CC BY
118
МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Ларина С.Е., к.э.н., доцент, заместитель заведующего кафедрой финансов и отраслевой экономики Место работы: Российская академия государственной службы при Президенте РФ.
Контакты автора: e-mail: [email protected]
Высоцкий П.А., к.ф.н., Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, г. Москва.
Аннотация. В статье рассмотрены реализуемые формы бюджетной децентрализации. Раскрыты возможные подходы к реализации стратегии управления институциональными условиями и механизмами для комплексного учета преимуществ бюджетной децентрализации. Рекомендованы базовые позиции основные элементы модели управления, инструментарий реализации стратегии.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, децентрализация, делегирование, модель, механизмы, парадигмы функционирования, стратегический подход, элементы модели.
Models of realization of strategy of budgetary decentralization
Larina S.E., Cand.Econ.Sci., the senior lecturer.
Place of employment: The Russian academy of public service at the President of the Russian Federation.
Contacts of the author: e-mail: [email protected]
Vysotsky P.A. Cand.Phil.Sci., Federal Agency of financially-budgetary, Moscow.
Annotation. In article realised forms of budgetary decentralisation are considered. Possible approaches to realisation of strategy of management by lawful conditions and mechanisms for the complex account of advantages of budgetary decentralisation are opened. Base positions basic elements of model of management, toolkit of realisation of strategy are recommended.
Keywords: budgetary federalism, decentralisation, delegation, model, mechanisms, functioning paradigms, the strategic approach, model elements.
Из теории бюджетного федерализма и на основе общих подходов к децентрализации государственного управления, можно выделить основные формы децентрализации: деволюция, деконцентрация и делегирование1.
Деволюция рассматривается как наиболее полная форма децентрализации, т.к. происходит разграничение полномочий в определенных сферах между государственными органами управления и автономно функционирующим, формируемым демократическим путем органами местного самоуправления. В этом случае независимые местные органы управления самостоятельно принимают решения относительно пре-
1 Иногда выделяют еще одну, крайнюю, форму децентрализа-
ции - дивестмент (divestment) -прямую передачу функций от институтов власти организациям неправительственного сектора. На наш взгляд, это является децентрализацией государственных функций за пределы государственного сектора, одним из направлений развития общественного сектора. Но дивестмент содержательно связан с деятельностью территориальных органов власти, в том числе системой местного самоуправления, только если такая децентрализации ведет к развитию новых вариантов взаимодействия органов власти и организаций частного сектора: частногосударственного партнерства, концессионных соглашений и т.п.
доставления определенных общественных услуг населению и финансированию своей деятельности. Иными словами, суть деволюции состоит в том, местным органам предоставляется возможность принимать самостоятельные решения и вести автономное функционирование (самостоятельную финансовую и управленческую деятельность). Деволюция как форма бюджетной децентрализации предполагает наличие собственных ресурсов на уровне муниципальных образований, которые необходимы для реализации всего комплекса задач, которые решаются на данной территории.
Формой децентрализации является также деконцентрация, которая предусматривает процесс перераспределения ответственности внутри системы государственной власти по иерархии, передачу части функций управления от вышестоящих, центральных органов, нижестоящим структурам, не ослабляя при этом вертикальной иерархии системы государственной власти, оставляя нижестоящие органы власти в подчинении центральных властей. При этом местные органы представляют собой региональные подразделения центральных органов управления и могут наделяться или не наделяться властными полномочиями в принятии самостоятельных решений. Процесс деконцентрации также называют «административной децентрализацией» (функциональной), т.к. затрагиваются административные аспекты управления, и происходит упорядочение иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления. При деконцентрации развивается система местного государственного управления; местные исполнительные органы входят в единую систему государственных исполнительных органов, передача функций означает лишь передачу ответственности за их исполнение. Деконцентрация призвана снизить нагрузку по предоставлению общественных благ с центрального уровня управления, определить наиболее эффективные местные механизмы решения проблем, адаптировать процесс принятия решений к местным условиям.
Таким образом, деконцентрация, присутствуя в управлении общественными финансами, и даже формируя низовой уровень управления, не выражает сути бюджетной децентрализации - наличия определенной автономии местных органов власти, позволяющей им принимать самостоятельные решения в бюджетноналоговой сфере.
Делегирование, как промежуточная форма между деволюцией и деконцентрацией, определяется в случаях наделения местных органов управления ответственностью за организацию предоставления населению общественных благ, но при этом сам процесс остается подконтролен вышестоящим государственным органам власти. Делегирование, таким образом, предусматривает, что законодательные и нормативные вопросы остаются за вышестоящим уровнем власти.
