CC BY-NC-ND
142
Т.Л. Клячко
EJ
МОДЕЛИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
Аннотация Статья посвящена построению и анализу моделей нормативного
_______________ подушевого финансирования вузов. Рассматриваются основные проблемы, которые встают перед вузами и органом управления высшим образованием при реализации принципа «деньги следуют за студентом». Исследуются также вопросы трансформации моделей нормативного подушевого финансирования при наличии в вузах платного контингента студентов, наряду с бюджетным. Большое внимание уделяется дифференциации нормативов подушевого финансирования при учете различий в фондоемкости образовательных программ. Делается попытка учесть в моделях финансирования вузов введение нового организационно-правового статуса - автономного учреждения
Модернизация системы образования, в том числе высшего, невозможна без решения вопросов о целях развития образования, с одной стороны, и целях проводимых преобразований, с другой.
В настоящее время данная проблема становится еще более актуальной, поскольку применительно ко всему бюджетному процессу поставлена задача его реформирования с тем, чтобы перейти к принципу бюджетирования по конечным результатам. Для этого необходимо каждый из достигаемых результатов с теми затратами, которые его обеспечили. Это достаточно сложная задача, поскольку в социальных процессах обычно непросто определить, какими затратами порожден конкретный результат, как в силу наличия внешних эффектов, так и отсрочки результата во времени, высокой степенью инерционности всей социальной сферы в целом и системы образования, в частности.
Все это следует иметь в виду при анализе различных моделей финансирования высших учебных заведений и последствий их введения.
66
Образовательная политика
1.1. Модели финансирования вузов (модели реакции вузов
НА ИЗМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМОВ ИХ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ)
Целями развития образования, согласно Концепции модернизации, являются следующие: качество, доступность, эффективность. По большому счету эти цели не рядоположенные, они взаимосвязаны. Так, рост доступности может негативно сказаться на качестве, а повышение качества может в ряде случаев снижать эффективность. В то же время рост эффективности затрат, увеличивая ресурсы системы образования, может вызывать рост качества, но может вести и к его падению, когда экономические цели начинают доминировать над содержательными.
Можно также дискутировать на тему, является ли повышение качества целью развития системы образования. Прежде всего, само понятие «качество образования» - трудноопределимое. Кроме того, повышение качества в одном месте системы (например, в элитных школах или регионах-донорах) может сопровождаться его снижением в других (массовой школе или дотационных регионах), при этом практически невозможно оценить, насколько указанный рост перекрывает снижение или, напротив, ведет к увеличению разрыва в качестве образования в различных сегментах образовательной системы. Повышение качества образования по большому счету не может служить целью развития образования еще и потому, что этой цели, вообще говоря, нельзя достигнуть: она представляет собой постоянно удаляющийся горизонт. И, тем не менее, повышение качества образования практически повсеместно рассматривается как целевая установка развития образовательной системы.
В свете сказанного выше, задачу повышения эффективности функционирования системы высшего образования можно в самом общем виде сформулировать как U(K) ^ max, при К 6 Q. Здесь U (K) - функция полезного эффекта для общества1 от повышения качества высшего образования, Q - множество значений, которое может принимать качество высшего образования.
Но поскольку, как уже отмечалось, непосредственно измерить качество образования трудно, то обычно совершается подмена, когда качество образования в обществе начинает рассматриваться как результат производимых обществом затрат (расходов) на цели образования. Если речь идет о бюджетных расходах (как доли общественных расходов на образование), то задача повышения качества высшего образования может быть поставлена как U(K)=U(f(V)) ^ max, при V 6 B, V > 0, где f(V) - функция, связывающая качество высшего образования с объемом бюджетных расходов, выделяемых на его развитие1 2.
ш
1 Под обществом здесь понимается вся совокупность его подсистем, включая экономику. Повышение качества образования позитивно отражается на обществе, государстве, экономике и отдельной личности.
2 Конечно, более точно было бы связывать качество высшего образования с общим (бюджетным и внебюджетным) уровнем его финансирования. Но, рассматривая вопросы перехода на нормативное подушевое финансирование, т.е. иной принцип бюджетного финансирования, можно считать, что государство связывает качество образования, прежде всего, а иногда с объемом бюджетного финансирования, в том числе в расчете на 1 студента.
67
ш
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
Эта связка, хотя она и не всегда оправдывается, приводит к тому, что общество позитивно воспринимает требования увеличения бюджетных расходов на образование, в том числе и высшее.
Бюджетное финансирование высшего образования - это, прежде всего, финансирование высших учебных заведений, которые являются непосредственным производителем образовательных услуг. Соответственно, необходимо определить принципы и механизмы бюджетного финансирования вузов или, другими словами, распределения бюджетных средств между ними.
Поскольку качество высшего образования (как, впрочем, и любого другого образования) практически напрямую связывается с объемом его финансирования, то обычно устанавливается следующая логическая цепочка: чем выше качество образования в определенном вузе, тем большее число потребителей (студентов) он привлекает. Следовательно, он должен получить и больший объем финансирования. В противоположном случае большее финансирование приведет к повышению качества (что далеко не всегда верно!). Таким образом, делается вывод, что если привязать бюджетное финансирование к числу студентов, поступающих в данный вуз, то это будет обеспечивать и повышение качества образовательной услуги. Эта модель носит название модели нормативно-подушевого финансирования /1, 10, 13, 17, 22/. При этом одновременно достигается и вторая цель - расширяется доступ к качественному высшему образованию. В рамках настоящей работы мы рассмотрим модели, описывающие данную логику, и те проблемы, которые связаны с ее реализацией.
1.1.1. Модель нормативного подушевого финансирования
Рассмотрим модель нормативно-подушевого финансирования подробнее. Для простоты она строится как статическая модель.
Пусть с - подушевой норматив бюджетного финансирования, c=V/X, где V - объем бюджета высшего образования, обеспечивающего финансирование обучения студентов 1-го курса, а Х -число бюджетных студентов, принятых в вузы в данном году3.
Обозначим число вузов, действующих в системе, через N, а число студентов, выбравших i-ый вуз, xi.
