CC BY
80
A.G. Zabbarov Models of Interaction between Power Bodies and Public Associations of the “Third Sector”
The article focuses on models of interaction between power bodies and public associations. Subjective and objective reasons hampering the interaction between power bodies and public associations are analyzed. Necessary conditions for effective collaboration between power and public structures are identified.
Key words and word-combinations: public associations, power bodies, interaction models.
Рассматриваются модели взаимодействия органов власти с общественными объединениями. Проанализированы субъективные и объективные причины, затрудняющие взаимопонимание между властью и гражданскими структурами. Определены условия, необходимые для установления эффективного сотрудничества властных и общественных структур.
Ключевые слова и словосочетания: общественные объединения, органы власти, модели взаимодействия.
УДК 1:316:0.61.2 ББК 60.027:66.7
А.Г. Заббаров
МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ «ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА»
Д еятельностъ общественных объединении призвана сократить разрыв между обществом и властью, поскольку представители властеИ вынуждены «сочетать свои действия с общественной инициативой граждан, избегать силовых методов решении, всемерно оберегать приоритетность статуса личности, обеспечивать гарантии ее неотъемлемых прав на свободное самовыражение» [1, с. 10].
Согласно ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» таковые «могут создаваться в однои из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественнои самодеятельности; политическая партия» [2]. На наш взгляд, под общественными объединениями следует понимать все организационно-правовые формы, за исключением политических партии, поскольку их отнесение к третьему сектору считаем некорректным.
Сегодня в России происходит становление и оформление организации третьего сектора как активнодеиствующих субъектов об-щественно-политическои жизни, однако не всегда между представляющими некоммер-ческии сектор организациями и властными структурами выстраиваются конструктивные отношения. Взаимодействие власти с общественными объединениями представляет со-бои довольно сложныи и многоаспектныи процесс. Анализ имеющихся подходов, про-
веденныИ А.Ю. Сунгуровым, позволил выделить три варианта интеракции между органами власти и гражданскими структурами: сотрудничество, игнорирование и конфронтация [3].
С нашеи точки зрения, модель игнорирования свидетельствует об отсутствии сотрудничества и не может выступать вариантом интеракции, поскольку последняя требует проявления активности. Сотрудничество же может быть как партнерским, подразумевающим определенное равенство сторон, так и доминирующим, вплоть до полного подчинения одноИ стороны. ВзаимодеИ-ствие органов власти и общественных объединении представляет собои «развивающуюся во времени последовательность взаимных деИствиИ органа власти (или его представителя) и актива общественных организаций» [4, с. 40]. С учетом этого в работе будут рассматриваться только сотрудничество (партнерское и доминантное) и конфронтация. КаждыИ из этих вариантов выстраивания отношениИ между органами власти и общественными объединениями может развиваться по нескольким сценариям, создавая определенные модели интеракции.
Частными случаями партнерского взаимодеИствия являются «модель садовника», «модель архитектора» и «модель диалога» [3]. Первая характеризуется принятием органами власти различных уровнеИ нормативных актов и иных мер, которые способствуют появлению и развитию независимых общественных объединений Эта модель стала доминирующеИ в крупных городах России в 1991-1993 гг., поскольку россиИским властям необходимо было не только декларировать свободу слова и демократию, но и предпринять меры по наполнению этих понятиИ конкретным содержанием. ОдноИ из таких мер и стало «культивирование» общественных объединениИ.
На смену этоИ модели пришла «модель архитектора», которая, как отмечает А.Ю. Сунгуров, особенно заметно проявлялась во второИ половине 1990-х годов. Однако данныИ тезис представляется краИне сомнительным, ввиду того что о сформировавшемся на том этапе высокоразвитом гражданском обществе в России говорить не приходится. Безусловно, были отдельные примеры, когда некоторые россиИские общественные объединения оказывали влияние на развитие властных структур путем разработки, а иногда и внедрения новых направлениИ в правовоИ системе и социальноИ политике (например, создание антикоррупционных программ и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ). Однако они скорее представляли собоИ исключение из правил, нежели свидетельствовали о какоИ-либо организованноИ системе взаимоотношениИ между властью и общественными объединениями.
