CC BY
153
УДк 336.221.262
МОБИЛИЗАЦИЯ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ В МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ
О. С. КУЗНЕЦОВА, главный специалист отдела мониторинга Управления развития и регулирования инвестиционной деятельности Департамента экономической политики и развития г. Москвы E-mail: oiga. shaiimova1981@yandex. ru
В статье приведен анализ основных источников формирования налоговых доходов местных бюджетов. Сделан вывод о необходимости проведения комплекса мероприятий, направленных на повышение уровня налоговых доходов в местных бюджетах, реализация которых позволит приблизить налогооблагаемую базу к налоговому потенциалу региона, повысить налоговую культуру граждан, а также существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов.
Ключевые слова: местный бюджет, местное самоуправление, доход, недвижимость, мобилизация, индекс потребительских цен.
Местное самоуправление — обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни. Вопросы
формирования местных бюджетов в настоящее время интересуют практические всех: работников органов государственной власти, налогоплательщиков, ученых.
Основы теории налогообложения и построения бюджетной системы были заложены такими выдающимися экономистами, как А. Смит, Д. Рикардо, А. Вагнер, Н. И. Тургенев, А. Соколов, И. И. Ян-жул, С. Ю. Витте, Д. М. Кейнс, П. Самуэльсон, К. Викселль, А. С. Пигу, А. Лаффер. Становлению и развитию современной бюджетно-налоговой системы в России посвящены работы Р. Л. Дернберга, А. П. Починка, Б. Г. Федорова, Л. А. Дробочиной, Д. Г. Черника, С. Н. Хурсевича и др. В свою очередь проблемы муниципальных бюджетов нашли отражение в научных трудах В. Г. Панскова, в статьях Н. В. Альвианской, О. В. Богачевой и В. Б. Амирова, Г. Б. Поляка, Л. A. Дьякова, Н. В. Львова и С. А. Трунова, В. А. Петрова, Н. В. Телятникова. Однако на фоне довольно обширной литературы, посвященной бюджетно-налоговой политике, вопросы мобилизации налогов в местные бюджеты остаются по-прежнему актуальными.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственных финансовых ресурсов. Однако на практике принцип достаточности собственных финансовых ресурсов соблюдается далеко не всегда. По данным Федеральной службы государственной статистики, все
Таблица 1
Местные бюджеты в Российской Федерации по состоянию на 01.01.2011
Тип муниципального образования Доходы, млн руб. Расходы, млн руб. Дефицит (-), млн руб.
Муниципальные районы 971 710 983 486 —11 776
Городские округа 1 219 590 1 281 589 —61 999
Внутригородская территория города федерального значения 12 196 12 419 —223
Городские поселения 96 610 101 067 —4 457
Сельские поселения 122 570 129 343 —6 773
Российская Федерация 2 410 381 2 496 479 —86 098
Источник: составлено автором по данным [5].
типы муниципальных образований по итогам 2010 г. имеют дефицит местного бюджета (табл. 1).
По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от налогов. Их роль заключается не только в обеспечении ресурсами местных органов власти, но и вышестоящих бюджетов, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.
Нормальное функционирование любых хозяйствующих субъектов, в том числе и государственных органов власти, невозможно без всестороннего экономического анализа их деятельности. Оценка показателей многогранного процесса формирования доходов бюджетной системы в части налогов и сборов и их интерпретация проводятся при анализе поступлений налогов и сборов при налоговом планировании, разработках прогнозных оценок поступлений в бюджетную систему России на перспективу.
В связи с этим особую актуальность в данных условиях приобретает рассмотрение динамики налоговых доходов местных бюджетов (табл. 2.)
По данным отчетности Федеральной налоговой службы, в местные бюджеты Российской Федерации в 2010 г. поступило налогов, сборов и иных обязательных платежей, администрируемых Федеральной налоговой службой России, на сумму 781,4 млрд руб., что на 10 % больше, чем за соответствующий период предыдущего года. А за 2009 г. по сравнению с 2008 г. сумма поступивших налогов осталась практически на уровне 2008 г. Следует заметить, что темповый показатель рассчитан в номинальном выражении. Необходимо обратиться к показателям, которые могут подтвердить либо опровергнуть его. Такими показателями являются, во-первых, ВВП, и, во-вторых, индекс потребительских цен (ИПЦ), выражающий уровень инфляции и оказывающий прямое воздействие на динамку поступления налогов и сборов в местный бюджет (табл. 3).