Тогда модель поведения i - ого вуза примет вид: c xi ^ max, i=1, N xi €Ai,
0 < xi < Х. Здесь Ai - множество «производственных» возможностей вуза, определяемых, в частности его лицензией (предельный контингент), наличием учебных (учебно-лабораторных) площадей, кадровым составом, библиотекой, числом мест в общежитии, компьютерной базой и т.п.
3 Можно было бы рассматривать бюджет высшего образования в целом, а затем выделять из него финансирование студентов 2-5(6) курсов и финансирование вновь принимаемых студентов (студентов 1 -го курса), но для простоты изложения мы опускаем эту процедуру.
68
Образовательная политика
Поскольку X xi =X, то бюджет высшего образования при таком определении норматива бюджетного финансирования не может быть перерасходован. Эту модель мы обозначим как исходную модель вуза - модель (1).
В принципе она проста, поскольку говорит только о том, что вузу в описанных условиях, безусловно, выгодно набирать как можно больше бюджетных студентов, т.е. она эквивалентна модели (1 ')■
xi ^ max,
xi С Ai,
0 < х, <Х, i=1, N.
Более сложной модификацией данной модели является следующая (модель (1"))
(c, xi) ^ max,
xi С А i,
0 < х, <Х, i=1, ..., N,
где xi= (xi1,..,xim) - структура приема в i-й вуз по специальностям;
с= (с1,.,ст) - норматив бюджетных расходов в расчете на 1 студента по каждой специальности. Пока будем считать, что c=const.
В случае, если не оговаривается особо, мы будем рассматривать модель (1) как наиболее простую и наглядную.
Модель (1) сообщает о том, что при переходе на подушевой принцип финансирования вуз будет стремиться набрать как можно больше студентов при заданных ограничениях. Фактически это есть «обратное» выражение той предпосылки, которая положена в основу данного подхода, согласно которому, чем выше качество образования в i-м вузе, тем больше студентов захотят в нем учиться и тем больше бюджетных средств он получит. В результате «деньги будут следовать за студентом», а лучшие вузы получать больше из бюджета высшего образования. Соответственно, в более слабые вузы придет меньше студентов и им достанется меньше бюджетных ассигнований.
Нередко указывается /6, 12, 14, 15, 19/, что подушевой норматив бюджетного финансирования не может представлять собой результат деления бюджета высшего образования на число студентов, обучающихся за счет бюджетных средств4, а должен определяться из других соображений, например, отражать потребность в средствах на реализацию определенной образовательной программы (или совокупности программ). Не вдаваясь в подробное обсуждение данного вопроса, отметим только, что на уровне всей системы мы можем лучше или хуже определить «нормативы потребностей» в расчете на 1 студента. Если принимается решение, что происходит переход на указанные нормативы, то фактически это означает, что жестко определяется число бюджетных студентов (как их общая численность, так число и принимаемых на обучение
1 Или результат деления «бюджета первого курса» на число первокурсников, как это принято в данной работе» для простоты изложения.
69
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
в каждом конкретном году). Далее встает вопрос распределения бюджетных средств между вузами. Если эти средства распределяются в зависимости от числа студентов, то возможны следующие варианты. В первом случае задается норматив (нормативы) подушевого финансирования, при этом число студентов, принимаемых на 1-й курс, фиксировано. Распределение бюджетных средств между вузами происходит в зависимости от того, сколько студентов пришло в тот или иной вуз (принял тот или иной вуз). Таким образом, фактически реализуется модель (1), хотя норматив сначала определялся, исходя из потребности в средствах, но при распределении бюджетных средств между вузами он начинает играть совсем иную роль, а количественно вновь задается как результат деления бюджета 1-го курса на число принимаемых в вузы (или несколько более сложно, когда речь идет о наборе нормативов).
Во втором случае между вузами распределяется определенное (как результат деления бюджета на норматив (нормативы)) число студентов, принимаемых на 1-й курс (контрольные цифры приема или госзадания на подготовку специалистов). Тогда бюджетное финансирование вуза есть результат «выделенного» вузу числа первокурсников, умноженное на подушевой норматив (нормативы). По сути дела - это аналог действующей модели финансирования, которая основана на административном механизме распределения студентов между вузами. Здесь бюджетные средства также «следуют за студентом», только число тех, кого примет конкретный вуз и по какой специальности, устанавливается органом управления высшим образованием.
Переход к рыночной модели - это переход к первому варианту, когда задан норматив (нормативы) и общее ограничение на прием, а бюджетное финансирование зависит от выбора абитуриентов, которое (как предполагается) зависит в первую очередь от качества предлагаемых вузом образовательных услуг. Именно этот случай мы и будем в дальнейшем обсуждать, рассматривая различные модификации модели (1).
Модификации модели (1)
Перейдем теперь к анализу возможных модификаций этой общей модели. Это тем более важно, что в России распределение бюджетных средств между вузами во многом связано с числом обучающихся в них студентов.
Обозначим через si - расходы вуза на обучение 1 студента в i-м вузе. Тогда модель (1) преобразуется в модель (2):
(c-si)xi ^max, i=1, N,
xi C Ai,
0 < xi < Х
На самом деле возможны и некоторые промежуточные варианты. Мы в определенной степени коснемся некоторых из них, когда будем рассматривать проблемы, которые могут возникнуть при реализации рассматриваемых в данной работе моделей.
