CC BY
51
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10109
УДК 343.163
А.Ю. Чурикова
МОДЕЛЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ПРОФИЛАКТИКУ НАРУШЕНИЙ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА*
Введение: нарушения закона, допускаемые при расследовании и рассмотрении уголовных дел, особенно остро воспринимаются гражданами, формируя негативный образ правоохранительных органов и судебной власти. Существующая правовая модель деятельности прокурора ориентирована на выявление уже совершенных нарушений уголовно-процессуального законодательства. Действующее законодательство не предусматривает профилактики нарушений закона профессиональными участниками уголовного процесса. Цель: проанализировать причины и условия, способствующие нарушению уголовно-процессуального законодательства и сформулировать меры, направленные на формирование модели деятельности прокурора, ориентированной на профилактику таких нарушений. Методологическая основа: использовались общенаучный диалектический метод, а также моделирование, логический, системно-структурный и статистический, частнонаучные методы познания. Результаты: выделены причины и условия, способствующие нарушениям уголовно-процессуального закона, и предложены меры по формированию модели деятельности прокурора, ориентированной на предупреждение совершения таких нарушений. Выводы: предупреждение прокурорами нарушений повысит общий уровень законности в сфере уголовного судопроизводства и, как следствие, будет способствовать формированию в обществе представлений о неукоснительности соблюдения закона органами предварительного расследования.
Ключевые слова: прокурор, причины нарушений уголовно-процессуального закона, уголовный процесс, профилактика нарушений, правовая модель.
A.Yu. Churikova
MODEL OF PROSECUTOR'S ACTIVITY FOCUSED ON VIOLATIONS OF CRIMINAL PROCEDURAL LEGISLATION PREVENTION
Background: violations of the law committed during the investigation and consideration of criminal cases are particularly acutely perceived by citizens, forming a negative image of law enforcement agencies and the judiciary. The existing legal model of the Prosecu-
© Чурикова Анна Юрьевна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и уголовного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; e-mail: a_tschurikova@bk.ru
© Churikova Anna Yurievna, 2020
Сandidate of law, associated Professor, Administative and criminal law department, Volga Institute of management named after P.A. Stolypin, branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administrationu
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01100887.
tor's activity is focused on identifying already committed violations of criminal procedure legislation. Current legislation does not provide for the prevention of violations of the law by professional participants in criminal proceedings. Objective: to analyze the causes and conditions that contribute to violations of criminal procedure legislation and formulate measures aimed at forming a model of Prosecutor's activity aimed at preventing such violations. Methodology: the general scientific dialectical method, as well as modeling, logical, system-structural and statistical private scientific methods of cognition were used in the research. Results: causes and conditions contributing to violations of the criminal procedure law have been identified and measures have been proposed to establish a model of the activities of the prosecutor aimed at preventing the commission of such violations. Conclusions: the prevention of violations by prosecutors will increase the overall level of legality in criminal proceedings and, as a result, will contribute to the formation of public perceptions of strict compliance with the law by preliminary investigation bodies.
Key-words: prosecutor, causes for violations of the criminal procedure law, criminal process, prevention of violations, legal model.
Гарантом соблюдения законности в сфере уголовного судопроизводства всегда был и остается ныне прокурор. Несмотря на существенное ограничение полномочий прокурора в отношении органов предварительного следствия (действующие с 2007 г.), граждане по-прежнему предпочитают обращаться за защитой своих нарушенных в ходе расследования прав в органы прокуратуры1. При этом количество нарушений в сфере уголовного судопроизводства продолжает расти, а удовлетворенность граждан работой органов следствия, дознания, а в последующем и суда, остается стабильно невысокой.
