CC BY
245
УДК 347
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В ФИНАНСОВОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ
SOME ASPECTS OF DECENTRALIZATION IN FINANCIAL LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION: THE THEORY, PRACTICE AND LEGAL COLLISIONS
С. Н. МАХИНА (S. N. MAHINA)
Исследуются отдельные аспекты реализации децентрализационных начал в финансовой деятельности государства, ставится вопрос о формировании концепции децентрализации финансовых ресурсов, рассматриваются имеющиеся в теории и практике проблемы и коллизии, предлагаются возможные направления их решения.
Ключевые слова: децентрализация, финансовая деятельность государства, функции государства, финансовые ресурсы, централизация, финансовая децентрализация, концепция.
This article explores some aspects of the implementation of decentralization began in the financial activities of the state, the question of the formation of the concept of decentralization of financial resources are considered available both in theory and practice, problems and conflicts, and suggests possible ways to address them.
Key words: decentralization, financial activities of the state, the functions of the state, financial resources, centralization, fiscal decentralization, concept.
В современный период большинство стран мира в той или иной степени пытаются разрешить вопрос о том, в чем важность и значимость установления параметров централизации и децентрализации финансовой деятельности государства, а аспектам финансовых ресурсов на фоне глобального экономического кризиса уделяется повышенное внимание. Кроме того, в силу политических процессов демократизации мировых сообществ, практически все внутригосударственные системы различных стран стремятся усилить процессы децентрализации отдельных сфер политики, организации публичной власти и управления, жизнедеятельности социума. А в такой области, как организация финансовой деятельности государства, при любых политических установлениях, независимо от формы правления, территориального устройства и политического режима децентрализация финансово-обеспечительных
функций является неизбежной (как минимум при реализации сугубо экономических и со-
циально-культурных отраслевых (не политических) функций - промышленность, оборона, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, культура и т. п.).
Большинство современных государственных систем придерживаются мнения, что задача оптимального использования финансовых ресурсов, учитывающего интересы и общества, и государства, в целом слишком объёмна, чтобы исполняться исключительно силами центральной власти. Финансовый оборот и удовлетворение финансовых потребностей могут осуществляться на более высокой качественной ступени лишь тогда, когда решения, касающиеся различных сфер функционирования социума, принимаются на уровне, как можно более близком к каждому конкретному субъекту или их общности (например, муниципальному образованию).
Именно такой подход позволяет при решении публичной властью глобальных государственных задач не «игнорировать» каждодневные потребности управляемых объектов
© Махина С. Н., 2013
(индивидов и их коллективов), а создавать соответствующую материально-финансовую базу для оптимальной реализации прав, свобод, интересов всех субъектов правового поля государства.
Однако, прежде чем говорить о децентрализации финансовой деятельности государства, важно отметить, что децентрализация как в значительной степени обособленный и самостоятельный способ организации многих публичных институтов нуждается в собственном исследовании. Дабы предотвратить некачественную децентрализацию, которая принесёт больше проблем, чем выгод, или же, в наименее «болезненном» случае, не приведёт ни к каким результатам, необходимо на доктринальном уровне чётко определиться с тем, что нужно понимать под децентрализацией финансовой деятельности государства.
Множественные сложности и неясности при практическом использовании рассматриваемой правовой конструкции связаны прежде всего с отсутствием чёткого понимания самого термина «децентрализация».
