CC BY
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УДК 332:528.4
Ingolf Burstedde
ibu consult ltd., Berlin, Germany
MODERNISIERUNG DES GRUNDBUCHKATASTERS - PROBLEME UND LÖSUNGSANSÄTZE IN LÄNDERN OST-EUROPAS
The modernisation of a land book cadastre is not an «isolated» task. The cadas-tral data are also needed by lots of other institutions enabling them to fulfil their particular jobs (e. g. urban planning, tax collection, economical development, citizens’ information, infrastructural planning, mortgaging etc.). A land book ca-dastre is always part of a superordinate Geographical Information System (GIS) with different participants and users.
The difficulties with the setup of an interdisciplinary GIS are mostly not the hardware, the software or the technical concepts. The problems are more the administrative and communicative procedures among the participants, the not clarified responsibilities, questions of capacity and finances as well as the initial expectations of the potential users.
Therefore it is proposed to develop a GIS within a project organisation with clear rights and duties of the different project functions (project board, project manager, team leaders and external consultants). A fictitious example of an East European municipality is described and illustrated.
Finally the possible role of the geodesist in this context is recognised as a coordinating, respectively a leading one.
Key words: Geographical Information System, Project Organisation, Role of the Geodesist
PROBLEMLAGE
Das Eigentum an Land und Immobilien war in vielen osteuropäischen Staaten bis Ende der 80-er Jahre verstaatlicht. In den 90-er Jahren, nach der politischen Wende, wurden Grundstücke, Häuser und Wohnungen weitgehend privatisiert, was eine Reihe administrativer, organisatorischer und finanzieller Probleme mit sich brachte. Viele Grundstücke und Immobilien mussten erst vermessen und zugeordnet werden, zahlreiche Eigentums- und Nutzungsfragen waren zu klären, ein entsprechendes Grundbuch- bzw. Liegenschaftskataster musste neu aufgebaut werden und schließlich war das Zusammenspiel mit übergeordneten Planungs- und Verwaltungsaktivitäten neu zu definieren.
Der Prozess zur Bewältigung dieser herausfordernden Aufgaben ist in den betroffenen Ländern noch in vollem Gange.
Es ist jedoch festzustellen, dass der vorhandene Datenbestand vielfach noch un-vollständig, an anderen Stellen überladen und meist nicht auf dem aktuellen Stand ist. Außerdem liegen die Daten nur selten in der Form vor, wie man sie zur sachgerechten Weiterverarbeitung benötigt.
Nicht nur die Grundbuch- und Katasterämter selbst verarbeiten die Katasterdaten. Zahlreiche andere Stellen haben den gleichen Informationsbedarf zur Erledigung ihrer Aufgaben. Beispiele:
Stelle Aufgabe / Zweck
Planungsämter Erstellung von städtebaulichen Entwicklungsplänen
Bauaufsichtsämter Abwicklung von Baugenehmigungsverfahren
Steuerämter Erhebung bodenbezogener Abgaben
W irtschaftsförderung Erstellung von Plänen zur wirtschaftlichen Entwicklung
Bürgerinformation- stellen Abwicklung von Bürgerinformationsaufgaben
Versorgungswirtschaft Planung und Dokumentation von Leitungsführungen
Private Eigentümer Nachweis zur Eigentümerschaft (Veräußerung, Beleihung,..)
Investoren Erstellung von Entwicklungsplänen für Investitionsvorhaben
Die Vielfalt von Bedarfsträgern und Aufgabenstellungen zeigt, dass hier dem Datenaustausch eine ganz besondere Bedeutung zukommt.
Es nützt nicht viel, wenn jede Institution eine eigene Dokumentation für ihre spezielle Aufgabe aufbaut. Datenlücken auf der einen Seite und Datenmehrfachhaltung auf der anderen Seite sind die Folge, abgesehen davon, dass unterschiedliche Systeme meist nur auf einem niedrigen Niveau miteinander kommunizieren können.
