CC BY
146
Налоговая политика
Удк 336.027
модель структурных параметров
_ _ _ _ _ ,
региональной налоговой политики*
И. А. КОРОСТЕЛКИНА, доктор экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения E-mail: cakyra_04@mail ru Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс, г. Орел
В статье отмечается, что современные аспекты экономических отношений, глобализация и интеграция в мировое экономическое пространство привели к необходимости рассматривать налоговую политику с позиции адресата (на властном уровне) как совокупность межгосударственной, федеральной, региональной и муниципальной налоговых политик. Налоговая политика на каждом уровне вырабатывается в соответствии с принятыми стратегическими направлениями социально-экономического развития для достижения бюджетных и корпоративных приоритетных целей. С позиции системного подхода рассмотрены группы структурных параметров региональной налоговой политики, определяющие оптимальное соотношение между количеством и структурой показателей и качеством оценки действующей налоговой системы.
Ключевые слова: региональная налоговая политика, параметр, элементы налогового механизма, налоговый федерализм, структура налогов.
С позиции стратегически ориентированного подхода налоговую политику можно рассматривать как комплексный процесс формирования налоговых
* Статья подготовлена в рамках выполнения гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук МК-944.2012.6. Статья представлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и Кредит» при Госуниверситете - УНПК.
политик разного уровня, определяющих сопоставимость экономических интересов государства и налогоплательщиков, способствующих гармонизации входящих и исходящих налоговых потоков и характеризующихся критериями результативности и затратности налоговой системы. В частности, на субфедеральном уровне формируется региональная налоговая политика, которая представляет собой комплекс социально-экономических, финансовых, организационно-правовых мероприятий по формированию региональной системы налогообложения в целях обеспечения доходной части регионального бюджета, реализации целевых социально-экономических программ и достижения иных эффектов.
Параметр (от греч. рагате^оп - отмеривающий): 1) показатель, величина которого оказывает существенное влияние на экономические процессы; 2) показатель, величина, значение которого остается постоянным в рассматриваемой зависимости, в пределах решаемой задачи; 3) показатель, характеризующий объект, процесс.
Таким образом, под параметрами региональной налоговой политики понимаются те элементы и характеристики, которые находятся в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления властей и изменение которых влияет на величину налоговых доходов.
Характеристика налоговой политики может быть выражена в двух группах показателей.
В первой группе находятся универсальные показатели, определяющие состояние налоговой системы по количественным критериям. Любые разновидности налоговой политики находят отражение в налогах, в их динамике, а мониторинг и оценка этих изменений с учетом временного фактора обусловливают ее направленность и эффективность. Эти показатели отмечают текущее состояние налоговой системы и используются для контроля за ходом реализации налоговой политики.
Вторая группа показателей - специфическая (качественная). Она опирается на показатели первой группы и используется для наблюдения за процессом применения налогов в регулирующих целях. Заранее нельзя определить круг таких показателей, поскольку в каждый период времени налоги могут быть задействованы в интересах тех или иных тактических соображений, которые могут не укладываться в общепризнанные принципы обложения или могут прямо противоречить им. Если государство ставит задачу экстраординарного развития какого-то вида экономической деятельности и для этого предоставляет огромные налоговые льготы, то в этом случае сознательно нарушаются основополагающие налоговые принципы: равенство, всеобщность, нейтральность. Российская налоговая система обременена массой острейших проблем, выражающих специфику современной налоговой политики.
В свою очередь качественные и количественные параметры региональной налоговой политики на властном уровне включают блоки и группы данных (рис. 1).
Первая группа параметров: характеристика налоговой системы, включающая: совокупность налогов и сборов; налоговые правоотношения; совокупность участников налоговых правоотношений; нормативно-правовую базу сферы налогообложения.
Система налогов и сборов представляет собой совокупность определенным образом сгруппированных и взаимосвязанных друг с другом налогов и сборов, взимание которых предусмотрено налоговым законодательством, а также налогов и сборов, зачисляемых в соответствующие бюджеты в связи с бюджетным перераспределением.
Система налогов и сборов Российской Федерации состоит из федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, основное отличие которых заключается в территории, на которой данные платежи вводятся и взимаются.
Налоговые правоотношения — это охраняемые государством общественные отношения, формирующиеся и развивающиеся в финансово-налоговой сфере, строящиеся на экономической основе и представляющие собой социально обоснованную связь, возникающую между субъектами посредством реализации прав и обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством.
Структуру налоговых правоотношений образуют следующие три элемента:
- субъекты отношения — это его участники (стороны);
- содержание отношения — это индивидуальные права и обязанности субъектов налогообложения;
- объект отношения — это причина, по которой субъекты правоотношений в сфере налогообложения вступают в соответствующие юридические отношения (разнообразные материальные и нематериальные блага).