Сложившаяся ситуация с систематическими нарушениями уголовно-процессуального законодательства имеет различные многообразные причины возникновения. Анализируя научные труды ученых-процессуалистов, можно отметить некоторые, наиболее часто выделяемые из них:
1) объективные: недостатки прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля, а также условия работы [1, с. 116; 2, с. 94-119]; недостатки действующего законодательства [3, с. 137]; большое количество уголовных дел в производстве органов расследования; недостатки в подготовке кадров, оценке и стимулировании их труда; «несвоевременная и неполная передача следователю результатов ОРД, имеющих значение для расследования уголовного дела» [4, с. 151];
2) субъективные: уровень профессиональной подготовки и отношение к работе лиц, проводящих расследование (включая профессиональные деформации) [1, с. 117-118; 4, с. 151-152; 5, с. 8-9].
А.Д. Назаров, выделяя причины следственных и судебных ошибок, оперирует схемой «дело — судья — судебная система» [6, с. 103-129], фиксирует при этом три уровня причин:
1) непосредственные причины (выделяемые автором в данной группе: например, непроведение или проведение с нарушением следственных действий, ошибки при оценке доказательств и выдвижении версий, на наш взгляд, скорее сами являются нарушениями действующего законодательства);
1 Об этом свидетельствуют данные социологического исследования, проведенного ВЦИОМ: Правоохранительные и судебные органы: рейтинг защитников прав и свобод. Прокуратура лидирует в народном рейтинге. МВД и суды — на втором и третьем местах. Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Данные опросов. № 3667. 22 мая 2018 г. URL: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=9110 (дата обращения: 24.02.2020). 129
2) причины, связанные с условиями деятельности следователей и судей, которые автор также, как и другие авторы, подразделяет на объективные и субъективные (содержание данных причин схоже с указанными выше);
3) обобщенные факторы, «которые характеризуют условия деятельности следственных аппаратов и судебной системы в целом» [6, с. 128] (к ним автор относит дефекты правосознания и нравственного сознания, уровень подготовки кадров для следственной и судебной систем, т.е. причины, относимые другими авторами к субъективным).
В целом соглашаясь с выделением причин таких нарушений действующего уголовно-процессуального законодательства, считаем необходимым обратить особое внимание на существующую систему сбора статистических данных об уголовно-процессуальной деятельности, которая ложится в основу оценки деятельности государственных органов и должностных лиц в уголовном процессе, так называемая «палочная система». Данная система, на наш взгляд, прямо провоцирует совершение прокурорами, руководителями следственных органов, следователями и дознавателями ряда нарушений уголовно-процессуального законодательства. Например, часто встречаемые незаконные отказы в возбуждении уголовных дел, по которым низка вероятность установления лиц, совершивших преступления, вызваны тем, что приостановление расследования по уголовным делам, по которым лица, подлежащие привлечению в качестве обвиняемых, не установлены, идут в «отрицательную» статистическую отчетность.
Кроме того, существует ряд условий, способствующих совершению нарушений уголовно-процессуального закона. К таковым, в частности, можно отнести поведение и уровень правосознания непрофессиональных участников уголовного судопроизводства (потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого) и уровень профессионализма и правовой культуры профессиональных участников, вовлеченных в уголовный процесс (адвоката-защитника). Пассивное поведение участников процесса, отсутствие реакции на нарушения уголовно-процессуального законодательства, низкая правовая грамотность, не позволяющая распознать нарушения, способствуют совершению судьями, прокурорами, органами дознания и предварительного следствия нарушений уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь активное обжалование незаконных действий и решений, проявление принципиальной позиции по отстаиванию своих прав и законных интересов способствуют устранению нарушений действующего законодательства и профилактике их совершения в последующем.
Применяемые меры по профилактике нарушений уголовно-процессуального законодательства. Прокурор является единственным участником уголовного процесса, наделенным полномочиями по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
Представляется, что цель прокурорского надзора должна заключаться не в том, чтобы просто выявить и констатировать факт нарушения уголовно-процессуального законодательства, а в том, чтобы обеспечить законность в поднадзорной сфере, а это возможно лишь при значительных усилиях, направленных на профилактику нарушений действующего законодательства органами расследования.