Таблица 2
Динамика налоговых поступлений в местные бюджеты Российской Федерации в 2008—2010 гг., тыс. руб.
Показатель Поступления в доходы местных бюджетов Темп роста, %
2008 2009 2010 2009/ 2008 2010/ 2009
Налоговые доходы, всего 712 413 849 713 029 954 781 439 612 100 110
Налоги на прибыль, доходы 531 711 195 505 760 721 544 439 378 95 108
Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации 400 037 234 537 184 635 59 79
Налоги на имущество 99 305 904 127 831 553 144 207 842 129 113
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 864 452 796 886 957 764 92 120
Государственная пошлина, сборы 4 236 369 5 856 811 8 200 164 138 140
Поступления в счет погашения задолженности и по перерасчетам по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам 110 224 196 970 711 385 179 361
Налоги на совокупный доход 75 785 668 72 352 476 82 738 444 95 114
Источник: составлено автором по данным [4].
Таблица 3
Расчет темпа роста поступления налогов и сборов в местный бюджет в реальном выражении
Год Объем ВВП, млрд руб. Темп роста ВВП Показатели ИПЦ Налоговые поступления в местный бюджет, млрд руб. Темп роста поступления налогов в местный бюджет Налоговая нагрузка Показатель темпа роста поступления налогов с учетом инфляции Отклонение темпов роста в реальном выражении и темпов роста ВВП
2009 38 786,4 101,9 108,8 713 100 2 92 —9,9
2010 44 939,2 111,4 108,8 781 110 2 101 —10,4
Одним из показателей реальных тенденций в поступлении налогов и сборов выступает удельный вес поступлений налогов и сборов в местный бюджет в объеме ВВП, характеризующий налоговую нагрузку. При сравнении этого показателя за 2009—2010 гг. можно сделать вывод, что уровень собираемости налогов и сборов за указанный период не изменился и равен 2. Другим показателем, который позволяет выявить действительные тенденции в изменении динамики поступлений налогов, является темп роста поступлений налогов в реальном выражении, вычислить который можно, разделив темп роста поступлений налогов на ИПЦ и умножив на 100. Полученный показатель характеризует темп роста налогов и сборов в реальном выражении. Как видно, в 2009 г. показатель темпа роста поступления налогов с учетом инфляции составил 92 %, в 2010 г. — 101 %, что свидетельствует в действительности о снижении налоговых поступлений в 2009 г. на 8 %, а в 2010 г. — о росте налоговых поступлений на 1 %.
Таким образом, с помощью сопоставительного анализа системы показателей (табл. 3) можно сделать вывод о том, что в 2009—2010 гг. при росте объема ВВП, неизменном уровне инфляции
и налоговой нагрузки, реальные налоговые поступления в местный бюджет имеют тенденцию пусть к незначительному, но все-таки увеличению. При этом анализ динамики налоговых поступлений в местный бюджет по видам налогов (табл. 2) свидетельствует о том, что из всех видов налоговых доходов в 2010 г. темп роста снизился только по налогам на имущество на 16 %. Рассмотрим подробнее динамику и структуру поступлений налогов на имущество в 2008—2010 гг. (табл. 4).
Снижение темпа роста поступления в местный бюджет налогов на имущество в 2010 г. произошло в основном по налогу на имущество физических лиц — на 64 %, по налогу на имущество организаций — на 41 %, по транспортному налогу — на 57 % и по земельному налогу — на 4 %.
Для объяснения причин снижения имущественных налогов необходимо рассмотреть начисления и поступления налогов по источникам их возникновения, в разрезе муниципальных образований. Приведенный выше анализ налоговых доходов местных бюджетов основан на информации сводной налоговой отчетности налоговых органов в целом по Российской Федерации и отражает общие тенденции к изменению налоговых доходов местных бюджетов
Таблица 4
Динамика и структура налоговых поступлений налогов на имущество в местные бюджеты Российской Федерации за 2008—2010 гг., тыс. руб.