В любой модели бюджетной децентрализации присутствуют деконцентрация, деволюция и делегирование: на их сочетании основывается определенная модель бюджетной децентрализации. Но в отличие от децентрализации системы принятия и исполнения административных решений, бюджетная децентрализация имеет определенную специфику. В частности, формы бюджетной децентрализации реализуются в единой системе общегосударственных финансов, при наличии общих правил налогообложения, разработки и исполнения бюджета. Эти требования не исключают разнообразия (но не глубокой дифференциации развития), они призваны обеспечить целостность разнообразного, усиливая совокуп-
Бизнес в законе
5'2009
ный эффект от сочетания единых подходов и особенностей системы местных приоритетов.
Бюджетная децентрализация во всех своих формах и в разной степени присутствует практически в любой современной экономической системе, однако ее результативность и механизм реализации зависят от того, каким образом формируются подходы к развитию бюджетной децентрализации.
Анализ различных идей по вопросам бюджетной децентрализации позволяет, на наш взгляд, выделить два альтернативных подхода, которые формируют стратегические ориентиры в вопросах развития бюджетной децентрализации.
В рамках первого подхода предполагается, что бюджетная децентрализация должна строиться на основе развития так называемого «спонтанного порядка», когда бюджетная децентрализация формируются эволюционным путем, а ее механизмы разрабатываются как необходимая и «ответная» (но не направляющая) составляющая регулирования сформированных естественным образом общественных институтов. Развитие бюджетной децентрализации на основе «спонтанного порядка» предполагает, что именно культура такого порядка2, рожденного естественным путем (а не административными решениями), поддерживает эффективность бюджетной децентрализации.
Важнейшим институтом при этом является институт местного самоуправления, развитие которого, согласно данной точки зрения, представляет собой достаточно длительный во времени процесс, а его рациональное управление не всегда результативно. Стратегический подход к развитию бюджетной децентрализации на основе «спонтанного порядка» исходит из доминирующей роли политического фактора в строительстве демократических основ государственного устройства.
Механизмы бюджетной децентрализации по «спонтанному порядку» разрабатываются как необходимая реакция на развитие действенных институтов территориального управления и местного самоуправления, т.е. либо по общему минимизированному сценарию как объективная экономически оправданная бюджетная децентрализация, либо формируется на основе выборочных, как правило, политически определяемых, факторов целесообразности ее развития. Бюджетная децентрализация на основе «спонтанного порядка» приводит к неравномерности и асимметричности институциональных условий развития административно-территориальных образований, к снижению стимулов территориального саморазвития, упущенным возможностям в формировании наиболее рациональной (вертикальной и горизонтальной) структуры предоставления общественных благ, и, в конечном итоге, к отсутствию условий для дальнейшего развития бюджетной децентрализации. Бюджетная децентрализация на основе «спонтанного порядка» есть реализация парадигмы функционирования, а не развития, стратегия пассивного ожидания иных обстоятельств и формируемых естественным путем институтов, регулирование процессов бюджетной децентрализации «по мере необходимости ».
Альтернативный стратегический подход к бюджетной децентрализации, на наш взгляд, целесообразно определить как сознательное, «управляемое» развитие институциональных условий и механизмов бюджетной де-
2 Под культурой спонтанного порядка подразумевается «умение жить в системе, где действует плюрализм институтов правления, открытая конкуренция в публичной сфере между этими институтами».
централизации. Такой подход предполагает развитие, как минимум, двух сценариев.
В первом варианте разрабатываются формальные процедуры и минимально допустимые для данной национальной системы государственного устройства границы фискальной автономии субнациональных административно-территориальных образований для сохранения достигнутого уровня развития общественного сектора. Иными словами, в данном варианте сочетание централизации/децентрализации выстраивается с акцентом на централизацию при наличии мягких бюджетных ограничений в бюджетных и межбюджет-ных отношениях, т.к. существующие различия в территориальном развитии и практике его управления территориальными органами власти обусловливают необходимость использования неформальных стимулирующих инструментов.
Второй сценарий ориентирован на формирование активных целеобразующих субъектов управления, как инициаторов территориального развития, и условий для комплексной реализации преимуществ бюджетной децентрализации. Максимальный позитивный результат реализации стратегии управляемой бюджетной децентрализации по второму сценарию выражается в устойчивом саморазвитии территорий. Отметим, это является скорее идеальной композицией, тем не менее, в практической плоскости данной проблемы принципиально важно формирование предпосылок и закрепление институциональных гарантий для инициативного и ответственного развития территорий как стратегически ориентированных социальноэкономических систем.