Какие меры предпринимают органы прокуратуры по недопущению нарушений действующего уголовно-процессуального законодательства органами дознания и предварительного следствия? Из официальной статистики мы видим, что такими фактически единственно применяемыми мерами являются требования
прокуроров о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения уголовно-процессуального законодательства (в данных официальной статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации приводятся сведения о том, сколько привлечено лиц к дисциплинарной ответственности по результатам выявления прокурорами нарушений уголовно-процессуального законодательства: в 2015 г. — 145269 должностных лиц, в 2016 г. — 165640, в 2017 г. — 178992; в 2018 г. — 192 5982). Но, как показывает практика, количество нарушений уголовно-процессуального законодательства от этого не уменьшается.
Стоит отметить также низкий уровень правового регулирования возможности профилактики нарушений уголовно-процессуального законодательства прокурорами. При анализе положений действующего УПК РФ (п. 3, п. 5.1, п. 6, п. 10 ч. 2 ст. 37, ст. 221, ст. 226, ст. 226.8) и ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность прокурора в уголовном процессе, становится очевидным, что существующая модель деятельности прокурора фактически нацелена не на предотвращение нарушений уголовно-процессуального законодательства, а на выявление уже произошедших нарушений. К сожалению, вопросы деятельности прокуроров по профилактике нарушений уголовно-процессуального законодательства также не освещаются в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры3.
Несмотря на значение предупреждения нарушений закона в сфере уголовного судопроизводства, прокуроры лишены возможности предупреждать преступления, что, однако, соответствует действующему законодательству.
В этой связи Т.В. Раскина и М.А. Магомедов обоснованно подвергают критике положения Федерального закона «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации»4! фактически не предоставляющего прокурорам никаких возможностей для предупреждения правонарушений [7, с. 132-134; 8, с. 169].
Несмотря на недостатки правового регулирования, органы прокуратуры предпринимают действия, направленные на профилактику нарушений уголовно-процессуального законодательства органами предварительного расследования. Прежде всего, это обобщение выявленных нарушений и составление перечней типичных ошибок, допускаемых следователями и дознавателями, которые доводятся до их сведения на координационных совещаниях5.
Способствуют предупреждению нарушений закона в сфере уголовного судопроизводства и размещаемая органами прокуратуры на официальных сайтах информация с разъяснениями уголовно-процессуального законодательства и обзором вносимых в него изменений6.
2 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры | Российской Федерации за январь-декабрь 2015 г., 2016 г., 2017 г., 2018 г. Официальный сайт е Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/stat/ (дата об- 1 ращения: 27.02.2020). и
3 См. Приказ Генеральной прокуратуры России от 26 янв. 2017 г. № 33 «Об организации про- 4 курорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // Законность. 2017. 1 № 5; Приказ Генеральной прокуратуры России от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации ) прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» 2 // Законность. 2017. № 3. 3
4 См.: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах профилактики право- ° нарушений в Российской Федерации» // Российская газета. 2016. 28 июня.
5 См., например: Прокуратурой выявлены нарушения уголовно-процессуального закона. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/re-gionalnews/news-1392984/ (дата обращения: 28.02.2020).
6 См., например: Прокурор разъясняет: Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания // Официальный сайт прокуратуры Камчатского края. URL: https://kamprok.ru/prokuror-razyasnyaet-prokurorskij-nadzor-za-ugolovno-protsessualnoj-deyatelnostyu-organov-doznaniya/ (дата обращения: 28.02.2020). 131
Однако предпринимаемых органами прокуратуры мер недостаточно, количество нарушений в сфере уголовного судопроизводства из года в год стабильно растет, в результате чего у граждан формируется негативное представление о работе правоохранительных органов.
Предлагаемые меры по формированию модели деятельности прокурора, ориентированной на профилактику нарушений уголовно-процессуального законодательства.
Главенствующим фактором формирования модели деятельности прокурора, ориентированной на предупреждение нарушений, является должный уровень нормативно-правового регулирования профилактической работы органов прокуратуры.