Поступило в доходы местных бюджетов Темп роста, %
Вид налога 2008 2009 2010 2009/ 2008 2010/ 2009
Налоги на имущество, всего 99 305 904 127 831 553 144 207 842 129 113
Налог на имущество физических лиц 8 886 383 14 165 343 13 497 468 159 95
Налог на имущество организаций 8 479 920 12 231 007 12 618 405 144 103
Транспортный налог 7214 782 12 890 645 15 686 795 179 122
Налог на игорный бизнес 926 787 276 121 —3 169 30 —1
Земельный налог 73 798 010 88 268 449 102 408 344 120 116
Налог на недвижимость, взимаемый с объектов 22 —12 —1 —55 8
недвижимого имущества, расположенных в границах городов Великий Новгород и Тверь
Источник: составлено автором.
страны, которой для оценки реальной ситуации по данному вопросу явно недостаточно. Однако данные налоговых органов в разрезе конкретных муниципальных районов и муниципальных образований недоступны в связи с укрупнением инспекций, что, по мнению автора, противоречит принципу прозрачности (открытости) бюджетной системы.
Вместе с тем возникают ситуации, когда налоговая служба отказывает финансовым органам и муниципалитетам в информации, ссылаясь на требования ст. 102 «Налоговая тайна» Налогового кодекса РФ. Тем не менее источники налоговых доходов местных бюджетов «привязаны» к конкретной территории и формируют ее налоговый потенциал. В связи с этим прогнозирование, планирование и мероприятия по мобилизации налоговых доходов местных бюджетов должны базироваться на анализе показателей налоговой отчетности налогоплательщиков и налоговых органов не только в разрезе видов налогов, видов экономической деятельности субъектов и в целом Российской Федерации, но и в разрезе муниципальных районов и муниципальных образований. В соответствии с этим указанная информация должна быть прозрачной для внешних пользователей и подлежать публикации в средствах массовой информации, а также на официальных сайтах территориальных налоговых органов, управлений Федеральной налоговой службы в субъектах Федерации и налоговой службы Российской Федерации. Свободный доступ к отчетности налоговых органов откроет возможность контролировать процесс формирования налоговых доходов местных бюджетов как органами власти, так и непосредственно налогоплательщиками, что позволит оценить налоговый потенциал муниципальных образований с учетом не только экономических факторов, но и других — географического положения, климатических условий, производственных особенностей территории и др. В ходе анализа необходимо определить реальное состояние каждого муниципалитета и подготовить возможные сценарии его улучшения, а именно:
• определить дефицитные бюджеты сельских поселений в регионе в целом, и в составе муниципального района в частности;
• выявить причинно-следственные связи экономической зависимости от вышестоящих бюджетов для каждого муниципалитета;
• разработать направления социально-экономической политики и государственные программы
в отношении населения и субъектов предпринимательской деятельности, проводить адресную работу по их реализации;
• повысить инвестиционную привлекательность территории;
• увеличить эффективность деятельности органов государственной власти и сократить расходы на администрирование территории. Повышение эффективности налоговых поступлений в бюджетную систему страны зависит от формирования и применения на практике гибкой стратегии налоговых органов по мобилизации налоговых поступлений, основанной на анализе и планировании мер, направленных на компенсацию выпадающих доходов бюджетной системы. Процесс анализа налоговых поступлений должен соответствовать определенным методологическим принципам, присущим экономическому анализу: комплексность и системный подход, объективность, действенность, систематичность и эффективность.
Вместе с тем методика анализа и планирования налоговых доходов и поступлений должна быть адаптирована к применению налоговыми органами в работе и содержать в себе этапы, которые реально позволят устанавливать нарушения налогового законодательства. Это позволит дополнительно начислять налоги, выявлять схемы уклонения от налогообложения, устранять неточности в информационных ресурсах налоговых органов, приводящие к излишне начисленным суммам налогов и росту задолженности. В этих целях рекомендуется регулярно изучать краткосрочные (в течение отчетных периодов) изменения фактических экономических показателей организаций, что позволит существенно повысить точность оценки налогового потенциала по налогам, формирующим местный бюджет.