Кроме того, мировой опыт показывает, что стратегия управляемой бюджетной децентрализации, ориентированная на инициативное территориальное управление, реализуется через бюджетные реформы, реформы межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности и качества управления общественными финансами. Программы реформ, как правило, включают совокупность изменений, таких как введение новых уровней территориальных органов власти, перераспределение расходных полномочий и источников доходов между различными уровнями власти, изменения механизмов выравнивания и регулирования заимствований.
Реализация стратегии управляемой бюджетной децентрализации предполагает существование следующих базовых позиций:
- наличие нескольких уровней системы органов вла-
«3
сти с четким разграничением полномочий3;
- субнациональные власти должны быть наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе и нормативном правовом регулировании;
- центральное правительство должно обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;
- наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное использование разделения доходов;
- наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер.
Строго говоря, признаки управляемой бюджетной децентрализации появляются при формировании за-
3 Для федеративных государств, как правило, три уровня; для унитарных государств - два уровня публичной власти.
конодательной базы, выделяющей самостоятельные уровни публичной власти, которые создают собственные бюджеты и имеют определенную самостоятельность в бюджетном процессе. Однако такой формальный подход не позволяет интерпретировать содержательные характеристики процесса бюджетной децентрализации. Для более взвешенного анализа требуется детальное исследование всех элементов бюджетной децентрализации, которые в совокупности определяют ее модель.
На наш взгляд, основными элементами модели бюджетной децентрализации являются:
правовая основа, включающая законодательную базу разграничения функций и ответственности (полномочий) между органами публичной власти;
ресурсное обеспечение, формирующее необходимые для реализации полномочий финансовые ресурсы, объекты и права собственности;
организационная составляющая, представленная в практических вариантах вертикального и горизонтального взаимодействия органов власти в условиях бюджетной децентрализации, координации их деятельности;
контроль результатов деятельности органов власти через институты административного и общественного контроля.
Принципиальное значение при исследовании национальных моделей бюджетной децентрализации имеет решение практических вопросов децентрализации полномочий в бюджетной сфере: во-первых, предоставление каких общественных услуг и какие функции по их предоставлению фиксируются за территориальными органами власти; во-вторых, какие функции по мобилизации бюджетных доходов закрепляются за территориальными органами власти; в-третьих, как организован механизм координации и взаимодействия.
В связи с этим, в инструментарий бюджетной децентрализации целесообразно включать методы и формы разграничения полномочий и ответственности в бюджетной сфере, а также способы межбюджетного взаимодействия. В инструментарий бюджетной децентрализации, на наш взгляд, входят:
- особенности разграничения полномочий, формирующих расходные обязательства по уровням бюджетной системы;
- самостоятельность территориальных органов власти в определении направленности расходования средств соответствующего бюджета;
- специфика разграничения доходных источников по уровням публичной власти в бюджетной системе;
- особенности формирования и границы налоговой автономии территориальных органов власти;
- формы и методы предоставления финансовой помощи и ее влияние на бюджетную политику территориальных органов власти;
- наличие регулятивных механизмов, обеспечивающих координацию и кооперацию органов власти разных уровней в формировании и реализации бюджетной политики;
- бюджетные ограничения, формирующие требования ответственного управления общественными финансами на территориальном уровне;
- система стимулов и поддержки инициатив, ориентирующая территориальные органы власти на повышение качества управления финансовыми ресурсами на подведомственной территории;
- система мониторинга территориальных финансов и управления ими;
- виды, формы и методы контроля финансовой деятельности территориальных органов власти.
Список литературы:
1. Новиков А. Политическая и фискальная децентрализация: противоречия взаимодействия. / Информационно-аналитическая система Standard & Poor's // www.standardandpoors.ru
2. Елена Окороченко, Мириам Фернадес де Эредиа Региональные и местные органы власти в расширенном Европейском союзе: сближение или расхождение? / Информационно-аналитическая система Standard & Poor's // www.standardandpoors. ru
РЕЦЕНЗИЯ
Статью отличает особая актуальность, что подтверждается зависимостью развития экономики и социальной сферы от бюджетных ассигнований.
Разработанные автором модели, инструментарий управления реализацией стратегии бюджетной децентрализации позволяет обеспечить переданные полномочия достаточными источниками покрытия.
Научный подход к решению значимой проблемы позволяет рекомендовать статью к публикации в рецензируемом журнале.
Д.э.н., профессор Владимирова М.П.