В уголовно-процессуальном законодательстве должно быть прямо указано на необходимость осуществления прокурорами действий, направленных на предупреждение нарушений в сфере уголовного судопроизводства. Модель деятельности прокурора должна быть ориентирована не на выявление нарушений уголовно-процессуального законодательства постфактум (когда зачастую сложно что-либо исправить без новых нарушений закона), а на профилактику нарушений в деятельности органов предварительного расследования. Одного декларирования данного направления недостаточно, требуется продуманная и слаженная система функций прокурора с учетом необходимости осуществления им профилактической работы.
Базовая правовая модель деятельности прокурора включает в себя цель, задачи, функции и полномочия. Формируя модель, ориентированную на профилактику нарушений закона, необходимо прямо в ст. 37 УПК РФ указать на выполнение прокурором данной функции. Для реализации этого прокурору потребуются полномочия, позволяющие ему беспрепятственно знакомиться с материалами уголовного дела и вести наблюдение за ходом расследования. Способствовать реализации таких полномочий может цифровизация уголовного судопроизводства с введением возможности электронного обмена данными между прокурорами и органами предварительного расследования.
Но одной нормативной регламентации будет недостаточно для формирования модели деятельности, ориентированной на профилактику нарушений уголовно-процессуального законодательства профессиональными субъектами. Необходимо также применить меры практического характера.
В первую очередь — это проведение органами прокуратуры качественной аналитической работы по выявлению причин и условий, способствующих систематическим нарушениям уголовно-процессуального законодательства в досудебных стадиях уголовного процесса.
Как отмечает Т.В. Раскина, органами прокуратуры в субъектах Российской Федерации аналитическая работа по данному направлению, за редким исключением, практически не ведется [9, с. 48].
Работа по обобщению и анализу практики нарушений уголовно-процессуального законодательства необходима и должна вестись органами прокуратуры (так как именно на них возложен надзор за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в досудебном производстве) в целях:
выявления типичных нарушений уголовно-процессуального законодательства, допускаемых органами предварительного следствия и дознания;
выявления причин и условий, способствующих нарушениям уголовно-процессуального законодательства;
обеспечения единства практики применения органами прокуратуры, следственными органами и органами дознания действующего уголовно-процессуального законодательства;
снижения количества нарушений уголовно-процессуального законодательства и повышение уровня защищенности граждан и организаций, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства;
повышения уровня законности и правопорядка за счет обеспечения соблюдения органами дознания и предварительного следствия уголовно-процессуального закона;
совершенствования нормативных правовых актов, включая Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
Лишь по итогам проведенного системного анализа сложившейся в уголовном судопроизводстве ситуации будет возможна подготовка и проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения уголовно-процессуального закона органами дознания и предварительного следствия.
Методику проведения такой работы возможно разработать и описать в рамках ведомственных нормативно-правовых актов.
Следующим фактором, способным обеспечить должный уровень профилактики нарушений закона, является систематическое проведение мероприятий, направленных на повышение уровня правосознания непрофессиональных участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых и т.д.).
Четвертым важным условиям является повышение уровня прозрачности процедур осуществляемых в уголовном судопроизводстве. Обеспечить выполнение данного условия возможно путем создания личных кабинетов для заинтересованных участников уголовного процесса, в которых они смогут отслеживать движение материалов уголовного дела и принимаемые по нему решения.
При правильной организации профилактических мероприятий органами прокуратуры в поднадзорной сфере должны произойти следующие изменения:
1) число нарушений уголовно-процессуального законодательства в досудебном производстве снизится;
2) качество расследования уголовных дел улучшится;
3) возрастет степень удовлетворенности со стороны граждан и организаций, вовлеченных в уголовное судопроизводство, действиями и решениями правоохранительных органов.
Предлагаемые меры, безусловно, не являются единственно возможными, но их реализация будет способствовать формированию модели деятельности прокурора, ориентированной на профилактику нарушений уголовно-процессуального законодательства.
Предупреждение нарушений повысит общий уровень законности в сфере уголовного судопроизводства и, как следствие, удовлетворенность заинтересованных участников уголовного процесса деятельностью правоохранительных органов; будет способствовать формированию в обществе представлений о неукоснительности соблюдения закона органами предварительного расследования.