Можно выделить следующие факторы, оказывающие влияние на величину налоговых поступлений в местные бюджеты:
1) изменение налогового законодательства;
2) разработка и реализация государственных программ поддержки малого и среднего бизнеса и населения;
3) изменение численности населения;
4) регистрация и снятие с налогового учета субъектов предпринимательской деятельности;
5) эффективность налогового контроля.
Все факторы являются элементами экономической и социальной политики государства. Первые два фактора в совокупности положительно отражаются
Таблица 5
Этапы анализа правильности исчисления налогов (сборов)
Мероприятия налогового контроля и анализ в отношении имущественных налогов физических лиц Мероприятия налогового контроля и анализ в отношении юридических лиц
Обработка сведений, поступающих от органов государственной регистрации, в рамках которой проведение идентификации земельных участков, объектов недвижимого имущества, транспортных средств На основании данных информационного ресурса налогового органа осуществление отбора налогоплательщиков, представивших декларации, представивших «нулевые» декларации, не представивших декларации, проведение мероприятий налогового контроля в отношении недобросовестных налогоплательщиков
Мониторинг и проверка легитимности льгот, применяемых налогоплательщиками В рамках налогового контроля проверка полноты и правильности исчисления налогов на основании деклараций с использованием информации из внешних источников, в том числе информации о субъектах предпринимательской деятельности, имеющейся у органов муниципальной власти
Проведение сверок имеющихся данных по объектам налогообложения, стоящих на учете в налоговом органе с информацией, имеющейся в муниципалитетах Анализ юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в разрезе видов экономической деятельности, сопоставление показателей декларации с основными статистическими данными по субъекту Федерации и нормами, закрепленными федеральными законами и законами субъектов Федерации (индексы-дефляторы, урожайность, средняя заработная плата по ВЭД в регионе, минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации, индекс цен на продукцию)
Учет, оценка и реализация конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов В рамках налогового контроля выявление субъектов предпринимательской деятельности, у которых отсутствует реальная деловая активность в течение достаточно длительного времени и их дальнейшая ликвидация по решению налогового органа
Проверка использования имущества в предпринимательской деятельности у физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями В рамках анализа налогоплательщиков по видам экономической деятельности сопоставить данные налоговой отчетности, информацию из внешних источников с критериями самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, утвержденными приказом ФНС РФ от 30.05.2007 № ММ-3-06/333 «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок»
Выявление недобросовестных налогоплательщиков и организация адресной работы по взысканию задолженности у физических лиц работниками налоговых органов совместно с должностными лицами сельских администраций и правоохранительными органами путем проведения рейдовых мероприятий с целью разъяснения налогового законодательства, повышения грамотности и налоговой культуры населения В связи с тем, что в отношении малого и среднего бизнеса регу-лятивно-контролирующие функции налоговых органов и органов местного самоуправления носят ограниченный характер, не допускающий административного вмешательства, необходимо группировать недобросовестных налогоплательщиков по категориям бизнеса: малые, средние, крупнейшие, с целью отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей для проведения выездной налоговой проверки
Организация работы с фактически поступившими невыясненными платежами за любой отчетный период, как по конкретному муниципальному образованию, по налоговому органу, так и в целом по субъекту Федерации
на величине налогового потенциала территории и свидетельствуют об устойчивой экономической ситуации в стране. Два следующих фактора могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на объем налоговых доходов местных бюджетов и находятся в прямой зависимости от первых. Последний, пятый, фактор способствует увеличению налоговых доходов в бюджет, а также повышению налоговой дисциплины налогоплательщиков.
В целях достижения результативности мер по мобилизации налоговых доходов в бюджет нало-
говым органам на постоянной основе необходимо проводить углубленный анализ правильности исчисления налогов, который, по мнению автора, должен включать следующие этапы (табл. 5).