70
Образовательная политика
ш
В такой постановке - это стандартная задача на максимизацию прибыли. И опять-таки в силу того, что с и si - const, то чем больше студентов примет вуз, тем лучше для него. Если принять, что затраты вуза на обучение 1 студента не являются постоянной величиной, а, как правило, уменьшаются по мере роста контингента (экономия от масштаба), то у вуза появляется двойной стимул к экстенсивному развитию. Однако, если получаемая прибыль рассматривается либо, как экономия бюджетных средств и изымается в бюджет, либо как нецелевое их использование, то вузу становится практически безразлично, какое число студентов обучать. Появляется, напротив, стимул к неэффективному расходованию средств, особенно если государство несет субсидиарную ответственность по долгам вуза. Заметим, что в этом случае выделение средств по подушевому нормативу перестает «работать» в качестве мотива расширения приема (увеличения контингента) студентов и повышения качества обучения как основания их привлечения в вуз. Соответственно, при переходе на нормативно-подушевой способ финансирования вся экономия бюджетных средств или ее весомая часть должны оставаться в распоряжении учебного заведения. Тогда начинает действовать мотив рационализации внутренних расходов. Правда, и в данном случае есть определенные опасности, когда вуз, стремясь сократить расходы, будет нарушать лицензионные требования (например, увеличивать численность студентов сверх установленного предельного контингента), повышать недельную (годовую) нагрузку ППС или число студентов, приходящихся на 1 преподавателя, не развивать образовательные технологии, экономить на материальной базе. Поскольку образование - это инерционная система, то потребитель не сразу ощутит снижение качества, и вуз в течение некоторого времени сможет привлекать большое число студентов и получать прибыль, не соответствующую реальному положению дел, не боясь за свою репутацию. Однако через некоторое время потребитель начнет ощущать не столько падение собственно качества образования, сколько ухудшение условий его предоставления, и тогда может начаться отток абитуриентов. Поэтому рациональный подход заставляет вуз устанавливать некий предел снижению удельных затрат, что может быть описано как введение в модель (2) дополнительного ограничения: si(xi) > si, где si - минимальные удельные затраты, обеспечивающие нормальный учебный процесс. Кроме того, следует учитывать, что при значительном увеличении контингента снижение затрат в расчете на 1 студента может смениться ростом удельных издержек.
Следует отметить, что определение si - это самостоятельная задача, которая решается с помощью процедуры анализа расходов (cost analysis). Проведение анализа минимальных расходов, необходимых для обучения 1 студента по принятой в вузе технологии, как правило, уже само по себе позволяет существенно повысить эффективность использования бюджетных средств.
71
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
Таким образом, если прибыль остается у вуза и реинвестируется в учебный процесс, то вуз начинает искать баланс между расширением деятельности и возможным падением качества. Если она изымается, то вуз либо теряет стимулы к деятельности, либо начинает практиковать теневые схемы. Кроме того, при изъятии прибыли государству приходится определять вузу величину приема (контингента), поскольку экономические регуляторы перестают работать. В этом случае государство может переходить к схеме распределения госзаданий на подготовку кадров на конкурсной основе, т.е. к модели, означающей фактически отход от нормативно-подушевого принципа бюджетного финансирования. В принципе госзаказ (госзадание) должен получать тот вуз, который предложит лучшие для государства условия его реализации. Однако в силу того, что качество подготовки измерить крайне сложно, то этот заказ будет либо оформлять сложившуюся традицию выделения бюджетных средств каждому из вузов (что и происходит на практике), либо предоставляться вузу, который продемонстрирует снижение расходов по сравнению со средним уровнем. Другими словами, указанный вуз будет демонстрировать, что его удельные расходы на подготовку специалиста ci будут меньше с. В принципе это должно приводить к экономии бюджетных расходов и рационализации их структуры, но в долговременном плане такой подход, скорее всего, повлечет за собой падение качества образования в целом по системе.
В системе образования не исключена и ситуация, когда для всех или некоторых i норматив бюджетного финансирования в расчете на 1 студента с будет меньше si. Такая ситуация, например, сложилась в системе российского образования после финансового кризиса 1998 г. В этом случае вуз предпочтет минимизировать потери, связанные с обучением студентов, путем сокращения приема, высвобождения учебных площадей и сдачи их в аренду. Этот феномен достаточно четко проявил себя в посткризисный период. При этом значительная часть расходов на обучение имевшегося контингента студентов перекладывалась на государство (пресловутые долги по оплате коммунальных услуг и задолженность по заработной плате).
Развитие платного приема сверх приема на бюджетные места приводит к модификации модели (1) вуза к следующему виду -модель (3):
cxi + piyi ^ max, i=1, N
xi+yi €Ai,
0 < xi < Х,
0 < yi < Y,
где pi - цена обучения в i-м вузе платных студентов, yi - число вновь принимаемых платных студентов, Y +X=Z, где Z - общая численность молодежи студенческого возраста, в принципе имеющей право поступать в вуз (имеющая аттестат зрелости или диплом об окончании учебного заведения среднего профессионального образования, а также с введением единого государственного экзамена свидетельство о его сдаче).
72
Образовательная политика
ш
Если pi > c, то вуз начинает стремиться к замещению бюджетного приема (контингента) платным. Так, до 2003 г. существовало ограничение на платный прием по экономическим, менеджерским, юридическим специальностям и направлениям подготовки, а также по специальностям государственного и муниципального управления. На платной основе разрешалось принимать не более 25% от всего приема по перечисленным специальностям и направлениям подготовки. Однако в силу повышенного спроса на экономистов, юристов и менеджеров стоимость оплаты за обучение на эти специальности и направления подготовки была существенно выше, чем бюджетные поступления в расчете на 1 студента, и вузы различными путями стремились обойти установленные ограничения. Нередки случаи, когда доля платного приема на экономические или юридические факультеты достигала 50-70% от всего приема. Возникает вопрос: почему вузы сохраняли (сохраняют) прием на бюджетные места?
С одной стороны, осуществление бюджетного приема - это условие деятельности государственных вузов, поэтому они вынуждены его сохранять и даже увеличивать. С другой стороны, платежеспособный спрос на высшее образование ограничен, т.е. pi=pi(yi), причем pi' (yi) > 0, а pi"(yi) < 0. Поскольку государство требует, чтобы pi было больше с, то для вуза может оказаться выгодной комбинация бюджетного и платного приема. Кроме того, если рассматривать прием в вуз в разрезе специальностей и направлений подготовки, то по целому ряду из них спроса может не быть или он будет мал. На эти специальности поступают в основном потому, что бюджет оплачивает получение высшего образования. Нужно ли сохранять в вузе такие специальности? Этот вопрос, который требует самостоятельного рассмотрения, особенно в свете повышения эффективности бюджетных расходов. Следует также учитывать величину затрат самого вуза на подготовку студентов, т.е. модель (3) преобразуется в модель (3’): cxi + piyi - si(xi+yi) ^ max, i=1, N
xi+yi €Ai,
0 < xi < Х,
0 < yi < Y,
si(xi+yi) > si, i=1, ...,N
Наличие многих переменных (факторов, стимулов) в деятельности вуза приводит к формированию его собственной функции полезного эффекта на рынке образовательных услуг, т.е. вуз превращается в самостоятельного игрока, деятельность которого, несомненно, зависит от политики государства, но в то же время строится, исходя и из его собственных интересов. Таким образом, мы получаем модель (4):
Ui (c. pi, si, xi, yij^max, xi+yi € Ai,
0 < xi < Х,
0 < yi < Y,
73
pi > c
si(xi+yi) > si, i=1, N.