Субъектами налоговых правоотношений являются:
- налогоплательщики (плательщики сборов);
- налоговые агенты;
- налоговые органы;
- сборщики налогов и сборов (государственные органы, органы местного самоуправления, другие уполномоченные органы и должностные лица, на которых возложена обязанность сбора средств в уплату налогов или сборов и перечисление их в бюджет);
- финансовые органы.
Налоговое законодательство - совокупность налогово-правовых норм, содержащихся в законах РФ, законах субъектов РФ, актах представительных органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в сфере налогообложения.
Вторая группа параметров: межбюджетные взаимодействия и налоговый федерализм, раскрывающие конкретный механизм реализации федеративных отношений с помощью системы полифункциональных связей. При этом налоговый федерализм представляет собой динамическую модифицированную форму взаимосвязей субъектов и объектов налогового управления, их взаимодействие по уровням государственной деятельности.
Налоговый федерализм можно трактовать как социально-экономическую деятельность, связанную с формированием и распределением государственных доходов и расходов, а также как совокуп-
е =
> =
О —
в
И й в н
ш а о
п О И
ш »
Э О Ь
ш
Рис. 1. Структурные параметры региональной налоговой политики
М VI
'ил
(Л (Л
м о 1-11
и)
ность определенных экономических отношений, формирующих направления взаимодействия между участниками налогового процесса.
Налоговый федерализм по своей структуре состоит из пяти блоков (рис. 2) и охватывает не только перераспределительные отношения в области финансов, но и выступает средством государственного регулирования социально-экономического развития территориальных субъектов, направленного на повышение эффективности функционирования региональных и муниципальных налогово-бюджетных систем, на развитие экономических связей между субъектами, на уменьшение межтерриториальной диспропорции в уровне жизни, на целесообразное межрегиональное распределение и потребление ресурсов.
В условиях, когда основные налоговые доходы аккумулируются в федеральном центре, у него объективно возникает необходимость финансировать нижестоящие бюджеты. Осуществляется такое финансирование двумя способами.
Первый способ представляет собой разделение полученных доходов от федеральных налогов между бюджетами всех уровней. Разделение доходов при этом идет в момент их образования в восходящем финансовом потоке.
Второй способ заключается в перераспределении части средств федерального бюджета в пользу регионов, т. е. в нисходящем финансовом потоке.
Первый способ позволяет регионам проводить налоговую политику в ограниченных рамках, второй -не предусматривает такой политики в принципе.
При «восходящем» движении финансовых ресурсов доходы от федеральных налогов непосредственно распределяются в пользу соответствующих бюджетов в форме так называемых «закрепленных» доходов. Размер этого закрепления оговаривается законодателем ежегодно в законе о федеральном бюджете на очередной год [3].
Принятый механизм закрепления, при котором размер перераспределения восходящих финансовых потоков из года в год меняется, ведет к нестабильности доходной части региональных бюджетов. Ограниченность закрепленных доходов периодом в один год лишает регионы стимула развивать налоговые базы федеральных налогов.
Существующее распределение поступлений от системообразующих налогов (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и др.) между федеральным и региональными бюджетами не имеет достаточного обоснования, а является результатом эмпирического, а иногда и административного определения долей поступления, размер которых относительно стабилен (этот размер является достаточно инерционной величиной).
Следствием такого подхода при распределении налоговых поступлений в консолидированный бюджет является неравномерность налоговых отчислений в федеральный бюджет между различными регионами, достигающая 20 %-ного разрыва между отдельными федеральными округами.
Более подробный анализ факторов неравномерности налоговых отчислений свидетельствует,
Рис. 2. Структура налогового федерализма
что основной причиной такого результата являются фиксированные ставки налоговых отчислений для всех регионов и, в первую очередь, по системообразующим налогам. В случае фиксированных ставок налоговых отчислений нет возможности учета потенциала конкретного региона.
Разграничение полномочий в сфере налогообложения по уровням государственного управления ориентировано в большей степени на реализацию фискальной функции налогов на региональном уровне, в то время как возможность реализации регулирующей функции предоставлена только на федеральном уровне, что создает препятствия для создания предпосылок и стимулов к развитию налоговых потенциалов регионов.
В соответствии с законодательством Орловской области установлены полномочия Орловской области по формированию доходов областного бюджета, а именно введение региональных налогов, установление налоговых ставок и предоставление налоговых льгот по региональным налогам согласно налоговому законодательству РФ (транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес). По налогу на доходы физических лиц Орловская область имеет право снижать размеры социальных и имущественных вычетов, повышая налоговую базу и увеличивая налоговый пресс на население.
Таким образом, возможности проведения налоговой политики регионами существенно ограничены. Сложившаяся система налогового регулирования на уровне субъектов Федерации не отвечает ведущей роли регионов и нуждается в дальнейшем совершенствовании [6].