В современном мире вопросы децентрализации настолько плотно вошли в терминологический обиход, что, пожалуй, вряд ли найдется хотя бы одна государственная система, в которой термин «децентрализация» не употреблялся бы в том или ином смысловом значении. Более того, использование данного термина в национальных правовых системах вполне объективно, поскольку документы международного уровня также «говорят» о децентрализации, причём также в самых разнообразных смыслах. Например:
- о децентрализованном сотрудничестве между странами говорится в Протоколе заседания Смешанной комиссии по сотрудничеству между Российской Федерацией и Фламандским сообществом Королевства Бельгия в области образования, науки и культуры на 2008-2011 гг. (Подписан в г. Москве
28 марта 2008 г.) [1];
- децентрализация власти зафиксирована в Варшавской декларации (Итоговой декларации саммита), принятой в г. Варшаве 16-17 мая 2005 г. [2];
- децентрализованная форма организации органов государства обозначена в Рекомендации N Я (2005) 3 Комитета министров Совета Европы «О преподавании языков
сопредельных государств в приграничных регионах», принятой 2 февраля 2005 г. [3];
- отраслевая (видовая) децентрализация при реализации государственных функций отражена, например, в Рекомендации N Я (2005) 1 Комитета министров Совета Европы «О финансовых средствах местных и региональных властей», принятой 19 января 2005 г. [4];
- в качестве принципа публичного управления о децентрализации говорится в Модельном законе о просветительской деятельности, принятом в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Постановлением 20-15 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ
[5];
- в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, подписанном в г. Копенгагене 29 июня 1990 г., децентрализация признается как одна из составляющих жизнеспособной демократии [6];
- как экономическая реформа децентрализация определена в Соглашении об учреждении Европейского банка реконструкции и развития, заключенном в г. Париже 29 мая 1990 г. [7].
Можно выделять и иные подходы к определению категории «децентрализация», однако для проводимого исследования принципиально важно, что анализ международных актов (кстати, как и нормативных актов внутригосударственных правовых систем [8]) позволяет сделать следующий вывод: о децентрализации следует говорить либо как о политико-правовом установлении (политический аспект), либо как о технике (технологии, способе, форме, принципиальной основе) организации того или иного социально-правового института (неполитический аспект).
Исследуя финансовую деятельность го -сударства, децентрализацию, по нашему мнению, нужно рассматривать именно как технологию, т. е. как категорию вторичную, производную, обусловленную и отражающую общий политико-правовой курс развития государств. Следовательно, первый вывод, позволяющий установить более чёткие параметры конструкции «децентрализация финансовой деятельности государства» состоит в том, что в данном случае децентрали-
зация - вторичная категория, которая в полной мере зависит от политики государства.
Далее следует рассмотреть содержательную основу исследуемой конструкции. Представляется, что нужно иметь в виду две основные составляющие децентрализации финансовой деятельности государства.
Во-первых, децентрализацию соответствующих функций государства в процессе его финансовой деятельности. Здесь речь должна идти:
- о децентрализации полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг (что при условии качественной перераспределительной модели должно способствовать повышению эффективности бюджетных расходов),
- о децентрализации полномочий по формированию доходов бюджета (что должно способствовать более детальному учёту специфики и состава налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечивать более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет).
Однако нужно очень аккуратно и внимательно отнестись к установлению баланса «централизация - децентрализация» при передаче государственных функций: в силу того, что именно федеральный бюджет несёт ответственность за макроэкономическую стабильность, его значительное ослабление недопустимо. Вместе с тем финансово слабые регионы и муниципальные образования также способны существенно ослабить федеральный уровень и финансовую стабильность государства в целом. Ещё в 2011 г. Президент РФ ставил задачу «выравнивания» и усиления финансовой состоятельности субъектов РФ, говоря о том, что «финансовая децентрализация должна дать регионам не какие-то крохи, которые впоследствии все мы будем совместно делить, а существенные дополнительные средства для полноценной работы» [9].
И ещё, что важно отметить: уже давно назрела настоятельнейшая необходимость в разработке качественно работающего практического механизма «обратной» передачи полномочий, т. е. от субъектов РФ (муниципальных образований) на федеральный уровень (региональный уровень). «У нас не должно быть бездумного засаживания пол-
номочий, когда центр сбрасывает их в регионы, а регионы без копейки денег их потом не исполняют. Это категорически неприемлемая ситуация» [10].