Соответственно, модель поведения всей совокупности вузов может быть описана моделью (5):
U(c,p,s,x,y) = {U1(c, pi,si,xi,yi),..., UN (c.pN,SN,XN,yN)} ^ max, xi+yi €Ai, i=1,...,N 0 <xi <Х, i=1,...,N 0 <yi < Y, i=1,... ,N Yxi = x,
Jyi <Y, x+y=z,
cX = V
Получаем задачу векторной оптимизации. Как известно, любое ее решение дает набор коэффициентов Xi таких, что X Xi = 1, Xi > 0, для всех i =1,....N.
Закрепление какого-то набора коэффициентов может быть интерпретировано как придание вузам определенных «весов».
На локальном уровне наличие у вуза «веса» не меняет смысл моделей (1)-(2) и не влияет на их оптимальное решение (исключение составляет только случай, когда для какого-то вуза Xi = 0, т.е. он будет закрыт), но оказывает существенное воздействие на модели (3)-(3). На уровне же государственной политики наличие указанных весов (в случае, если Xi Ф 1/N для всех i) означает, что не норматив с, а именно веса Xi начинают играть ведущую роль в распределении бюджетных ресурсов, т.е. на макроуровне фактически строится модель (6):
XXi xi ^ max,
Xxi =X, xi > 0, i=1, ...,N,
YXi = 1, Xi > 0, i=1, ...,N, cX = V.
«Вес» вуза может быть результатом традиции или принятого в какой-то момент решения (например, об установлении для данного вуза меньшего числа студентов, приходящегося на 1 преподавателя, например, 4:1 вместо 10:1), но его закрепление ведет к тому, что переход к нормативному финансированию становится для таких вузов делом крайне болезненным.
Закрепление - формальное или неформальное - «весов» вузов приводит к тому, что распределение бюджетных средств отрывается от процесса решения оптимизационной задачи вуза в целом (с учетом платного контингента). Точнее задача фактически становится двухэтапной (модель (7)).
На первом этапе идет распределение бюджетных средств в соответствии с моделью (6), и по каждому вузу определяется бюджетный контингент x°i , i=1,...,N.
После этого на втором этапе вуз решает для себя задачу по оптимизации платного контингента:
piyi ^ max, x°i +yi € Ai,
74
Образовательная политика
ш
0 <yi < Y, i=1, N,
pi >p°i, где p°i - удельные расходы на 1 бюджетного студента в i-м вузе, i=1, N.
Решения задач (7) и (3), как правило, будут различаться. Другими словами, если вузу сообщается норматив подушевого финансирования, единый для всех высших учебных заведений, то размер платного приема может не совпасть с размером платного приема в случае, если вузу заранее определяется величина бюджетного приема. Конечно, заявляя о желаемой для него величине бюджетного приема, вуз обычно стремится учитывать всю совокупность факторов, включая и то, сколько платных студентов он хотел бы принять, но поскольку бюджетные расходы в расчете на 1 студента определяются только после окончательного установления величины бюджетного приема по каждому вузу (контрольных цифр), то здесь могут возникать достаточно большие отклонения.
Дифференциация норматива подушевого финансирования Дифференциация норматива может осуществляться по разным основаниям - сложности (фондоемкости) реализуемой образовательной программы, местоположению вуза (введение региональных коэффициентов), результатам сдачи единого государственного экзамена (переход к государственным именным финансовым обязательствам) или в зависимости от материальной обеспеченности семей. Возможны также различные комбинации оснований дифференциации норматива.
Дифференциация норматива в зависимости от фондоемкости образовательной программы
При дифференциации норматива по программам подготовки, их фондоемкости, модель финансирования зависит от того, как идет корректировка норматива. Здесь возможны следующие варианты: А) бюджетное финансирование прямо пропорционально числу поступивших в данный вуз студентов, при этом норматив финансирования един для всех образовательных программ. Соответственно, модель финансирования имеет вид:
Qj = czj, где
Qj - объем бюджетного финансирования j-го вуза, с, как и раньше, норматив бюджетного финансирования 1 студента, с = V/X .
zj - общее число студентов (контингент) данного вуза, при этом x j - число студентов, поступивших на первый курс.
Для самого j-го вуза оптимальное число поступивших на 1 курс является решением задачи, аналогичной модели (3) или (3г).
Пусть x°j - оптимальное решение модели (3) или (3’г). Тогда для вуза эффективной является ситуация, когда отклонение xj от x°j минимально. Это возможно только в случае либо устойчивой ситуации с приемом для данного вуза (или всех вузов), либо при высоком качестве управления приемом, проведении соответствующих пиаровских акций и т.п.
75
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
Ь) финансирование осуществляется не только по числу поступивших студентов, но и в зависимости от сложности (фондоемкости) реализуемой вузом образовательной программы. Здесь опять-таки возможны различные механизмы:
Ь1) бюджет высшего образования делится на две части - одна идет на обеспечение норматива, вторая - на финансирование вуза в зависимости от фондоемкости реализуемой им образовательной программы, но это финансирование напрямую не связано с числом студентов;
Ь2) бюджет высшего образования делится на фонд оплаты по нормативу и фонд (резерв), позволяющий учитывать различия в фондоемкости образовательных программ. Распределение этого резерва осуществляется в форме присвоения определенных весов (коэффициентов фондоемкости) каждой образовательной программе в зависимости от численности поступивших на 1 курс ( или от контингента вуза в целом).
Рассмотрим подробнее каждый механизм. Обозначим, как и раньше, через V - бюджет высшего образования (расходуемый на финансирование обучения на 1 курсе), а через В - объем бюджетных средств, распределяемых на финансовое обеспечение норматива (фонд оплаты по нормативу). Соответственно, V-B - это объем средств, распределяемых на обеспечение развития образовательных программ в зависимости от их фондоемкости.
