Формирование налоговых доходов местных бюджетов: направления модернизации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.221.262

ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ

О. С. КУЗНЕЦОВА, главный государственный инспектор отдела камеральных проверок E-mail: olga. shalimova1981@yandex. ru Межрайонная ИФНС России № 5 по Липецкой области

В статье раскрыты основные проблемы формирования налоговых источников доходной базы местных бюджетов и возможности увеличения их собственных доходов. Сделан вывод о том, что для укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо пересмотреть порядок исчисления и уплаты налогов, уплачиваемых в связи с применением специальных налоговых режимов, и повысить результативность их администрирования.

Ключевые слова: местный бюджет, доход, недвижимость.

Не умаляя значения федерального бюджета, следует отметить, что решение многих текущих задач развития территорий относится к компетенции муниципальных образований, которые ближе всего находятся к людям, проживающим на их территории, знают их проблемы. И именно по результатам работы местных властей население часто судит об успехах или неудачах государственной социально-экономической политики в целом. Поэтому так важно укрепить собственную финансовую базу муниципальных образований, повысить их заинтересованность в сборе не только местных, но и региональных, и федеральных налогов, поступающих в бюджетную систему страны.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3) создал предпосылки для формирования двухуровневой системы местного самоуправления в Российской Федерации, разделив компетенцию муниципального района и поселения в решении

вопросов местного значения на конкретной территории. Каждый уровень местного самоуправления имеет равный правовой статус и обладает самостоятельностью в решении вопросов, входящих в его компетенцию. По данным Росстата, в 2010 г. количество муниципальных образований в Российской Федерации составило 23 304 ед. (табл. 1), что на 603 ед. меньше показателей 2009 г. Уменьшение общего числа муниципальных образований за 2010 г. связано с процессом укрупнения муниципальных образований в ряде субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 17 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов осуществляются самостоятельно. При этом подчиненность органа местного самоуправления или его должностного лица одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Важным условием самостоятельности муниципального образования является его финансовая независимость. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Аккумулируя с помощью бюджета денежные средства, органы муниципальных образований через финансовые

Источник: Формирование местного самоуправления в Российской Федерации. 2011 г. / Росстат. URL:http://www. gks. ru/wps/ wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJoumals/doc_1244553308453.

Таблица 1

сведения о количестве муниципальных образований по российской Федерации и федеральным округам в 2010 г.

субъект Муниципальные образования

Всего Муниципальные районы Городские округа Внутригородская территория города федерального значения Городские и сельские поселения

Центральный федеральный округ 5 049 416 107 125 4 401

Северо-Западный федеральный округ 1 705 159 40 111 1 395

Южный федеральный округ 1 744 144 30 - 1 570

Северо-Кавказский федеральный округ 1 712 114 30 - 1 568

Приволжский федеральный округ 6 189 454 72 - 5 663

Уральский федеральный округ 1 351 93 110 - 1 148

Сибирский федеральный округ 4 163 320 77 - 3 766

Дальневосточный федеральный округ 1 391 124 49 - 1 218

Российская Федерация, всего 23 304 1 824 515 236 20 729

механизмы осуществляют выполнение возложенных на них обществом политических, экономических и социальных функций. Однако на практике принцип достаточности собственных финансовых ресурсов соблюдается далеко не всегда. По данным Росстата, все типы муниципальных образований по итогам 2010 г. имеют дефицит местного бюджета (табл. 2).

Перечень видов доходов, формирующих местные бюджеты, закреплен положениями ст. 55 Закона № 131-Ф3. Исходя их положений указанной статьи, под доходами местного бюджета понимаются налоговые и неналоговые собственные доходы местных бюджетов, закрепленные законодательством Российской Федерации за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе и

Таблица 2

Местный бюджет по состоянию на 01.01.2011

Муниципальные образования доходы, млн руб. Расходы, млн руб. дефицит бюджета, млн руб.

Муниципальные 971 710 983 486 11 776

районы

Городские округа 1 219 590 1 281 589 61 999

Внутригородская 12 196 12 419 223

территория города фе-

дерального значения

Городские поселения 96 610 101 067 4 457

Сельские поселения 122 570 129 343 6 773

Российская Федера- 2 410 381 2 496 479 86 098

ция, всего

Источник: Формирование местного самоуправления в Российской Федерации. 2011 г. / Росстат. URL:http://www. gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/ statisticJournals/doc 1244553308453.