Во-вторых, децентрализацию нормативно-правового регулирования «финансовых» функций государства. Основным критерием в данном вопросе должно стать установление того, к ведению кого относится исполнение определённой «финансовой» функции. В отношении функций, находящихся в исключительном ведении РФ, нормативноправовое регулирование, естественно, должно быть федеральным. В отношении функций ведения субъектов РФ - региональным. Но на практике нередко складывается ситуация, когда функция передана Федерацией субъектам, а нормативная основа по-прежнему остаётся федеральной. Целесообразность и эффективность такого подхода нуждается в серьёзной оценке, поскольку, с одной стороны, федеральное регулирование даёт общее направление единообразного исполнения функции всеми регионами (что, вроде бы, положительно), а с другой - такое регулирование искусственно уравнивает субъектов и не отражает их специфики (финансовоэкономической, демографической, климатической и пр.) (что, естественно позитивным не является). Ситуация может быть ещё более сложной и требующей ещё более углубленного исследования в том случае, если нормативно-правовое регулирование государственной функции осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные или местные органы власти.
Думается, что чёткое научное установление содержательных параметров, направлений и технологии децентрализации финансовой деятельности государства позволит более обдуманно, взвешенно, рационально и эффективно практически реализовывать общие политические бюджетные ориентиры РФ, обозначенные в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2012-
2014 годах» [11], где, в частности, говорится о необходимости обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного само-
управления. На созданные рабочие группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям возложена обязанность по подготовке предложений, предусматривающих в том числе меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета РФ и соответствующих новому распределению полномочий. И важно, что в процессе отражения обоих содержательных аспектов конструкции «децентрализация финансовой деятельности государства» в Бюджетном послании определяется необходимость изменения соответствующей нормативной основы.
Резюмируя вышеизложенные аспекты о децентрализации финансовой деятельности государства, подчеркнём, что децентрализация финансовой деятельности государства должна рассматриваться как обобщающая комплексная категория, которая включает в свою систему несколько видов децентрализации, выделяемых исходя из содержания объектов (отраслей (подотраслей) функционирования государства), таких (наиболее крупных) как финансовая децентрализация, налоговая децентрализация, бюджетная децентрализация.
Важно и то, что эффективность практики децентрализации, её последовательность и непротиворечивость напрямую зависят от исследований децентрализации финансовой деятельности государства в плоскостях сразу несколькими отраслями научного познания: экономическими науками и теорией государственного управления; а также целым блоком правовых наук, в частности: наукой конституционного права (политико-правовые основы), административной наукой и наукой о местном самоуправлении (организационноуправленческие основы) и др. Основная же часть исследований должна осуществляться наукой финансового права, поскольку именно в этой плоскости не только должны определяться экономико-финансовые основы децентрализации исследуемой деятельности, но и необходимы:
- исследование экономического обоснования эффективности и рациональности устанавливаемой степени (модели) децентрализации;
- осуществление непрерывного мониторинга качества реализуемой модели децентрализации;
- разработка вопросов эффективности финансовой, налоговой и бюджетной моделей децентрализации;
- анализ и обобщение мировой практики децентрализации в финансово-публичной сфере и исследование возможности использования наиболее позитивного опыта в РФ;
- определение соответствия модели децентрализации финансовой деятельности, реализуемой РФ, направлениям международного развития;
- а также выявление и изучение многих других финансово-правовых аспектов и проблем децентрализации финансовой деятельности государства.
Другой крупнейший блок исследований, стоящий перед наукой финансового права, связан с финансовой обеспеченностью всех блоков государственных функций и услуг, реализуемых государственными (муниципальными) властными субъектами. Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственностью и финансовыми средствами, децентрализация государственной власти невозможна. А поскольку вопросы распределения (перераспределения) и передачи обобщенно суть не что иное, как вопросы децентрализации, то представляется, что в данном случае речь нужно вести об изучении целостного и развивающегося по сложившимся закономерностям института децентрализации финансовых ресурсов.