Предположим далее для простоты, что /-образовательную программу реализует j-й вуз.
с = B/X- величина (финансовое обеспечение) норматива, единая для всех образовательных программ. Пусть х j - число лиц, поступивших в j-й вуз.
Тогда модель финансирования вуза Б1 имеет вид:
с xj +Vj, где Vj - объем средств, поступающих в j-й вуз на реализацию его образовательной программы в зависимости от ее фондоемкости, XV/ = V-B . Величины Vj для всех j определяются независимо от числа студентов, пришедших на эту программу, а только в зависимости от ее фондоемкости.
В модели финансирования вуза Б2 первый компонент, т.е. объем средств, получаемых по нормативу, определяется аналогично модели Б1 и равен с xj.
Обозначим через Sj - коэффициент относительной фондоемкости j-й образовательной программы (обучения в j-м вузе), 0< Sj <1. X Sj =1. Если на j-ю образовательную программу (в j-й вуз) поступило xj человек, то помимо средств, получаемых непосредственно по нормативу, на эту программу (этому вузу) должна быть выделена некоторая сумма, связанная с фондоемкостью образовательной программы. Предположим, что она также зависит от числа студентов, пришедших на эту программу xj, т.е. от величины средств, принесенной ими на эту программу - с xj. Тогда имеем: Хс 5j xj =V-B- величине резерва, расходуемого на реализацию образовательных программ с учетом их фондоемкости. Поскольку с = B/X, получаем, что X 5j xj=X(V-B)/B. Соответственно,
76
Образовательная политика
ш
Sj = (X(V-B)/B - Si xi)/ xj.
Таким образом, коэффициент фондоемкости j-й образовательной программы зависит от бюджета высшего образования, от размера фонда, расходуемого по нормативу, а также от числа студентов, пришедших на каждую из образовательных программ (в каждый вуз), и от фондоемкости остальных образовательных программ. Это означает, что указанные коэффициенты могут быть заданы, например, по ситуации предыдущего года, скорректированной с учетом прогноза приема в данный вуз в нынешнем году. Однако при таком подходе коэффициенты фондоемкости с течением времени все меньше будут отражать собственно потребность образовательной программы в оборудовании и других материальных составляющих учебного процесса, а все больше будут зависеть от выбора образовательных программ, сделанного студентами (хотя первоначально они могут и отражать нормативную потребность в средствах на материальное обеспечение образовательной программы).
Если же, напротив, фиксировать именно нормативную потребность в средствах на материальное обеспечение образовательной программы (или соотношение фондоемкостей), то встает вопрос о величине норматива, т.е. о размере с, а, следовательно, и о величине обеспечивающего данный норматив фонда.
Поскольку
с Y 5j xj =V-B, то
с = (V-B)/Y Sj xj.
Обозначим через в - долю бюджета высшего образования, идущего на формирование фонда, расходуемого по нормативу, пропорционально численности пришедших на программу студентов (0<в<1), тогда получаем:
с = V(1-e)/Y Sj xj.
Другими словами, при известных (фиксированных) соотношениях фондоемкостей образовательных программ, по показателям приема предыдущего года (предыдущих лет) можно спрогнозировать число студентов, которые придут на каждую из программ (в каждый вуз) и, задавая величину^ определить величину бюджетных средств, приходящихся на подушевой норматив финансирования. При резком изменении ситуации, как, например, в конце 80-х -начале 90-х годов прошлого века, когда число желающих поступать в технические вузы резко сократилось, а количество стремящихся попасть в экономические вузы стремительно возрасло, опираться на полученные формулы при распределении бюджетных средств становится проблематичным. Кроме того, при фиксировании коэффициентов фондоемкости программ, возникают достаточно жесткие ограничения на установление в, поскольку величины с = в V/X и с = V(1-e)/Y Sj xj не могут сильно различаться для одного и того же года.
В этом смысле модель Б2 управленчески значительно сложнее реализовать, чем модель Б1.
77
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
В модели Б1 бюджетные средства, оставшиеся после распределения фонда, расходуемого по нормативу, могут быть распределены в некоторой пропорции, определяемой сложившимися или нормативно установленными коэффициентами фондоемкости образовательных программ.
В 1992-1994 гг. действовали следующие коэффициенты удорожания /удешевления образовательной программы, или коэффициенты фондоемкости (они являлись выражением практики финансирования вузов, сложившейся еще в Советском Союзе):
Табл.1 Коэффициенты удорожания/удешевления образовательной
программы по типам вузов в 1992-1994 гг.
Тип вуза Коэффициенты удорожания /удешевления Aj
Педагогический 1 0,21
классический университет 1,4 0,29
экономико-правовой 0,9 0,19
Технический 1,5 0,31
В 1999-2000 гг. начали складываться новые пропорции (табл. 2):
Табл.2 Коэффициенты удорожания/удешевления образовательной
программы по типам вузов в 1999- 2000 гг.
Тип вуза Коэффициенты удорожания/удешевления Aj
Педагогический 1 0,19
классический университет 1,3 0,25
экономико-правовой 1,4 0,26
Технический 1,6 0,30
Соответственно, для обоих периодов могут быть рассчитаны коэффициенты относительной фондоемкости образовательных программ (вузов) - Sj (третий столбец в таблицах 1 и 2).
Многие эксперты считают, что эти коэффициенты нельзя брать за основу для расчетов объемов бюджетных средств, которые необходимо выделять для поддержки/развития соответствующих образовательных программ (вузов), поскольку они отражают либо преференции, характерные для подготовки кадров в советское время, либо экстраординарную ситуацию 90-х годов, когда экономико-правовые специальности стали модными. По их мнению, необходимо рассчитать нормативную стоимость образовательной программы, которая будет учитывать полную стоимость подготовки студента по данной специальности, и на этой основе установить коэффициенты их удорожания/удешевления (фондоемкости). Однако стоимость подготовки по конкретной специальности может зависеть от выбора образовательной технологии, а сами образовательные технологии могут во многом зависеть от наличия или отсутствия соответствующего оборудования; кроме того, бессмысленно
78
Образовательная политика
ш
ориентироваться на нормативы в случае, если они не могут быть достигнуты в обозримом будущем. Вместе с тем, можно предположить, что резкий сдвиг в фондоемкости экономико-правовых программ был связан не только с их «модой» на них, но и с тем, что до начала 90-х годов они не получали необходимой материальной поддержки в силу того, что были, напротив, не престижны.