«Модель диалога», по словам А.Ю. Сунгурова, стала активно использоваться на федеральном уровне с первого срока президентства В.В. Путина, когда кремлевская администрация начала рассматривать общественные объединения в качестве потенциального партнера в реализации проекта модернизации страны. При этом в качестве необходимого критерия успешноИ реализации указанноИ модели выступало понимание представителями власти важности существования независимых общественных объединений Однако на наш взгляд, россиИ-ские власти руководствовались несколько иными мотивами, активно включаясь
в различные формы диалога с общественными объединениями. С одноИ стороны, рассматриваемая модель демонстрировала лояльное отношение властеИ к общественным объединениям, а с другоИ - позволяла оперативно получать информацию о состоянии общественного сектора и служила своего рода регулирующим клапаном для управления социальными процессами.
Доминирование органов власти может проявляться в двух моделях: патер-налистскоИ и модели «приводных ремнеИ». В первом случае властные структуры оказывают общественным объединениям определенную поддержку в обмен на их политическую лояльность. Данная модель стала преобладать во взаимоотношениях власти и общественных объединениИ после событиИ в Грузии осенью 2003 г., а затем на Украине и в Киргизии, когда стало очевидно, что некоммерческие неправительственные организации, финансируемые из-за рубежа, способны привести к смене правящеИ элиты.
Однако с такоИ оценкоИ согласны не все эксперты. Например, С.Ч. Монгуш отмечает, что «в каждоИ из упомянутых стран были свои, эндемичные причины и условия для выплеска того, что и называется “гражданскоИ активностью”» [5]. По ее мнению, в стране происходит то, что назрело, и никакие правозащитники, фонды и гранты к этому не имеют прямого отношения. Данная позиция представляется краИне упрощенноИ, поскольку именно общественные структуры совместно с оппозиционными партиями выступали основноИ дви-жущеИ силоИ в так называемых «цветных революциях» [6]. Опасность повторения подобных сценариев на территории РоссиИскоИ Федерации, на наш взгляд, и послужила главным стимулом перехода к патерналистскоИ модели доминирования органов власти во взаимоотношениях с общественными объединениями.
Модель «приводных ремнеИ», и это не вызывает сомнения, наиболее ярко была представлена в СССР в 1930-1970-е годы и характеризовалась подчиненным по отношению к партиИно-государственному аппарату положением общественных объединениИ. В постсоветскоИ России элементы данноИ модели стали проявляться в 2005-2007 гг., когда начался процесс выстраивания гражданских структур вокруг партии «Единая Россия». В поле зрения руководящих органов партии попадают общественные объединения, имеющие наибольшие влияние и авторитет на своеИ территории. Например, при политическом совете Саратовского регионального отделения ВПП «Единая Россия» создан консуль-тативныИ совет, в состав которого входят председатели тридцати трех наиболее влиятельных общественных объединениИ региона.
Помимо модели сотрудничества, взаимоотношения между органами власти и общественными объединениями могут быть конфронтационными и проявляться в двух вариантах: «борьба с противником» и «гражданское неповиновение».
В случае борьбы с противником представители властных структур стараются осложнить (либо вовсе прекратить) деятельность общественных объединениИ, не желающих принимать «правила игры» патерналистскоИ модели. Эта модель стала применяться россиИскими органами власти после 2003 г. по отношению к общественным объединениям, не готовым взаимодеИствовать с властными структурами в рамках предлагаемых ими процедур. В условиях расширения
территории «цветных революций» у российских границ и потенциальной опасности их осуществления в России это было логичным шагом, направленным на обеспечение социальной и политической стабильности в стране и недопущения гражданского неповиновения, проявляющегося в несанкционированных митингах, пикетах и иных действиях, вызывающих негативную реакцию со стороны власти. Отметим, что ряд исследователей рассматривают право на гражданское неповиновение в качестве одного из важнейших политических прав, используемых некоторыми общественными объединениями в условиях нарушения властью гражданских и политических свобод [7].
Итак, сотрудничество и конфронтация между властными структурами и общественными объединениями могут реализовываться в различных вариантах. При этом реальный процесс интеракции, как правило, сочетает несколько рассмотренных моделей. Использование тех или иных моделей и интенсивность взаимодействия акторов зависят от целей и задач, стоящих перед органами власти и общественными объединениями, а также конкретной общественнополитической ситуации, сложившейся в регионе.