В государстве любой типологии управление финансовыми ресурсами осуществляет значительное множество специально созданных в этих целях структур, однако число «управленцев» существенно возрастает при федеративном устройстве государства. Более того, серьёзно усложняется сама система управления финансами, поскольку каждый субъект Федерации априори обладает определённой степенью автономности (суверенности) при решении бюджетно-финансовых вопросов своей территории. Ещё большее
усложнение системы управления связано с формированием в государстве демократических основ, среди которых - право граждан участвовать в управлении делами государства, право местного самоуправления и др.
Эти аспекты, как и многие неназванные, обуславливают необходимость постоянного совершенствования парадигмы управления финансовыми ресурсами, что является серьёзной проблемой, свойственной всем без исключения современным государствам. Однако для России эти вопросы особенно значимы, поскольку, прежде чем приступить к совершенствованию, нужно уже иметь функционирующую управленческую систему, а до настоящего времени качественно работающей модели управления финансами в РФ создать не удалось. Очевидно, что требуется более глубокое исследование мирового опыта, более тщательный анализ существующих в стране проблем и «факторов торможения», выявление пробелов и неэффективных управленческих форм. Существенно мешают становлению действенной системы управления финансовыми ресурсами и всё ещё не полностью разрешённые вопросы о разграничении полномочий и предметов ведения между сложившимися системами управления (федеральной, региональной, муниципальной) и о распределении финансовых потоков внутри этих систем, т. е. вопросы децентрализации государственного (публичного)
управления финансовыми ресурсами.
Несмотря на то, что большинство развитых государств стремится к децентрализации управления во всех его направлениях, и в частности управления финансовыми ресурсами, расценивая её как демократический институт [12], для сегодняшней России децентрализация в любых проявлениях - явление, по-прежнему не вполне осмысленное, а потому сложное и часто непривлекательное. Ярчайший пример этому - Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1661-р «О Концепции Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до
2015 года"», где о децентрализации финансовых ресурсов говорится как о негативном явлении. Причём, что весьма примечательно, легальное понятие децентрализации финан-
совых ресурсов в нормативных установлениях РФ отсутствует, и, следовательно, пониматься под такой децентрализацией может достаточно широкий пласт финансово-правовых явлений. В частности, в рассматриваемом Распоряжении определено, что «децентрализованный вариант характерен большим количеством исполнителей, отсутствием
единой структуры и механизма, координирующего действия всех участников процесса. Риск децентрализованного решения проблемы состоит в утрате целостности взгляда на проблему и систему мероприятий, в неспособности оперативно сконцентрировать финансовые ресурсы на нескольких приоритетных направлениях развития, радикально решить вопросы улучшения образовательного процесса, повысить качество медицинского обслуживания. Распыление ключевых мероприятий по многим федеральным министерствам и агентствам неизбежно приводит к утрате оперативности и неспособности реагировать на вопросы, которые возникают в связи с радикальной трансформацией всего уклада жизни, традиционного хозяйства и самобытной культуры коренных малочисленных народов» [13].
Однако отказаться от децентрализации финансовых ресурсов в современном федеративном демократическом государстве не реально, поскольку законы социального развития объективны и функционируют независимо от того, какие последствия (позитивные или не очень) порождают. Кроме того, система децентрализации финансовых ресурсов в нашей Федерации уже сложилась и, хотя отнюдь не всегда эффективно, всё же работает. Отсюда вывод - явление децентрализации финансовых ресурсов нужно не отторгать, а изучать, анализировать и осмысливать, формировать концепции дальнейшего развития «разумной децентрализации финансовых ресурсов», что позволит не только преодолеть существующую слабую управляемость финансовыми потоками государства (в том числе и её коррупционную составляющую), но и сделать систему финансового администрирования более экономичной, эффективной, отвечающей современным представлениям и нуждам.