Если коэффициенты д установлены, то после выделения фонда, расходуемого на финансирование вузов по нормативу, остаток средств распределяется по образовательным программам (вузам) следующим образом, а именно: j-я программа (j-й вуз) получает из бюджета, к средствам, распределенным по нормативу, еще дополнительно Sj (V-B).
Подход, когда норматив бюджетного финансирования един для всех потребителей обусловлен тем, что норматив устанавливается заранее до того момента, когда становится известно, сколько абитуриентов поступят в тот или иной вуз. Это обстоятельство может служить подкреплением модели Б1, поскольку содержать и развивать материально-техническую базу той или иной образовательной программы (вуза), ориентируясь только на конъюнктуру образовательного рынка, выраженную в числе поступивших на ту или иную программу, было бы неэффективно. Видимо, необходимо поддерживать из бюджета научно-педагогические школы и определенный уровень материальной оснащенности образовательных программ, особенно фондоемких для того чтобы, когда спрос изменится, иметь возможность быстро развернуть необходимое предложение.
В) В принципе возможна схема, когда финансовое наполнение норматива не устанавливается заранее, а определяется в тот момент, когда все абитуриенты распределились по высшим учебным заведениям. Здесь также возможны варианты:
В1) финансирование вузов полностью осуществляется пропорционально численности студентов, поступивших в данный вуз, при этом учитывается и фондоемкость образовательной программы.
В2) финансирование вуза частично осуществляется пропорционально численности студентов и с учетом фондоемкости образовательной программы, а часть средств распределяется только в зависимости от фондоемкости образовательной программы (вуза).
В модели В1 финансовое наполнение норматива определяется из следующего уравнения:
с X 5j xj =V, где все параметры, кроме с, имеют ранее оговоренный смысл.
Тогда с= V/X §j xj.
Таким образом, финансовое наполнение норматива в конечном итоге зависит от того, сколько студентов поступит в каждый из вузов и от фондоемкости каждой из образовательных программ (вуза).
Эта модель позволяет вузу выстраивать свою политику только в том случае, если распределение абитуриентов достаточно стабильно
79
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
из года в год. Вместе с тем оптимальный прием для вуза определяется по модели, аналогичной модели (1), когда вуз стремится принять максимальное число студентов:
xj ^ max,
xj € Aj,
0 < xj < Х.
Опять-таки для вуза важно, чтобы отклонение оптимального значения приема от числа пришедших к нему реально студентов было минимальным.
Модель В2 построена более сложно. В ней также, как и в модели Б2, определяется фонд, распределяемый между вузами по нормативу, и фонд, распределяемый в зависимости от фондоемкости программы. Отличие от модели Б2 состоит в том, что фонд, расходуемый по нормативу, также распределяется в зависимости от фондоемкости образовательной программы. Другими словами, модель В2 представляет собой некоторую комбинацию моделей В1 и Б2. Может задаваться либо величина фонда, распределяемого по нормативу - В, либо доля этого фонда в бюджете высшего образования - Д Тогда имеем с X §j xj =В,
Vj = Sj (V-B), или
с= PV/X Sj xj, а Vj = Sj V(1-P).
Полный объем финансирования вуза Qj= c xj+ Vj, т.е. Qj=V[p xj/X Sj xj + Sj (1-P)J.
Итак, основными параметрами, определяющими финансирование вуза, становятся:
- величина бюджета высшего образования;
- доля в бюджете высшего образования фонда, распределяемого по нормативу;
- коэффициенты относительной фондоемкости образовательной программы;
- число студентов, поступивших в данный вуз (на образовательную программу).
При заданности коэффициентов фондоемкости и объема бюджета высшего образования основным управляющим параметром становится установление величины р - доли бюджета высшего образования, распределяемой пропорционально числу поступивших в данный вуз абитуриентов.
Дифференциацию норматива по результатам единого государственного экзамена (модель ГИФО) мы здесь не рассматриваем, поскольку эти вопросы обсуждены, в том числе и нами, в работах /2, 4, 5, 9-13, 19, 22/. Здесь отметим только, что дифференциация нормативов одновременно по нескольким основаниям (по результатам ЕГЭ, по фондоемкости образовательных программ и т.п.) может породить большие сложности в выборе оптимальной стратегии
80
Образовательная политика
как для вузов, так и для органов управления высшим образованием, особенно, если учесть те тенденции, которые в настоящее время наблюдаются в организации бюджетного планирования и бюджетного процесса в целом.
1.2. Переход к новым организационно-правовым формам
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В настоящее время активно прорабатывается вопрос, когда бюджетное учреждение (БУ) будет получать бюджетное финансирование на осуществление своей деятельности, при этом фактически лишаясь права зарабатывать средства самостоятельно. Или же оно сможет зарабатывать средства, но самостоятельно расходовать их не сможет - все доходы от его деятельности будут уходить в бюджет, а потом, по решению учредителя, возможно, будут возвращаться в БУ, который их заработал (см., например, /3, 18/).
Второй формой должно стать автономное учреждение (АУ). Это фактически возвращение к режиму деятельности вузов до введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, но с отменой субсидиарной ответственности. Это означает, что государство может заказать вузу подготовку кадров в определенном размере, финансируя обучение каждого бюджетного студента ниже, чем та цена (стоимость) обучения, которая устанавливается вузом для платного контингента.
1.2.1. Формализованные модели предлагаемых организационно-правовых форм
1.2.1.1. Вуз - бюджетное учреждение. Формализация модели вуза -бюджетного учреждения - зависит от того, сможет ли он максимизировать принимаемый контингент на основе подушевого норматива или будет действовать в соответствии с устанавливаемыми ему контрольными цифрами приема. Таким образом, БУ может действовать фактически по двум моделям, при этом контингенты студентов и бюджетные средства, которые оно будет получать, будут различны.
Модель (1-БУ) в случае, если БУ - вуз будет действовать на основе подушевого норматива, но не сможет принимать платный контингент, фактически совпадет с моделью (1) или ее модификацией (2):
(c-si)xi ^ max, i=1, N,
xi C Ai,
0 < xi < Х.