Кроме этого, учеными, исследующими современные проблемы проведения субнациональной налоговой политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов -это задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств (рис. 3).
Автор считает, что совершенствование доходных полномочий всех уровней власти в Российской Федерации должно основываться на принципах, которые заключаются:
- в предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции между территориями и обеспечении единого налогового пространства;
- в уплате налогов в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности хозяйствующих субъектов;
- в предотвращении экспорта налоговой нагрузки в другие регионы и муниципальные образования. Развитие доходных полномочий является
следствием экономического развития и усложнения хозяйственных связей и поэтому стабильность налоговой системы, хотя и является желательной, но на практике может быть лишь относительной. Также лишь относительно стабильными могут быть нормативы зачисления конкретных налогов в бюджеты трех уровней власти.
Третья группа параметров: поэлементная структура налога и ее изменение в рамках налогового законодательства. Оценка налоговой политики возможна по направлениям основных и факультативных элементов налога.
Доходные полномочия
рис. 3. Факторы формирования доходных полномочий
Первую группу составляют основные (обязательные) элементы налога, которые обязательно должны быть определены в законодательном акте при установлении налогового обязательства.
Вторую группу образуют элементы налогов, которые могут быть определены нормативно-правовым актом по налогам и сборам (эти элементы не являются обязательными), - это факультативные элементы, основным элементом их которых являются налоговые льготы как полное или частичное освобождение от налогов субъекта (в соответствии с действующим законодательством) [5].
Четвертая группа параметров: элементы налогового механизма: налоговое планирование и прогнозирование, регулирование и контроль (в каждом элементе выделяется собственный видовой ряд налоговых индикаторов) [2].
Известной информационно-аналитической системой, обеспечивающей налоговую политику государства и экономических субъектов необходимыми качественными и количественными инструментами ее реализации, является система налогового прогнозирования и планирования. На макроуровне понятия налогового планирования и прогнозирования различаются (это связано с тем, что на определенных временных отрезках налоговому планированию предшествует налоговое прогнозирование).
Налоговое планирование состоит в экономическом обосновании налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня. Его целью является обеспечение потребностей бюджета на основе определения объема финансовых ресурсов.
Налоговое прогнозирование как систематизированная деятельность налоговых органов должно быть направлено на реализацию целей и задач налоговой политики, действующей в конкретный период времени, исходя из прогнозного уровня налоговых поступлений в рамках единого бюджетно-налогового процесса.
Налоговое регулирование - это процесс детальной разработки способов реализации налоговых планов, формирования и введения при необходимости новых и (или) корректировки действующих налоговых режимов, направленных на реализацию фискальной, регулирующей и социальной функций налогов, получивших количественное и качественное отражение в бюджетно-налоговых заданиях, целевых установках и налоговой концепции на конкретный период времени.
Налоговое регулирование противоречиво, что обусловлено сутью налоговой системы. Так, налоговое регулирование нацелено на максимальное обеспечение потребности государства в доходах, предназначенных для осуществления деятельности государства. С этой целью применяются различные методы (кредитование, налоговые каникулы, налоговая амнистия, международные договоры об избежании двойного налогообложения и т. д.), способы регулирования (система финансовых, административных санкций за нарушения налогового законодательства) и рассчитывается налоговый потенциал, на который оказывает существенное влияние обеспеченность региона базами налогообложения: налогооблагаемая прибыль, полученная всеми зарегистрированными хозяйствующими субъектами; доходы физических лиц; стоимость, добавленная в процессе производства; наличие тех или иных природных ресурсов [1].
Налоговую базу региона можно рассматривать:
1) как фактическую налоговую базу, сложившуюся за исследуемый период, формирующуюся из совокупности налоговых баз плательщиков налогов и сборов, зарегистрированных на данной территории;
2) как потенциально возможную налоговую базу региона в случае оптимального использования всех природных, демографических, производственных и прочих факторов и ресурсов (оптимальная налоговая база).
При определении налоговой базы и оценке на этой основе налогового потенциала используется совокупность показателей, характеризующих динамику развития макроэкономической ситуации в регионе, а также влияние секторальных и региональных факторов, существующей структуры финансовых потоков, воздействующих на состояние базы налогообложения и перспективы ее развития. При исследовании влияния различных факторов на формирование налоговой базы учитываются факторы, оказывающие ключевое влияние на ее формирование [4]:
1) нормативно-законодательные факторы (комплекс основных положений, включающих ряд общепринятых и юридически зафиксированных требований и правил, обязательных для соблюдения всеми субъектами налогового права);
2) экономические факторы (основные мезоэконо-мические параметры развития реального сектора
экономики, влияющего на развитие налоговой базы субъекта и налоговую нагрузку в целом и по видам экономической деятельности); 3) бюджетные факторы (происходящие в бюджетно-налоговом законодательстве изменения в отчислениях налогов в разные уровни бюджетов). Применение предлагаемой системы показателей создает методологическую основу для обоснования функциональных взаимозависимостей между анализируемыми макроэкономическими показателями и оценкой налогового потенциала региона.