Следует сказать, что не всегда правовое оформление децентрализации финансовых
ресурсов столь негативно, как в приведённом выше распоряжении Правительства. Представляется, что «желательность» и/или «нежелательность» децентрализации в этой сфере напрямую связана с представлениями и правовой позицией разработчиков того или иного акта. Так, в другом распоряжении Правительства от 17 ноября 2008 г. № 1662-р можно увидеть прямо противоположный взгляд на проблему децентрализации финансовых ресурсов, поскольку в нем указывается, что «важным является также последовательная децентрализация центров принятия решений об эффективном и результативном использовании финансовых ресурсов, что предусматривает развитие системы государственных и муниципальных заданий, перевод основной части расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ, повышение самостоятельности субъектов бюджетного планирования, привлечение к управлению бюджетными ресурсами частных компаний при жестком мониторинге целевых индикаторов и реализации программных мероприятий» [14].
Примечательно, что хотя в действующем законодательстве отсутствует нормативное определение как вопросов децентрализации в общем, так и аспектов децентрализации финансовых ресурсов в частности, в распоряжении Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р даётся анализ централизованного и децентрализованного подходов к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами, что в значительной степени интересно и для концепции децентрализации финансовых ресурсов. Это вполне закономерно, поскольку несмотря на то, что в силу специфики различных децентрализуемых объектов определённые особенности децентрализации очевидны, общие направления и характеристики всё же являются базовыми и характерны для любых и социальных, и технических систем. В частности, в рассматриваемом Распоряжении констатируется, что в мировой практике сложились два подхода к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами - построение информационных систем по принципу максималь-
но возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход) и использование локальных систем (децентрализованный подход). Первый подход распространен среди большинства стран, в которых уже функционируют информационные системы управления государственными финансами (Австрия, Австралия, Канада, США, Франция и Бразилия). Второй подход лежит в основе информационной системы Великобритании.
И далее приводятся характеристики подходов с ракурса их эффективности, рациональности и экономичности. Так, отмечается, что к преимуществам построения информационных систем по принципу максимально возможной интеграции и унификации функциональных областей управления относятся использование единых требований к управлению государственными финансами, развитие межведомственного взаимодействия, оптимизация расходов на информационную, телекоммуникационную и транспортную инфраструктуру, энергетические и иные ресурсы. При этом указывается, что данные системы менее адаптивны к внешним изменениям и запросам пользователей, требуют значительных затрат на обеспечение надёжности функционирования и сохранности информационных ресурсов, а также соблюдения формальных процедур их применения.
Использование же преимущественно локальных (децентрализованных) систем позволяет реализовать более гибкий подход к управлению финансами и возможность поэтапного развития существующей инфраструктуры, но не обеспечивает доступ к информации в режиме реального времени, требует значительных затрат на приобретение, сопровождение, доработку и модернизацию программного обеспечения. Такие системы являются достаточно материалоёмкими и приводят к низкой производительности труда работников, занятых учётной деятельностью [15].
Думается, что, если взять за определённую основу приведённую кратчайшую характеристику, можно утверждать, что при дальнейшем развитии института децентрализации финансовых ресурсов в РФ целесообразно применить именно сочетание централизованного и децентрализованного подходов.
Однако поскольку в силу исторических особенностей развития российской государственности централизация финансовых ресурсов долгое время являлась приоритетным способом обеспечения государственных (публично-правовых) функций, в современных условиях необходимо уделить приоритетное внимание формированию и развитию достаточно новой для отечественной системы, а потому имеющей множество проблем концепции децентрализации финансовых ресурсов.
Бесспорно, что в рамках одной статьи сформировать концепцию невозможно, и мы остановимся на некоторых проблемных вопросах, которые должны способствовать определению параметров концепции децентрализации финансовых ресурсов.