Библиографический список
1. Ширванов А.А., Камнева Е.В. Профессиональная деформация личности как причина нарушений закона в уголовном судопроизводстве // Научный портал МВД России. 2008. № 3.
2. Манова Н.С. Обеспечение процессуальной самостоятельности следователя в системе контрольно-надзорных отношений на досудебном производстве // Актуальные проблемы обеспечения прав участников уголовного судопроизводства. 2016. С. 94-119.
3. Чурикова А.Ю. Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве (российский опыт и международная практика): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
4. Тутикова ИА. Жалобы участников уголовного судопроизводства как результат следственных ошибок на стадии предварительного расследования // Вестник Удмуртского ун-та. Серия Экономика и право. 2015. Т. 25. № 4.
5. Логунов О.В., Умнов С.П., Кутуев Э.К. О необходимости упразднения современной стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского ун-та МВД России. 2019. № 1 (55). С. 7-10.
6. Назаров А.Д. Следственные и судебные ошибки и уголовно-процессуальный механизм их устранения: концептуальные основы: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2017. 352 с.
7. Раскина Т.В. К вопросу о совершенствовании правового регулирования профилактики прокурорами правонарушений // Современные проблемы права и управления: сборник докладов 8-ой Международной научной конференции. Тула, 2018. С. 131-136.
8. Магомедов М.А.. Профилактическая функция прокуратуры Российской Федерации и совершенствование ее правового регулирования // Проблемы экономики и юридической практики. 2018. № 1. С. 169-172.
9. Раскина Т.В. Анализ состояния законности и правопорядка в прокуратуре субъекта Российской Федерации: реальность и перспективы // Вестник Академии
° Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 5 (55). С. 44-50.
0
го References
* 1. ShirvanovA.A., Kamneva E.V. Professional Deformation of the Personality as the
? Reason for Violations of the Law in Criminal Proceedings // Scientific portal of the Min-¡ istry of internal Affairs of Russia. 2008. No. 3.
1 2. Manova N.S. Ensuring Procedural Independence of the Investigator in the System J of Control and Supervisory Relations in Pre-trial Proceedings // Actual Problems of § Ensuring the Rights of Participants in Criminal Proceedings. Moscow, 2016. P. 94-119. I 3. ChurikovaA.Yu. Legal Model of Prosecutor's Activity in Pre-trial Proceedings (Rus-I sian experience and international practice): diss. ... cand. of law. Saratov, 2010.
>g 4. Tutikova I A. Complaints of Participants in Criminal Proceedings as a Result of
¡ Investigative Errors at the Stage of Preliminary Investigation // Bulletin of Udmurt & University. Economics and law series. 2015. Vol. 25. No. 4.
1 5. Logunov O.V., Umnov S.P., Kutuev E.K. On the Need to Abolish the Current Stage
2 of Criminal Proceedings // Bulletin of the Kaliningrad branch of the Saint Petersburg 1 University of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2019. No. 1 (55). P. 7-10.
0 6. Nazarov A.D. Investigative and Judicial Errors and the Criminal Procedure Mecha-§ nism for their Elimination: Conceptual Foundations: dis. ... doc. of law. SPb., 2017. 352 p.
1 7. Raskina T.V. On the Issue of Improving the Legal Regulation of Prevention of Of-й fenses by Prosecutors // Modern Problems of Law and Management: collection of reports " of the 8th International scientific conference. Tula, 2018. P. 131-136.
8. Magomedov M.A. Preventive Function of the Prosecutor's Office of the Russian Federation and Improvement of its Legal Regulation // Problems of Economics and Legal Practice. 2018. No 1. P. 169-172.
9. Raskina T.V. Analysis of the State of Law and Order in the Prosecutor's Office of the Subject of the Russian Federation: Reality and Prospects // Bulletin of the Academy
134 of the General Prosecutor's office of the Russian Federation. 2016. No. 5 (55). P. 44-50.
