Модернизационная составляющая системы управления и обслуживания госдолгом Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Модернизационная составляющая системы управления и обслуживания госдолгом.

Кадзаева И.Т.

соискатель кафедры «Финансы и кредит»

СОГУ

Аннотация

В статье оцениваются модернизационные составляющие и направления совершенствования системы управления, а также обслуживания госдолга в Российской Федерации, обосновываются вариантные возможности и эффективность принятия бюджетных решений. В аналитической форме представлен материал авторского видения проблематики возможностей изменения сложившихся соотношений показателей внутреннего и внешнего заимствования средств в бюджеты.

Ключевые слова: бюджетный дефицит, бюджетные заимствования, долги, госдолг, управление долгами, обслуживание долгов, погашение долгов, модернизация системы управления долгами.

Summary

In article modernization components and the directions of improvement of a control system, and also national debt service in the Russian Federation are estimated, alternative possibilities and efficiency of adoption of the budgetary decisions locate. In an analytical form the material of author's vision of a perspective of possibilities of change of the developed ratios of indicators of internal and external loan of means in budgets is presented.

Keywords: budgetary deficiency, budgetary loans, debts, national debt, management of debts, service of debts, repayment of debts, modernization of a control system by debts

Задачи управления госдолгом России чрезвычайно сложны и вместе с

тем актуальны для решения. Известно, что госдолг образуется в результате

заимствований средств в бюджеты при их нехватке на реализацию тех целей,

которые они воплощают в себе. Бюджетные цели могут изменятся с разной

1

степенью интенсивности и если они требуют больше средств, чем позволяют это сделать налогообложение и налоговые и неналоговые изъятия доходов в бюджеты, тогда приходится дополнительно заимствовать средства. Разумеется дополнительные заимствования средств в бюджеты - способ покрытия бюджетного дефицита. Надо исходить из того, что непринятие дефицитного бюджета или бюджета с дефицитом при его (дефиците) по объективной необходимости и целесообразности, может сдерживать целенаправленное развитие бюджетного процесса, снижая общую эффективность исполнения бюджета. Вариант обоснованного принятия дефицитной составляющей бюджета, как правило, способствует более мобильному развитию бюджетного процесса и его устойчивости.

Бюджетный дефицит способствует образованию госдолга, так как бюджет образуется в государственной форме, т.е. принимается и исполняется как госбюджет. Образующаяся долговая нагрузка на бюджет, а так и есть в реальной действительности, требует от государства (в лице органов государственной власти) соответствующей аналитической и организационноуправленческой работы, на основе которой вырабатываются тактика и стратегия управления госдолгом. Управлять госдолгом означает, во-первых, его изначальную минимизацию, во-вторых, недопущение интенсивного и масштабного его роста в определенный период и, в -третьих, снижение до минимума расходов на его обслуживание. Разрастающийся масштаб (размер) бюджетного дефицита не только усложняет организацию его исполнения, но и порождает сложности для нахождения дополнительных средств, используемых для обслуживания образовавшихся долгов. Как следствие, рост госдолга увеличивает (во всяком случае способствует этому) налоговую нагрузку на экономику (увеличивается доля государственных расходов в структуре ВВП) и происходит непланируемое накопление текущей задолженности в процессе исполнения бюджетов.

В оценке направлений модернизационного процесса системы управления госдолгом и его обслуживанием существенно учитывать, что бюджетный дефицит это больше, чем превышение расходов бюджета над его доходами. Как показывает практика необходим более полный учет той части составляющей бюджетного дефицита, которая связана с доходной недостаточностью экономики, с состоянием хозяйственной и финансовой сферы деятельности, с реальной оценкой резервных возможностей экономики, задействованностью других рычагов, инструментов влияния, например, снижения темпов инфляции.