Во-первых, закономерно, что понятие «финансовые ресурсы» - сложное, многоуровневое, системное, включающее в своё содержание совокупность обладающих институциональными характеристиками элементов. Более того, являясь материальной базой функционирования государства, большая часть финансовых ресурсов, создаваемых при распределении национального дохода, мобилизуется в государственных централизованных фондах денежных средств, а также иных фондах финансовых ресурсов, являющихся объективно необходимым условием осуществления процесса расширенного воспроизводства на всех его стадиях и во всех формах.
И уже при определении содержательных критериев категории «финансовые ресурсы» можно увидеть элементы децентрализацион-ной организации системы финансовых ресурсов. То есть система финансовых ресурсов децентрализована в самостоятельные, в определённой степени автономные институты (подинституты), которые объединены в более крупные блоки и имеют собственную нормативно-правовую базу, собственный круг субъектов управления ими и собственные процедуры (процесс) оборота, а именно:
- преимущественная часть финансовых ресурсов является денежным выражением стоимости чистого дохода, созданного в го -сударстве, это прибыль, сборы в Пенсионный фонд, фонд социального страхования, в фонд содействия занятости, во внебюджетные
фонды местного самоуправления, доходы от внешнеэкономической деятельности;
- другая часть финансовых ресурсов является частью фонда потребления, который перераспределяется с помощью финансов, это прямые и косвенные налоги с населения, в том числе подоходный налог с граждан, налог на промысел, налог на добавленную стоимость, акцизный сбор, плата за землю, налог с владельцев транспортных средств, местные налоги и сборы;
- и ещё одна часть финансовых ресурсов составляет различные отчисления, включаемые в себестоимость продукции, это, например, амортизационные отчисления, плата за воду, коммунальные услуги и др.
Очевидно,что каждый блок системы состоит из более частных институтов, и степень децентрализации каждого из них должна определяться не обобщенно, а конкретизировано и будет «индивидуализирована».
Во-вторых, помимо того, что возможны централизованные и децентрализованные подходы к общей организации финансовых ресурсов в государстве, в финансово-правовой теории и практике сложилось деление самих финансовых ресурсов социума на:
- централизованные (наиболее часто определяемые как государственные или публичные);
- и децентрализованные (финансовые ресурсы первичных хозяйственных звеньев).
Соотношение между этими группами зависит от того, как формируются финансовые ресурсы на микроуровне (например, как распределяется прибыль в пределах локального хозяйствующего субъекта) и на макроуровне (например, какой объём налоговых платежей и отчислений уплачивают хозяйствующие субъекты).
И здесь возникают определённые терминологические и, как следствие, практические сложности. Так, говоря о централизованных финансовых ресурсах, следует иметь в виду известную степень формальности при употреблении термина «централизованные», поскольку, как было показано выше, он противоречит самой природе организации этого блока финансовых ресурсов, основанной на сочетании принципов централизации и децентрализации с явным преимуществом последнего. При рассмотрении этой коллизии
представляется важным сделать акцент на различном содержательном наполнении терминов «централизация» и «децентрализация» и отсюда - их разном значении. В данном случае централизация понимается как внешняя форма этого вида финансовых ресурсов (государственные), а децентрализация - как внутренний способ организации и видовая совокупность различных институциональных финансовых элементов. То есть централизованный аспект отражает принадлежность ресурсов государству, а децентрализованный раскрывает их содержание и структуру: государственный бюджет (ресурсы государственной бюджетной системы); государственные внебюджетные фонды; внебюджетные фонды местного самоуправления; ресурсы государственных финансовых институтов (например, Национального банка, государственных страховых органов, государственных кредитных учреждений); сюда же можно включить государственные займы на внутреннем и внешнем финансовых рынках.
Что касается децентрализованных финансовых ресурсов, то здесь и форма обозначения этого вида ресурсов, и их структурносодержательное выражение находятся в соответствии. Однако поскольку в годы советской власти в СССР разрабатывались в основном вопросы теории и практики централизованных (государственных) финансов, то проблематика децентрализованных финансов, в частности финансов множества современных хозяйствующих и иных субъектов, до сих пор остаётся недостаточно исследованной. Это в значительной мере объективно, поскольку систематизированные основы данного направления оформились в так называемый финансовый менеджмент лишь в середине ХХ в.