Налоговое регулирование также должно быть направлено на приращение капитала экономического субъекта и на обеспечение роста общественного богатства, что обеспечивается системой льгот и преференций, установленных законодательством (налоговые вычеты, скидки, изъятия, отсрочка и рассрочка уплаты налогов и т. д.). Конечная цель налогового ре-гулирования—уравнове сить интере сы трех субъектов: государства, экономического субъекта и граждан.
Налоговый контроль - это совокупность форм и методов, позволяющих осуществлять контрольную деятельность налоговых органов в области правильности исчисления, своевременности перечисления налогов и сборов в бюджет.
Для оценки воздействия налогов на экономику страны в целом, на отдельные хозяйствующие субъекты используется показатель налоговой нагрузки. В настоящее время подтверждено, что при повышении налоговой нагрузки на плательщика налогов и сборов эффективность существующей налоговой системы сначала повышается и достигает своего максимального значения, а затем начинает резко снижаться. Зависимость между усилением налогового бремени и суммой поступающих в государственную казну налогов вывел профессор А. Лаффер (кривая Лаффера). Уровень налоговой нагрузки можно рассматривать как индикатор качества налоговой системы, обеспечивающий ее оптимальное построение, что, в свою очередь, означает обеспечение финансовыми ресурсами потребностей государства при сохранении стимула налогоплательщика к предпринимательской деятельности и при постоянном повышении возможностей эффективности хозяйствования.
Данные индикаторы достаточно полно характеризуют применяемый налоговый режим и представляют основу для анализа налоговой политики с точки зрения ее качественных характеристик. Сопоставление динамики базисной информации о
налогах в комплексе с важнейшими социально-экономическими показателями представляет возможность делать определенные выводы относительно их взаимосвязи. Однако существует необходимость четкого понимания сферы применения результатов сопоставлений по причине преобладания нелинейных зависимостей между экономикой и налогами.
Выбор социально-экономических показателей для более глубокого и конкретного анализа обусловливается его целями и неизбежно будет варьироваться в зависимости от уровня, масштабов и временных горизонтов решаемых задач. С макроэкономической позиции наиболее существенным для оценки эффективности налогов является исследование взаимосвязи рассматриваемых структурных параметров с важнейшими характеристиками развития производственной и социальной сфер.
Таким образом, в настоящее время не существует единого перечня параметров налоговой политики и оценки налоговой системы, так как в зависимости от особенностей социально-экономического, исторического развития факторы, характеризующие налоговую систему и влияющие на налоговый потенциал, могут меняться. Наиболее существенным параметрам региональной налоговой политики необходимо уделять наибольшее внимание и более тщательно осуществлять контроль за ними, так как при их регулировании или трансформации существенно меняется налоговый потенциал. Однако при оценке влияния изменения каждого из параметров необходимо использовать комплексные методики, учитывающие одновременно влияние и других косвенных факторов, таких как налоговая нагрузка на регионально-обобщенного хозяйствующего субъекта, географическое положение, межбюджетные трансферты, доходы населения и т. д. Разработка и применение комплексной методики оценки структурных параметров региональной налоговой политики и их влияние на налоговый потенциал в настоящее время являются основной проблемой достижения управляемости социально-экономическим положением субъектов и страны в целом.
Список литературы
1. Вишневская Н. Г. Формирование налоговой базы регионов в переходный период / Н. Г. Вишневская // Налоговый вестник. 2004. № 1.
2. Коростелкина И. А. Налоговые индикаторы макро- и микроуровня // Финансы и кредит. 2010. № 46. С. 43-50.
3. Мещерякова Л. А. Оценка потенциальных возможностей региона в увеличении налоговых доходов бюджета / Л. А. Мещерякова // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 7.
4. Перонко И. А. Формирование налоговой базы регионов в переходный период / И. А. Перонко // Налоговый вестник. 2000. № 7.
5. Попова Л. В. Теория и история налогообложения: учебник / Л. В. Попова, И. А. Дрожжина, И. А. Маслова, М. М. Коростелкин. М.: Дело и Сервис. 2011. 368 с.
6. Пронина Л. И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 12.
НЕДВИЖИМОСТЬ 2013 Ш
® ® www.stroi.ni
ЕТ^ЖТ'ИТГЯТЛ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ДОМ ХУДОЖНИКА - Ш^ЛЛЛЛЛЛлилИлЛАЖ Москва, ул. Крымский Вал, д. 10
ЯРМАРКА ЖИЛОЙ НЕДВИЖИМОСТИ www.exporealty.ru
...................