Безусловно, необходим учет и особенностей построения российской бюджетной системы и каждого бюджета в отдельности, бюджетной статистики, которая отражает динамику показателей дефицита и государственного долга. Интересно отметить, что в бюджетной системе США кредиты, которые государство занимает, не рассматриваются (не учитываются) в качестве бюджетных поступлений, а погашение задолженности - в качестве бюджетных расходов. Американское государство указанную практику применяет и в отношении займов в виде ценных бумаг своего казначейства, а также специальных займов в виде ценных бумаг федеральных агентств. Вместе с тем к средствам финансирования дефицита бюджета в США относятся доходы от чеканки монеты (эмиссионный доход), прибыли от продажи государством золота и доходные поступления от приватизации госсобственности.

В российской бюджетной практике определяющее место в оценке бюджетного дефицита занимает проблематика сбалансированности доходов и расходов, но при этом дефицит включается в качестве балансирующей части. Что касается прибыли и продажи государством золота, средств от приватизации, то они включаются изначально в доходные статьи бюджета. Кроме того, в бюджетной практике России (на всех уровнях бюджетной системы) обосновываются и включаются в бюджеты отдельной статьей расходы по обслуживанию и погашению государственного долга.

Использование эмиссии как способа покрытия бюджетного дефицита имеет место на общефедеральном уровне и в последние годы имеет тенденцию к сокращению, что отражает, наряду с другими факторами, как нам представляется, сложившийся процесс формирования низкого уровня государственного долга страны.

Основным требованием необходимости модернизации управления и обслуживания госдолгом является максимально возможное создание условий для снижения его показателей, а в идеале - системный переход к бездефицитному бюджету. В России нет такой практики, но она должна быть и весь вопрос состоит в обоснованном выборе вариантов и возможностей решаемых проблем. Выбор долговой бюджетной политики и ее реализация выходят на первый план, что предполагает систематический анализ как основных макроэкономических показателей темпов роста экономики, ее доходности, возможностей и невозможностей (нецелесообразности) налоговых изъятий, снижения динамики показателей инфляции, роста цен на нефть и другие энергоносители, устойчивости и роста платежеспособности рубля. По данным Минфина РФ основные макроэкономические показатели на 2012-2014 гг. сложатся (прогнозный расчет) следующим образом (табл.1).

Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг. [1]

Таблица 1

Показатель 2012 2013 2014

ВВП (млрд. руб.) 57 532,0 63 436,0 70 409.0

Темпы роста ВВП к предыдущему году +3,5 +4,2 +4,6

Цена на нефть (долл./барр.) 93,0 95,0 97,0

Инфляция(%) 6,0 5,5 5,0

Курс руб./долл. США 27,9 27,9 28,0

При положительной динамике макроэкономических показателей дефицит федерального бюджета сохранится на протяжении всего планового

периода, увеличиваясь в абсолютном выражении в 2012-2013 гг. и снижаясь в 2014 г., что подтверждается данными таблицы 2. В относительном выражении в первые два года дефицит составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

Источники финансирования дефицита федерального бюджет в 2012-2014 гг., млрд. руб. [2]

Таблица 2

Показатель 2012 2013 2014

Дефицит федерального бюджета 1 570,5 1 744,3 1 648,4

Государственные заимствования, в том числе: 1 592,3 1 601,7 1 626,1

привлечение 2 181,7 2 284,0 2 474,1

погашение -589 4 -682 3 -848 0

Государственные внутренние заимствования, в том числе 1 459,0 1 465,7 1 486,2

привлечение 1977 9 2082 2 2273 6

погашение -518,9 -616,5 -787,4

Государственные внешние заимствования, в том числе: 133,3 136,0 139,9

привлечение 203,8 201,8 200 5

погашение -70,5 -65,8 -60 6

Использование Резервного фонда -164,0 -51,4 0.0

Использование ФНБ 7,5 10,0 10,0

Приватизация 276,1 309,4 300,0

Исполнение государственных гарантий Российской Федерации -120,2 -85,8 -248,7

Данные табл.2 показывают, что основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014 гг. будут государственные заимствования, в том числе внутренние и внешние. При заметном росте динамики показателей привлеченных внутренних заимствований в сумме 6333,7 млрд.руб. на погашение долгов потребуется 1922,9 млрд.руб. В среднем планируется, что на 90% дефицит федерального бюджета будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения по которым составит свыше 2 трлн. руб. ежегодно.