Der Aufbau eines modernen Grundbuchkatasters ist also keine «isolierte» Auf-gabe. Es handelt sich vielmehr um einen geeigneten und funktionierenden Beitrag in einem übergeordneten Informationssystem für eine bestimmte Verwaltungseinheit wie z.B. eine städtische Kommune.
Nachfolgend wird ein möglicher Lösungsweg zum Aufbau eines solchen Systems aufgezeigt. Dabei soll die Methode nur kurz angerissen werden. Schwerpunktmäßig wird die organisatorische Abwicklung beim Systemaufbau behandelt. Abschließend wird kurz auf die mögliche Rolle des Geodäten in diesem Prozess eingegangen.
Die gemachten Vorschläge basieren auf konkreten Erfahrungen des Autors im internationalen Beratungsgeschäft.
DIE METHODE
Die empfohlene Methode zur effizienten Bewältigung der o.g. Aufgaben lautet:
Schrittweiser Aufbau eines Geographischen
Informationssystems (GIS) mit objektorientierten Daten.
Was heißt das?
- Die beteiligten Stellen (Nutzer) greifen alle auf einen einheitlichen, konsistenten Datenbestand zu.
- Die graphischen Daten (Karte) und alphanumerischen Daten (Texte, Zahlen) sind datenbanktechnisch miteinander verknüpft.
- Für die verschiedenen Nutzer sind klare Rechte (Lesen, Verarbeiten) und Pflichten (Erfassen, Ändern, Aktualisieren) zu definieren.
- Die verschiedenen Auswerteverfahren der beteiligten Stellen (z.B. Planungs-, Genehmigungs-, Dokumentationsaufgaben) können weitgehend automatisiert werden.
Die Vorteile eines solchen Systems liegen auf der Hand. Der Datenverwaltungs-aufwand wird deutlich reduziert, die Qualität der Unterlagen nimmt zu, die Ver-fahren werden transparenter, die Zeitdauer der Bearbeitungsverfahren verringert sich u.v.a.m.
Auf die Methode selbst soll an dieser Stelle nicht vertieft eingegangen werden, da es zu diesem Thema bereits zahlreiche Veröffentlichungen gibt.
DIE ORGANISATORISCHE ABWICKLUNG
Die Schwierigkeiten beim Aufbau eines Geographischen Informationssystems liegen meistens nicht in der Hardware, der Software oder den technischen Konzepten. Es sind zumeist die administrativen und kommunikativen Abläufe unter den Beteiligten, Zuständigkeitsfragen, Kapazitäts- und Finanzierungsprobleme sowie eine zu große anfängliche Erwartungshaltung der potenziellen Nutzer, die ein solches Vorhaben erschweren.
Viele westeuropäische Länder können hierbei auf eine leidvolle Erfahrung aus den 80-er Jahren zurückblicken. Der Aufwand für die Datenerfassung, die Datenaktualisierung, die Ablaufkoordination und die Festlegung der Regularien
wurde zumeist kräftig unterschätzt, was zu erheblichen Zeitverzögerungen geführt hat.
Es ist daher sehr sinnvoll, wenn nicht sogar zwingend notwendig, eine solche große interdisziplinäre Aufgabe wie den Aufbau eines Geographischen Informationssystems im Rahmen einer Projektorganisation abzuwickeln.
Was ist damit gemeint?
Eine Projektorganisation regelt den Aufbau und Ablauf einer zeitlich begrenzten, bereichsübergreifenden Aufgabe im Einklang mit der bestehenden Linien-organisation eines Unternehmens bzw. einer Verwaltung.
Die verschiedenen Funktionen einer effizienten Projektorganisation sollen hier anhand eines fiktiven Beispiels für eine imaginäre Stadtverwaltung in Osteuropa verdeutlicht werden, die sich vorgenommen hat, ein GIS aufzubauen.