В-третьих, ещё один важный аспект, требующий своего самостоятельного исследования - это зависимость объёма и величины как централизованных, так и децентрализованных финансовых ресурсов от степени и баланса соотношения принципов «централизация/децентрализация» в политической модели государства. Практика показывает, что все современные высокоразвитые страны демонстрируют стабильное стремление к децентрализации максимально возможного круга социальных объектов, в том числе и к
децентрализации бюджетных средств и полномочий. Такое же стремление в последнее время наблюдается и в развивающихся странах, и странах с переходной экономикой, осуществляющих политику бюджетной децентрализации с целью изменения соотношения степени влияния центральных и местных органов публичной власти на макроэкономическую ситуацию. Долгое время в большинстве этих стран фактически преобладала централизованная модель государства и существовала монополия центрального правительства на производство товаров, работ и услуг.
Сравнивая уровень фискальной децентрализации в высокоразвитых странах (среди которых есть как унитарные, так и федеративные государства) и в странах с низким уровнем развития, экономисты пришли к выводу, что децентрализация и экономический подъем являются высоко релевантными категориями, причём их взаимосвязь характеризуется положительным коэффициентом [16].
В-четвёртых, важно включить в концептуальный круг и вопрос о том, что децентрализация, как и централизация, сами по себе являются понятиями сложными, имеющими множество собственных форм [17] и способов проявлений. А следовательно, все аспекты, в которых реализуются централизованные и децентрализованные элементы организации и функционирования того или иного института, требуют отдельного исследования в каждом конкретном случае, поскольку правовые и организационные последствия имеют прямую зависимость содержательного понимания централизации и децентрализации, т. е. от того, как понимаются эти категории:
- как принципы публичного управления,
- как способы (методы) управленческого воздействия,
- как управленческие (в частности, фискальные) режимы,
- как формы организации публичной власти и публичного управления,
- как процессы/процедуры (практические способы реализации правомочий и обязанностей) [18].
В-пятых, следует также отметить, что исследовать децентрализацию финансовых ресурсов немыслимо в отрыве от исследова-
ния более частных аспектов этого обобщающего понятия, т. е. без уяснения важнейших характеристик,
- во-первых, таких видов децентрализации, как фискальная децентрализация, бюджетная децентрализация, налоговая децентрализация и др.;
- а во-вторых, соприкасающихся категорий, в частности таких, как федерализм, бюджетный федерализм, финансовая политика (её принципы) и др.
В завершение нашего краткого исследования приведём аксиому о том, что финансовые ресурсы являются важным показателем как международной, так и внутренней дееспособности государства. И следовательно, вопросы поиска оптимальной модели децентрализации финансовых ресурсов, формирования её концепции, этапов внедрения в практику финансового администрирования и грамотной правовой фиксации - актуальнейшая научно-практическая задача.
Важно подчеркнуть, что правовому закреплению должны предшествовать именно теоретико-научное осмысление и моделирование, выявление закономерностей и причинно-следственных связей, уяснение особенностей проявления децентрализационных начал в России. Но к сожалению до сих пор незначительно число научных работ, исследующих теоретические и практические проблемы децентрализации финансовой деятельности государства и децентрализации финансовых ресурсов, равно как и трудов, предметом рассмотрения которых были бы вопросы соотношения (оптимального сочетания при использовании) централизованного и децентрализованного воздействия при организации финансового администрирования и системы финансовых ресурсов. Поэтому нужно привлечь внимание правоведов к дальнейшим исследованиям этих вопросов в целях преодоления правовых пробелов и коллизий и формирования более эффективных и действенных моделей и систем при использовании достоинств и преимуществ децентрализованных способов их организации.