Мы уже обсуждали неэффективность этой модели в случае, если получаемая прибыль изымается у бюджетного учреждения -вуза. Он теряет стимулы к рационализации своей деятельности и снижению затрат. Выход, который обычно используется - это выплата премий за экономию бюджетных средств. Но поскольку в следующем периоде нормативы могут быть пересмотрены в сторону
ш
81
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
их ужесточения, если вуз демонстрирует экономию, то нормальной реакцией будет либо сокрытие резервов, либо снижение эффективности. Поскольку в силу различия условий деятельности вузов si будет у них достаточно сильно различаться, то постепенно может возникнуть стремление к дифференциации с, т.е. переходу к некоторому набору подушевых нормативов cij с тем, чтобы максимально сократить разрыв между с и si. При этом подходы к выбору таких групп могут быть различны - по типам специальностей, по типам регионов, в которых расположены вузы и т.п. Но чем сильнее величина cij будет приближаться к si, тем меньше стимулов будет у вуза эффективно работать. Если же вуз получит возможность набирать платных студентов, пусть и в ограниченном числе, то его модель фактически будет преобразована к виду модели (БУ-2): piyi ^ max, xi +yi СAi, piyi < Pi, pi> cij, jCJ,
0<yi < Y, i=1, ..., N,
где xi - тот бюджетный прием, который вуз сочтет для себя приемлемым в условиях, когда dj максимально приближено к si, т.е. его прибыль от студентов-бюджетников стремится к нулю, но поскольку доход от платного контингента не может превосходить установленной величины, то вузу важно сочетание, которое делало бы для него оба контингента «удобными». Как уже было отмечено выше, затраты вуза в расчете на 1 студента, как правило, снижаются при росте контингентов. В этом случае он может даже стремиться увеличить бюджетный прием, чтобы получить максимальную прибыль на платном контингенте. Но если и прибыль от платного контингента будет изыматься в бюджет и возвращаться вузу с задержкой (или не возвращаться совсем), то все стимулы к рациональному использованию ресурсов могут исчезнуть. Единственным мотивом осуществления деятельности вуза (теневые схемы мы здесь не обсуждаем) в этих условиях становится получение его сотрудниками заработной платы.
Предполагаемую схему деятельности БУ, когда он переходит на полное государственное обеспечение с высокими заработными платами, но с жестким контролем за всеми расходами, вряд ли удастся реализовать. Здесь ведущим противоречием станет следующее: если БУ - это сильный вуз с большими возможностями зарабатывания внебюджетных средств, то, весьма вероятно, что он перейдет в новую организационно-правовую форму АУ, которая даст ему большую свободу действий, а не останется в форме БУ. При этом к сильным вузам будут относиться не только экономические или юридические вузы, но и технические и естественнонаучные. Тот период, когда технические и естественнонаучные вузы выживали преимущественно за счет бюджетного финансирования, прошел. В настоящее время сильные технические вузы развиваются, привлекая как «платных» студентов, так и получая заказы от предприятий, в том числе и на подготовку кадров на конкретные
82
Образовательная политика
рабочие места. Следовательно, в организационно-правовой форме БУ сохранятся, прежде всего, слабые или средние вузы, которые не могут хорошо заработать на образовательном рынке. Вместе с тем, существование этих вузов решает, как правило, в первую очередь социальные, а не образовательные задачи, поэтому их сохранение полезно для определенных регионов. Но увеличение бюджетного финансирования вряд ли само по себе приведет к росту качества обучения: оно (финансирование) должно осуществляться под конкретные программы развития этих вузов, которые их менеджмент не всегда сможет разработать и реализовать. Отметим, что высокое качество образования может притягивать в вуз большее число студентов и приносить в результате большие бюджетные средства, но обратное обычно неверно: большие объемы средств, выделяемых вузу, далеко не всегда приводят к повышению качества образования, они могут быть потрачены не рационально. Конечно, в течение определенного времени (обычно длительного) рост финансирования может привести к некоторому росту качества образовательного процесса, поскольку повышение в этих вузах заработной платы позволит привлекать в них более квалифицированных преподавателей. Однако для России этот процесс будет крайне затруднен как в силу действия целого ряда факторов, среди которых, в первую очередь, можно выделить жилищную проблему.
Таким образом, в случае, если вуз сохраняется как БУ, то на государство (орган управления) ляжет, скорее всего, не только задача его финансирования, но и задача выработки адекватных стратегий развития и определения наиболее рациональных направлений использования бюджетных ресурсов. Однако на практике эти направления развития должен будет предлагать сам вуз, но эффективность таких предложений будет, как представляется, весьма низкой.
1.2.1.2. Вуз - автономное учреждение. Формализация модели вуза - автономного учреждения - в настоящее время затруднена, поскольку до сих пор соответствующие законодательные акты не приняты. Их разработка длится уже более 5 лет, но окончательного согласия по поводу принципов деятельности и особенно распоряжения имуществом автономным учреждением и государственной автономной некоммерческой организацией6 не достигнуто. Представляется также, что при подготовке законопроектов основное внимание было сосредоточено на защите интересов собственника имущества бюджетного учреждения, т.е. государства, при его преобразовании в автономное учреждение или государственную (муниципальную) автономную организацию. Эффективность деятельности при переходе в новую организационно-правовую форму АУ рассматривается только как следствие расширения возможностей самостоятельного хозяйствования. Предполагается, в частности, что
6 В настоящее время работа по законодательному оформлению государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации приостановлена МЭРТом.
83
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
вузы переходят на режим бюджетного финансирования подготовки студентов, который определяется условиями государственного контракта. В силу этого, основной вопрос о модели финансирования переносится на способ построения договорных отношений между государством и вузом, которое действует как АУ.
В случае вуза - автономного учреждения - государство может оплачивать заказ на подготовку кадров по ценам ниже рыночных, а вуз не может отказаться на этом основании от заключения контракта.
Модели нормативного подушевого финансирования для АУ
Выше мы рассмотрели общую модель финансирования вузов на основе нормативно-подушевого принципа и ряд ее модификаций. Здесь мы более подробно остановимся на вопросе использования дифференцированных нормативов бюджетного финансирования.