Здесь следует указать, что по состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного доли Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг - 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг - 36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий период объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около 2,0 трлн. руб., внутренних - в 2,8 раз, достигнув почти 10 трлн. руб. Привлеченные внешние заимствования в 2012-2014 гг. составят 606,1 млрд.руб., а на погашение внешних заимствований будет израсходовано 196,9 млрд.руб.

Минфином РФ и, естественно, Правительством РФ, на фоне указанных показателей долговая устойчивость страны оценивается положительно. Однако надо иметь ввиду, что расходы на обслуживание и погашение долгов имеет тенденцию к росту. Такой процесс можно считать отрицательным в аспекте его влияния на соотношение динамики дефицита госбюджета и госдолга, в том числе с выделением внутреннего его составляющего. Опережающий рост внутреннего и внешнего госдолга (в темпах) по отношению к бюджетному дефициту должен иметь свое объяснение. Во-первых, расходы по обслуживанию внутреннего долга не включаются в сумму изначально принятого в бюджете номинального бюджетного дефицита, поэтому они могут увеличивать размеры долга сверх суммы номинально принятой суммы дефицита. Во-вторых, на госдолг влияет фактор пересчета суммы долга по определенным не предусмотренным в бюджете очередного года позициям. Так, например, при заимствованиях в определенных формах (товары, валюта с капиталом в золоте как разновидности товара) могут возникать дополнительные обстоятельства, связанные с ростом цен на соответствующий товар (валюту). И хотя этот фактор, как правило, не влияет на относительные показатели, однако абсолютная сумма и внешнего и внутреннего госдолга возрастает

(относительная величина долга также может возрасти, если темпы роста цен на соответствующий товар - номинал займа - выше общих темпов инфляции).

В-третьих, на рост госдолга влияет повышение средней стоимости обслуживания долга (реального процента).

Долговую нагрузку на бюджеты труднее снижать, если растет бюджетный дефицит в динамике и чем шире диапазон времени указанного роста, тем большее усложнение происходит отмеченного процесса. Здесь важное значение имеет влияние динамики показателей средней стоимости обслуживания долга и соблюдение в этой связи (в бюджетном планировании, разумеется) соответствующих требования, которые предъявляются международной практикой к регулированию долговой нагрузки на бюджеты, не игнорируя при этом специфику России. Данные таблицы 3 показывают, что темпы роста государственного долга РФ являются динамично высокими. Наряду с этим расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) имеют также тенденцию к росту и увеличатся в 2012 году по сравнению с 2010 годом на сумму в 102,25 млрд. рублей, Увеличится доля процентных расходов в общем объеме расходов с 2,6% в 2011 году до 2,9 % в 2012 году, а относительно ВВП процентные расходы увеличится с

0,5% в 2011 до 0,7% в 2012 году.

Показатели долговой устойчивости Российской Федерации (бюджетная позиция)

Таблица 3

№ Показатель 2011 2012 2013 2014 Порогов ое значени е

1 Отношение государственного долга Российской Федерации к ВВП 11,2% 14,1% 16,1% 17,0% 25%

2 Доля расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме 3,2% 3,6% 4,0% 4,5% 10%

расходов федерального бюджета

Отношение расходов на обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета 8,2% 9,7% 10,4% 11,8% 10%

4 Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета 58,0% 76,3% 87,7% 94,5% 100%

5 Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг 8,7% 10,9% 12,5% 13,2% 220%

6 Отношение расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 25%

Как нами отмечалось, увеличение государственного долга в основном происходит за счет роста государственного внутреннего долга. Ежегодный прирост заимствований на внутреннем рынке будет находиться в пределе 2550%. При таких показателях важно учитывать, что процентные ставки по внутренним заимствованиям в российской практике значительно выше, чем от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в зарубежных банках. В России сформированы условия, когда появились возможности сокращения заимствований за счет активизации работы по погашению имеющейся задолженности по кредитам, предоставленным ранее РФ. Такая задолженность на начало 2011 года составила 1,9 млрд.рублей.