Die vorhandene Linienorganisation dieser Stadtverwaltung stellt sich beispiels-weise so dar:
Fig. 1
Die unmittelbar vom GIS-Projekt betroffenen Funktionen sind durch Fett-und Kursivdruck hervorgehoben. Sie sind über alle Ebenen und alle Bereiche verteilt. Der Schwerpunkt für die GIS-Entwicklung liegt im Bereich «Planung und Entwicklung». Aber auch die verbleibenden Funktionen haben Berührungspunk-te mit dem GIS-Projekt.
Die temporäre Projektorganisation zur Abwicklung der Projektaufgaben, hingegen, besteht aus folgenden Funktionen:
Fig. 2
Lenkungsausschuss
Der Lenkungsausschuss ist in der Regel mit den Führungskräften der betroffenen Bereiche besetzt. Je nach Bedarf werden externe Berater, ggf. auch Vertreter von finanzierenden Institutionen hinzugezogen.
Der Lenkungsausschuss tagt einmal im Monat für 2 Stunden, nimmt den Bericht des Projektleiters entgegen, überwacht die Entwicklung des Projektes, stellt den Informationsfluss unter den Beteiligten sicher und genehmigt Abweichungen vom Plan, falls erforderlich.
Der Lenkungsausschuss setzt den Projektleiter ein und beruft ihn ggf. auch wie-der ab.
In unserem Beispiel würde der Lenkungsausschuss mit den Bereichsleitern für «Planung und Entwicklung», «Finanzen» und «Interne Dienstleistungen» sowie dem Stabsstellenleiter «Recht/Liegenschaften» besetzt. Auf Grund der Aufgabenkonzentration im Bereich «Planung und Entwicklung» würde der entsprechende Bereichsleiter im Lenkungsausschuss den Vorsitz übernehmen.
Projektleiter
Der Projektleiter (oder auch die Projektleiterin) ist die zentrale Figur im Geschehen. Er analysiert die Projektziele auf Machbarkeit, achtet auf gleiche Vorgehensweisen der einzelnen Arbeitsgruppen, leitet das Projektteam und infor-miert den Lenkungsausschuss in regelmäßigen Abständen (s.o.).
Der Projektleiter ist für die Dauer des Projektes in der Regel zu 100 % seiner Arbeitskapazität von seinen normalen Linienaufgaben befreit.
In unserem Beispiel könnte der Projektleiter ein Mitarbeiter aus der Stabsstelle «Recht/Liegenschaften» sein, weil hier die meisten graphischen und alphanu-merischen Basisdaten verwaltet werden.
In der Praxis wird die Besetzung einer solchen Position von der gegebenen Qualifikation der vorhandenen Mitarbeiter abhängig gemacht. Ggf. ist es hier auch sinnvoll, für die «Anschubphase» des Projektes einen Externen einzusetzen, der nach Ablauf von ein paar Monaten den Staffelstab an einen Internen übergibt.
Teamleiter
Die Teamleiter sind Spezialisten für die verschiedenen Fachsparten und leisten die Detailarbeit. Sie sind in der Regel zu ca. 50 % ihrer Arbeitskapazität von ih-ren normalen Linienaufgaben befreit.
Ihre Aufgaben sind in unserem Beispiel vielfältiger Natur:
- Entwicklung präziser Datenmodelle
- Datensammlung
- Datenselektion (Was wird für das GIS «nur» gebraucht?)
- Datenaufbereitung
- Dateneingabe in die GIS - Datenbank
- Festlegung der benötigten Softwarefunktion (Welche Datenabfragen, -analysen kommen vor?) (Welche Bescheide sind z.B. aus den Daten abzuleiten?)
- Festlegung von Regularien für die laufende Datenfortführung (Wer ist für welche Daten verantwortlich?)
- Anleitung und Kontrolle der mitwirkenden Mitarbeiter
Externe Beratung
Bei technisch anspruchsvollen Projekten ist es vielfach sinnvoll, auch externe Experten in das Geschehen einzubinden. Dabei kann es sich um reine Beratungsleistungen, befristete Führungsaufgaben oder auch um die Abwicklung einzelner technischer Aufgaben handeln.