1. Протокол заседания Смешанной комиссии по сотрудничеству между Российской Федерацией и Фламандским сообществом Королевства
Бельгия в области образования, науки и культуры на 2008-2011 годы : подписан в
г. Москве 28 марта 2008 г. - URL:
http://www.consultant.ru.
2. См.: Варшавская декларация (Итоговая декларация саммита) : принята в г. Варшаве 16 мая 2005 г. - 17 мая 2005 г. - URL: http://www.consultant.ru.
3. См.: О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах : Рекомендация N R (2005) 3 Комитета министров Совета Европы : принята 2 февраля 2005 г. -URL: http://www.consultant.ru.
4. См.: О финансовых средствах местных
и региональных властей : Рекомендация N R (2005) і Комитета министров Совета Европы : принята 19 января 2005 г. - URL: http://www.consultant.ru.
5. См.: Модельный закон о просветительской деятельности : принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Постановлением 20-15 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
- URL: http://www.consultant.ru.
6. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ : подписан в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. - URL: http://www.consultant.ru.
7. Соглашение о учреждении Европейского бан-
ка реконструкции и развития : заключено в г. Париже 29 мая 1990 г. - URL:
http://www.consultant.ru.
8. См. подробнее: Махина С. Н. Административная децентрализация: история, современность, перспективы. - М. : Изд-во Российского государственного социального университета, 2011. - 166 с.
9. См. подробнее: В России готовится финансовая децентрализация. - URL:
http://sterlegrad.ru/russia/econ/20942-v-rossii-gotovitsya-finansovaya-decentralizaciya.html.
10. См.: Там же.
11. См. подробнее: О бюджетной политике в 2012-2014 гг. : Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от
29 июня 20 і і г. // Парламентская газета. -2011. - 1-7 июля.
12. Например, см.: Холлис Г., Плоккер К. На пути
демократической децентрализации: пере-
стройка региональных и местных органов власти в новой Европе // Tacis services DG IA, European Commission, 1995.
13. О Концепции Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года» : распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1661-р // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 48 (ч. 2). - Ст. 6029.
14. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») : распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р с изм. и доп. от 8 августа 2009 г. // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489; 2009. - № 33. - Ст. 4127.
15. См. подробнее: О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» : распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 № 1275-р // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4773.
16. См. подробнее: Сунцова О. О. Місцеві
фінанси. - Київ: Центр учбовоі літератури, 2008. - С. 134.
17. Проведённые ранее исследования позволили прийти к выводу, что форма децентрализации представляет собой внешнее выражение степени использования метода (способа) децентрализации. Исходя из опыта децентрализации управления наиболее прогрессивных в этом смысле государств, можно говорить, что формами децентрализации являются деконцентрация, деволюция, делегирование и передача власти.
Деконцентрация - это перемещение некоторых функций управления на более низкие ступени в пределах одного уровня власти. Эта форма непосредственно не связана с прямой
демократией, но позволяет государственному управлению быть более гибким, мобильным, приближенным к нижеследующим уровням.
Степень децентрализации управления в форме деконцентрации можно определить как наименьшую.
Делегирование можно представить как определённого рода нормативное установление или соглашение, по которому управленческие функции органов власти более высокого уровня передаются субъектам управления нижних уровней. Степень децентрализации управления в форме делегирования можно определить как среднюю.
Деволюция является достаточно новой категорий, которую связывают с процессом реформирования территориального устройства, предусматривающим функционирование в определённой степени автономных органов в определённых частях государства. Степень децентрализации управления в форме дево-люции можно определить как достаточно высокую.
Передача власти является наиболее демократичной формой децентрализации. Её суть
- полная передача власти и управленческих функций автономным, демократическим единицам. (См.: Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации : монография. - Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 2005. - С. 44-46.)
18. См., например: Махина С. Н. Указ. соч. -С. 21-46.