Ряд авторов, положительно оценивая государственную политику заимствований еще в 2006 году, подчеркивали: «Государственная политика в области заимствований остается очень острой. ... доля внутреннего долга в общем объеме заимствований растет, но не столько за счет эмиссии рублевых облигаций, сколько за счет сокращения внешнего долга. ... Что же касается

долговых обязательств, обращающихся на рынке, то по их отношению к ВВП России сильно уступает многим развивающимся странам. Объясняется это, в частности, тем, что поступления в федеральный бюджет от продажи нефти позволили властям выкупить часть внешних долговых обязательств и увеличить Стабилизационный фонд (в результате уменьшился чистый долг)»

[3]. Еще ранее значительный акцент на характере формирования отрицательных последствий увеличения внутренних государственных заимствований сделал Ворожцов П., указывая: «Принятая Правительством РФ политика в области управления государственным долгом отнюдь не способствует решению макроэкономических проблем России, хотя могла бы и должна была бы стать одним из основных механизмов их решения. ... экспансия внутреннего долгового финансирования имеет многочисленные отрицательные последствия для экономики страны. Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований является так называемый «эффект вытеснения частных компонентов совокупного спроса»

[4].

Действительно, растет чувствительность отрицательных последствий чрезмерных внутренних заимствований, если это приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок. Такая практика не только усложняет процессы регулирования долговой нагрузки на бюджеты, но способствует ухудшению использования кредитных ресурсов, отвлекая их от реальных инвестиционных проектов. Если такая практика сохранится, увеличение процентных расходов будет осуществляться за счет роста расходов на обслуживание внутреннего государственного долга. Такая долговая политика приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного долга, которые в 2012 году составят 1378,1 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с 2011 годом на 928,25 млрд. рублей, или в 1,6 раза. При этом необходимо учитывать, что увеличение расходов на обслуживание государственного долга, в свою очередь, приводит к увеличению ненефтегазового дефицита и необходимости увеличения новых заимствований. Возрастающий и

удорожающийся процесс обслуживания долгов неминуемо приводит к тому, что происходит уменьшение запаса капитала для экономики, а в долгосрочном периоде способствует снижению динамики показателей реализуемого ВВП страны. Отсюда, обоснованным и целесообразным можно считать принятие законодательных решений об ограничении показателей бюджетного дефицита, заимствований и госдолга. Характерен подход к этой проблеме, высказанный Путиным В.В. на расширенном заседании коллегии Министерства финансов Российской Федерации 17 апреля 2012 года. В частности, он отметил: «Минфин оценивает возможный рост госдолга в течение трех лет до примерно 15% ВВП. В целом за три года на 5% - вроде бы немало, но если мы обойдёмся без этого, будет ещё лучше. Считаю, что необходимо уложиться в этот показатель, как минимум уложиться, минимизировав внешние обязательства. На внутреннем рынке заимствования должны проводиться тоже очень аккуратно, и мы с вами все это прекрасно понимаем. Бюджет не должен быть конкурентным для экономики, для частных предприятий на рынке финансов» [5].