Если норматив един, то модель вуза - АУ совпадает с моделями (3) или (3’).
Если норматив дифференцируется, то модель вуза, функционирующего в организационно-правовой форме автономного учреждения, совпадает, когда речь идет о бюджетном финансировании, с рассмотренными выше моделями Б1, Б2, В1 и В2.
Следует отметить, что оптимизационные модели с дифференцированными нормативами подушевого финансирования более адекватно описывают деятельность вуза - автономного учреждения, нежели вуза - бюджетного учреждения. В случае вуза -автономного учреждения при установлении дифференцированных нормативов подушевого финансирования он может (будет стремиться) оптимизировать как число бюджетных студентов, так и их распределение по специальностям с разной фондоемкостью и, соответственно, строить контрактные отношения с органом управления высшим образованием. В случае вузов - бюджетных учреждений использование дифференцирующих коэффициентов скорее важно для органа управления высшим образованием, который определяет вузам контрольные цифры приема (госзадания). Другими словами, оптимизационную задачу распределения студентов между вузами решает орган управления высшим образованием, а объем бюджетного финансирования является следствием этого решения. Для самого бюджетного учреждения важно только то, чтобы при выделении средств, различия в фондоемкости образовательных программ были учтены. Сложность постановки указанной задачи как оптимизационной и неполнота информации относительно возможностей вузов, которой располагает орган управления, и приводит к тому, что он пытается децентрализовать процесс принятия решений, касающихся числа бюджетных студентов. Этим, в частности и объясняется стремление перейти на механизм нормативно-подушевого финансирования, когда оптимизационную задачу должны будут решать вузы. Но этот переход требует смены организационно-правовой формы вузов, их преобразовать в автономное
84
Образовательная политика
учреждение. В противном случае, даже при учете различий в фондоемкости программ, орган управления высшим образованием не столько решает оптимизационную задачу (при неполноте информации корректно он ее решить не может), сколько действует, реализуя либо инерционный сценарий (от достигнутого уровня), либо по сути дела принимая предложения вузов по объему и структуре контингента.
Все рассмотренные выше модели (и подмодели) нормативного финансирования вуза как автономного учреждения были построены только для распределения бюджетных средств, при этом платный прием не учитывался. Но организационно-правовая форма автономного учреждения предполагает, что вуз, являющийся АУ, и будет осуществлять платный прием. Поскольку в случае АУ, бюджетное финансирование в расчете на 1 студента может быть меньше стоимости обучения, устанавливаемой вузом для платного приема, то это приведет к существенной модификации поведения высшего учебного заведения - автономного учреждения. Вместе с тем в целом, с учетом предложенных модификаций моделей бюджетного приема для АУ, будет характерно поведение, описываемое моделями (3), (3 ),(4), (6) и (7).
Проведенный анализ показывает, что переход на нормативноподушевой принцип бюджетного финансирования порождает широкий спектр моделей. Те решения, которые будут приниматься вузами и органом управления высшим образованием, зависят от большого числа факторов как законодательных, так и управленческих. Представляется, что качество управленческих решений при использовании нормативного подушевого метода будет основной характеристикой, определяющей его эффективность. 1
1. Беляков С.А. Экономические последствия введения ГИФО. Университетское управление. 2005. № 1(34). С. 7-11.
2. Беляков С.А. О статусе высшего учебного заведения // Университетское управление. 2003. № 5-6(28). С. 52-57.
3. Высшее образование в России: правила и реальность. М., 2004.
4. Высшая школа и реформа образования: взгляды руководителей вузов России. Обзор российской прессы.
Online] URL: <http//:www.ecsocman.edu.ru>.
5. Давыдов В.Н. Модернизация в образовании: ГИФО - благо или нет? // Университетское управление. 2001. № 3(18).
6. Заборовская А.С. Институциональные основы изменения механизма финансирования высшего образования (на основе результатов эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств в учебные заведения высшего профессионального образования в 2002 году). [Online] URL: < http//:www.ecsocman.edu.ru>.
7. Кликунов Н.Д. Что такое ГИФО в системе высшего образования России? // Университетское управление. 2002. № 1(20). С. 46-51.
ш
Литература
85
Т.Л. Клячко
Модели финансирования высших учебных заведений
8. Колесов В.М. Нужна ли России «ваучеризация» высшего образования? // Российский экономический журнал. 2002. № 4. С. 58-64.
9. Клячко Т.Л. Государственные именные финансовые обязательства (ГИФО) // Университетское управление. 2002. № 4(23). С. 70-73.
10. Клячко Т.Л. Модернизация российского образования: проблемы и решения. Отечественные записки. 2002. № 2. С. 48-56.
11. Кузьминов Я.И. Образование и реформа //Отечественные записки. 2002. № 2. С. 7-28.
12. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2001 г. № 1756-р. [Online] URL: <http://www.educom.ru/Proiekt/konzepz-modern.htm>.
13. Лиман И.А. Проблемы финансирования высшего образования в РФ // Университетское управление. 2005. № 5(38). С. 31-39.
14. Методика расчетов нормативов финансирования учреждений высшего и среднего профессионального образования // Университетское управление. 2001. № 1(16).
15. Методические рекомендации по расчету потребности учреждения высшего профессионального образования в бюджетных средствах // Университетское управление. 2002. № 3 (22). С. 63-112.
16. Модели финансирования вузов: анализ и оценка. М., 2005.
17. Модернизация российского образования: ресурсный потенциал и подготовка кадров. М., 2002.
18. Озерова Н.Б. Реструктуризация бюджетного сектора. Причины, принципы, направления. Финансовый мониторинг бюджетной сферы (обзор материалов Минфина России) // Университетское управление. 2004. № 2(30). С. 65-77.
19. Окорокова Г.П., Кликунов Н.Д. «За и против » введения «образовательных ваучеров» в систему высшего образования // Российский экономический журнал. 2002. № 3. С. 71-75.
20. Система финансирования образования: анализ эффективности. М., 2003.
21. Стратегии адаптации высших учебных заведений: экономический и социологический аспекты. М., 2002.
22. Финансовые аспекты реформирования отраслей социальной сферы. М., 2003.