Im Falle unserer imaginären Stadtverwaltung mit der konkreten Aufgabe, ein GIS aufzubauen, ist es sicherlich ratsam, das Projekt durch externe (internationale und lokale) Beratung zu unterstützen. Schon aus Kapazitätsgründen ist es notwendig, verschiedene Aufgaben auszulagern, da die Mitglieder des Projektteams auch noch ihrem normalen Tagesgeschäft nachgehen müssen.
Eine sinnvolle Aufgabenteilung könnte so aussehen, dass die konzeptionellen Beratungs- und Entwicklungsleistungen durch internationale Experten mit nachhaltiger Erfahrung bei vergleichbaren Projekten und die Schulungen, Programmierarbeiten sowie die Anleitung zur Datenerfassung von nationalen bzw. lokalen Experten abgewickelt werden.
Die Datenerfassung selbst wird immer Aufgabe der internen Sachbearbeiter sein und bleiben. Das Gleiche gilt für die laufende Datenaktualisierung.
DIE ROLLE DES GEODÄTEN
Bei der Bewältigung einer solchen interdisziplinären Aufgabe hat der Geodät die Chance, sich aus der Rolle des Datenlieferanten zu befreien und eine koordinierende, d.h. führende Rolle im Geschehen zu übernehmen. Der Gestaltungsspielraum ist groß.
Wer sonst aus der bestehenden Linienorganisation wäre besser geeignet, die Rolle des Projektleiters zu übernehmen, als der Geodät?
Er verwaltet die wesentlichen Basisdaten, die von allen anderen benötigt werden (die Vermessungsdaten, die graphische Kartengrundlage, die Grundstücksbe-zeichnungen und -flächen usw.).
Neben der fachlichen Qualifikation ist allerdings auch die Führungskompetenz gefragt. Daran lässt sich jedoch arbeiten.
Biographical notes
Professional Development:
1966 - 71 Technical University Berlin (studies of geodesy)
1971 - 72 German Development Institute, Berlin (postgraduate education)
1972 - 73 CERN, European Organisation for Nuclear Research, Geneva
(programming of geodetical networks)
1973 - 75 UNESCO, Yogyakarta, Indonesia (associate expert for architectural
photogrammetry)
1975 - 80 Technische Universität Berlin (lectures and research)
1980 - 87 Deutsche Gesellschaft für Wiederaufarbeitung von Kernbrennstoffen,
Hannover (head of surveying)
1987 - 05 Stadtwerke Düsseldorf AG (director of real estate)
2006 Flower of the East, Kish Island, Iran (project director)
2007 - 08 Private Consultant (Russia, Albania, Croatia, Germany)
Memberships:
- VGB - Technische Vereinigung der Großkraftwerksbetreiber e.V., Essen (Chairman of the Committee «Surveying»; 1984-93)
- AIV - Architekten- und Ingenieurverein Düsseldorf e.V. (Member of the Executive Committee; 1999-2005)
Publications
1. 4 VGB - Merkblätter zu Überwachungsmessungen in Kraftwerken VGB-Kraftwerkstechnik GmbH; 1984-90.
2. 2 Publikationen zur Ausgleichung geodätischer Netze Allgemeine Vermessungsnachrichten (AVN); 1986-87.
3. Publikation zum Thema «Aufbau eines Informationssystems zur Dokumentation unterirdischer Leitungssysteme»; Zeitschrift für Vermessungswesen (ZfV); 1990.
4. Publikation zum Thema «Vermessungsmanagement in einem Betrieb der Versorgungswirtschaft»; ZfV 1994.
5. Ca. 40 Vorträge zu Themen des «Corporate Real Estate Managements» und «Facility Managements»; Euroforum, Management Circle, I2FM, IQPC, Facility World, IFMA u.a.; 1994-2005.
© Ingolf Burstedde, 2008