Как правило, властные структуры идут на контакт с организациями и группами, которые имеют широкую социальную и ресурсную базу, влияние на общественное мнение, либо с патронируемыми, «карманными» организациями. При этом «неугодные» общественные объединения, не готовые играть по заданным властью правилам, представителями власти игнорируются либо в отношении их применяется описанная модель «борьбы с противником».
Причины неготовности, а иногда неспособности властных структур и общественных объединений идти на конструктивный диалог носят как объективный, так и субъективный характер, причем субъективные причины характерны как для органов власти, так и для общественных объединений.
Среди объективных причин отсутствия взаимодействия и взаимопонимания между властью и гражданскими структурами можно выделить: несовершенство законодательства, которое часто становится причиной невозможности поменять существующую практику взаимодействия, и различие природы происхождения и существования органов власти и общественных объединений, что обусловливает различие их интересов. Субъективные причины внутри общественного сектора следующие: узость задач каждой отдельной общественной организации; непрофессионализм лидеров организаций, отсутствие соответствующего образования в сфере некоммерческого менеджмента и взаимодействия с органами власти («governing relations»). Субъективные причины, характерные для органов власти, таковы: рассогласованность ветвей власти; узость задач каждого звена власти; межведомственные проблемы; бюрократизм, коррупция; опасение властных структур потерять сферы контроля и влияния.
Безусловно, приведенный список не исчерпывает всех причин отсутствия конструктивного взаимодействия между властью и общественными структурами, однако он позволяет сделать принципиально важный вывод: для построения эффективной интеракции между властными структурами и общественными объединениями необходимы точки соприкосновения, готовность, воля и активные действия обеих сторон.
Если построению такой интеракции мешают объективные причины, то устранить их возможно, используя переговорные площадки и проводя совместные консультации с целью поиска выхода из сложившейся ситуации. Если же налаживанию конструктивного взаимодействия препятствуют субъективные причины одной из сторон (чаще всего представителей власти), другая сторона должна предпринять меры по их устранению. Например, общественные объединения могут выступить в качестве функционального партнера, прибегнуть к судебному воздействию на органы власти и чиновников, выразить организованный протест, провести информационную кампания в прессе, лоббировать свои интересы или же попытаться внедрить своих агентов во власть.
Роль государства в усилении партнерства с общественными объединениями в условиях формирующегося гражданского общества остается ведущей. Оно обязано обеспечить условия, при которых государственная власть совместно с общественными структурами вырабатывает стратегию и приоритеты социальной политики и организует их практическое воплощение по установленным правилам [8].
Общественными же объединениями должно быть осознано, что конструктивное сотрудничество предполагает профессионализм, самостоятельность и высокую степень ответственности за качество решения проблем и полноту выполнения взятых на себя обязательств. Соответствие этим требованиям должно быть предметом оценки и контроля в процессе их взаимодействия с государственными структурами. По нашему мнению, отсутствие последовательного, стабильного взаимодействия препятствует эффективному решению общественно значимых проблем.
Библиографический список
1. Фомин О.Н. Сетевые структуры в системе политических отношений // Политические и экономические процессы в условиях глобализации: российский и зарубежный опыт: сб. науч. тр. Саратов, 2007. Вып. 2.
2. Об общественных объединениях: Федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Рос. газ. 1995. 25 мая.
3. Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт. URL: http:// www.4cs.ru/materials/wp-id_358/
4. Леонова И., Леонов В. Управление взаимодействием с НКО // Муниципальная власть. 2003. Июль - авг.
5. Комментарии к статье Сунгурова А.Ю. «Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт». URL: http:// www.4cs.ru/ materials/wp-id_358/
6. Почепцов Г. Революция.сот: Основы протестной инженерии. М., 2005.
7. Деметрадзе М.Р. Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения // Полис. 2007. № 4. С. 83-99.
8. Феоктистова Е.Н. Вопросы развития социального партнерства между структурами государственной власти и НКО // Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России: развитие социальных услуг: сб. статей и материалов «мозгового штурма» / под ред. О.Б. Казакова ; Ин-т «Открытое общество» (Фонд Сороса) - Представительство в РФ, International Research and Exchange Board (IREX). М., 2003. С. 57-61.