Комплекс перечисленных мероприятий позволит увеличить объем налоговых поступлений в местные бюджеты, а также сократить издержки, направленные на мероприятия по взысканию задолженности в судебном порядке, повысить налоговую культуру населения. Проведенный анализ позволит установить резервы налоговых доходов местных
бюджетов, приблизить налогооблагаемую базу к налоговому потенциалу региона, повысить налоговую культуру населения, а также существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов, дать возможность местному самоуправлению наращивать налоговый потенциал конкретной территории, в том числе в рамках государственных программ поддержки малого и среднего предпринимательства. На этот факт еще в 2002 г. указывал Президент Российской Федерации: «Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости» 1.
Однако для реализации вышеперечисленных задач в рамках мероприятий по мобилизации налоговых доходов местных бюджетов необходимо устранить пробелы в законодательстве, которые являются барьерами к взысканию налогов. Так, например, препятствием для взыскания земельного налога, который составляет значительную часть доходов местного бюджета, является отсутствие государственной регистрации многих земельных участков. В соответствии со ст. 388 НК РФ плательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Если же пользование земельным участком осуществляется без регистрации права на него, например при самовольном захвате земли, в этом случае отсутствует объект налогообложения, а, соответственно, и взыскание налога будет невозможным. Другой существенной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет им в течение продолжительного времени не уплачивать налога на имущество физических лиц. Для решения указанных проблем и государственной регистрации всех существующих объектов недвижимости необходимо организовать тесное взаимодействие органов регистрации, налоговых органов и органов местного самоуправления.
Пробелом в законодательстве можно считать отсутствие сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества. В соответствии с
1 См. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 19.04.2002 // Российская газета. 19.04.2002. № 71.
п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Из этого следует, что месячный срок, отнесенный данной нормой к порядку государственной регистрации, установлен только для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество. Срок подачи заявления о государственной регистрации необходимо закрепить в Федеральном законе от 21.07.1997 № 122-ФЗ, дополнив ст. 4 этого закона п. 3, изложив его в следующей редакции: «Граждане обязаны представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, документы для государственной регистрации в месячный срок со дня приобретения ими права на данное недвижимое имущество».
Кроме того, необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации по аналогии со ст. 116 Налогового кодекса РФ «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе», предусматривающей ответственность за уклонение от государственной регистрации недвижимого имущества. Это позволит начислять штрафы за подобные нарушения, регулировать порядок взимания налогов и, как следствие, увеличивать поступления от них в бюджет. Указанные меры позволят более эффективно проводить комплекс мероприятий налогового контроля в отношении пользователей недвижимого имущества и осуществлять взыскание налога в принудительном порядке, что повлечет за собой укрепление доходной части местных бюджетов [1].
Таким образом, на федеральном уровне возникает необходимость совершенствования налогового законодательства, касающегося расчета налоговой базы и анализа налогового потенциала местных бюджетов. В России экономический статус и фискальный потенциал, а также причины неплатежей местных налогов в бюджет в налоговой системе к настоящему времени остаются все же слабо изученными. Более того, отсутствует современная основополагающая единая методика, посвященная всестороннему анализу проблем мобилизации налогов в местный бюджет, в которых с позиции сложившихся социально-экономических и правовых условий были бы исследованы этапы развития, текущее состояние и перспективы развития местного
налогообложения в России. Несмотря на активизацию налоговой реформы в области региональных и местных налогов (планируется проведение мероприятий, направленных на модернизацию учетных и оценочных методов в отношении облагаемого имущества), не наблюдается единых подходов и выработанного единого мнения об экономико-правовом содержании системы имущественного налогообложения в целом и каждого имущественного налога в отдельности.
Список литературы
1. Курилюк Ю. Е. Влияние налоговой базы земельного налога на возможность его исчисления и уплаты: правовые аспекты // Финансовое право. 2009. № 12.
2. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
4. Федеральная налоговая служба. Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации № 1-НМ. URL: http://www. nalog. ru/nal_statistik/statistic/3777820.
5. Федеральная служба государственной статистики. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: бюллетень, 2011. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/ doc_1244553308453.
6. Пансков В. Г. Взаимоотношения государства и налогоплательщиков // Финансы. 2011. № 12.
7. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. 4-е изд. СПб, 1904.