В качестве модернизационной составляющей совершенствования системы управления и обслуживания госдолга министр финансов РФ Силуанов А.Г. предлагает: «Поддержание умеренной долговой нагрузки -важнейшее конкурентное преимущество России. Национальный рынок капитала остаётся и останется основным источником, где мы будем черпать ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. Мы заняли на внешних рынках очень неплохо (об этом мы уже говорили), но мы не будем увеличивать объём внешних заимствований, с тем чтобы не создавать различные возможные курсовые риски, конъюнктурные риски. Нам это не нужно, мы полагаем, что необходимо развивать именно внутренний рынок. Для этого необходимо совершенствовать инфраструктуру рынка путём облегчения допуска нерезидентов на наш рынок (такие предложения уже подготовлены), создания для них комфортных условий. Мы сейчас, в этом году, запустим действие центрального депозитария, что создаст гарантии

прав собственности на ценные бумаги для инвесторов. Это всё структурные меры, которые позволяют говорить об улучшении общей ситуации на финансовом рынке, соответственно упрощении заимствований как для федерального бюджета, так и для институциональных инвесторов»[6].

Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года был установлен в законопроекте в размере 5 103,2 млрд. рублей , или 8,8 % ВВП, в плановом периоде будет увеличиваться и в конце 2013 года составит 9 703,2 млрд. рублей, или 12,5 % ВВП, что превысит показатель на начало 2012 года в 1,8 раза. В структуре государственного внутреннего долга увеличивается доля государственных ценных бумаг с 92 % до 95 %.

Объем государственного внутреннего долга, выраженный в государственных ценных бумагах, согласно законопроекту составил на 1 января 2012 года 3 950,3 млрд. рублей, что больше на 969 млрд. рублей, или на 16 %, показателя на начало 2010 года (2 681,3 млрд. рублей).

В связи с сокращением государственных внешних заимствований структура государственного внешнего долга претерпела изменения, увеличился долг государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, и государственных гарантий, а доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО сократилась (табл.4).

По данным Минфина РФ процентные платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, в 2012 году составят 2,7 млрд. рублей (110,5 млн. долларов США), что на 1,4 млрд. рублей, или на 27 %, меньше, чем в 2011 году (5,1 млрд. рублей) [7]. При этом за счет процентных платежей по кредитам МФО в 2011 году указанные выплаты составят 6,9 млрд. рублей (266,3 млн. долларов США), в 2012 году сократятся на 6,5 % и составят 6,45 млрд. рублей (236,2 млн. долларов США).

Динамика структуры государственного внешнего долга

Таблица 4

11

41,4 млрд.долл США 55,7 млрд.долл США 79,9 млрд.долл США

10,6 % 16,8 % 24,9 %

68,4 % 64,7 % 58,7 %

21,0 % 18,5 % 16,4 %

на 1.01.2012 г. на 1.01.2013 г. на 1.01.2014 г.

Источник: Министерства финансов РФ www.minfin.ru

Отметим также, что консолидированный долг субъектов Российской федерации в целом на конец 2011 год был успешным для регионов -положительные темпы экономического роста сопровождались увеличением бюджетных доходов. В отличие от прошлых лет, капитальные расходы бюджетов в большей степени финансировались за счет собственных доходов, в то время как ранее заемные средства играли в этом процессе более заметную роль. В целом потребность регионов во внешнем финансировании была ниже, чем в 2010 году. В результате объем государственного долга субъектов РФ к 1 января 2012 года вырос лишь на 7%. Для сравнения к началу 2011 года этот рост составил 23%.

Литература

1. Сайт Минфина РФ, www.minfin.ru

2. Сайт Минфина РФ, www.minfin.ru

3. Кудрин А. Государственный долг России. Перемена декораций. / Рынок ценных бумаг, №3, 2006, с.28

4. Ворожцов П. О принципах политики России в области управления государственным долгом. / Рынок ценных бумаг, №8, 2005, с.21

5. Путин В.В. Стенограмма выступления на расширенном заседании коллегии Министерства финансов Российской Федерации 17 апреля 2012г. www.minfin.ru.

6. Силуанов А.Г. Стенограмма выступления на расширенном заседании коллегии Минфина РФ от 17.04.12г. . www.minfin.ru

7. . Сайт Минфина РФ, www.minfin.ru