поступающие в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Особенностью бюджетной системы Российской Федерации является формирование основной части бюджетных доходов за счет закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, а также перечислений из вышестоящих бюджетов в форме межбюджетных трансфертов. Доходная составляющая бюджетов включает закрепление на определенных условиях за Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями части доходов от всех доходов бюджетной системы.

Основными бюджетообразующими доходными источниками в большинстве местных бюджетов являются налоги. В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным непосредственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также законами субъектов Федерации.

В связи с этим особую актуальность в данных условиях приобретает рассмотрение структуры налоговых доходов местных бюджетов (табл. 3). По данным отчетности ФНС России, в местные бюджеты Российской Федерации в 2010 г. поступило налогов, сборов и иных обязательных платежей, ад-министрируемых ФНС России, на сумму 544,4 млрд руб., что на 8 % больше, чем за соответствующий

50

финансы и кредит

Источник: Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации № 1-НМ / ФНС России. URL:http://www. nalog. ru/nal_statistik/statistic/3777820.

Таблица 3

Динамика и структура налоговых поступлений в местные бюджеты Липецкой области за 2008-2010 гг., тыс. руб.

Показатель Поступило в доходы местных бюджетов в 2009 г. В % к итогу Поступило в доходы местных бюджетов в 2010 г. В % к итогу Темп роста, %

Налоги на прибыль, доходы 505 760 721 71 544 439 378 70 108

Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации 234 537 0,03 184 635 0,02 79

Налоги на имущество 127 831 553 18 144 207 842 18 113

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 796 886 0,11 957 764 0,12 120

Государственная пошлина, сборы 5 856811 0,82 8 200 164 1,05 140

Поступления в счет погашения задолженности и по перерасчетам по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам 196 970 0,03 711 385 0,09 361

Налоги на совокупный доход 72 352 476 10 82 738 444 11 114

Налоговые доходы, всего 713 029 954 - 781 439 612 - 110

период предыдущего года. Основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей местных бюджетов в 2010 г. обеспечили поступления налогов на прибыль и на доходы - 70 %. Поступления налогов на имущество составили 18 %, а налогов на совокупный доход - 11 %.

С 2010 г. налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых, налог на имущество организаций, единый налог, уплачиваемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, подлежат зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации1. В связи с этим в ходе бюджетного планирования первостепенной задачей является прогноз ожидаемых налоговых поступлений в местные бюджеты с учетом особенностей социально-экономической ситуации на территории муниципального образования и возможных сценариев ее развития.

Укрепление финансовых основ местного самоуправления неразрывно связано с совершенствованием системы управления налоговыми источниками доходной базы местных бюджетов, с одной стороны, и повышением эффективности администрирования налогов, с другой.

Для обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принципы наличия собственных источников доходов. Необходимо

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

установить конкретный перечень источников и определить величины собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить по крайней мере минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.

Одним из немногочисленных местных налогов, как известно, является земельный налог. Однако препятствием для взыскания этого налога, который составляет значительную часть доходов местного бюджета, является отсутствие государственной регистрации многих земельных участков. В соответствии со ст. 388 НК РФ плательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Если же пользование земельным участком осуществляется без регистрации права на него, например при самовольном захвате земли, в этом случае отсутствует объект налогообложения, а соответственно, и взыскание налога будет невозможным. Другой существенной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет им в течение продолжительного времени не уплачивать налога на имущество физических лиц. Для решения указанных проблем и государственной регистрации всех существующих объектов недвижимости необходимо организовать тесное взаимодействие

органов регистрации, налоговых органов и органов местного самоуправления.

Пробелом в законодательстве можно считать отсутствие сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества. В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона от № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон № 122-ФЗ) государственная регистрация проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации, из чего следует, что месячный срок, отнесенный данной нормой к порядку государственной регистрации, установлен только для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество. Срок подачи заявления о государственной регистрации необходимо закрепить в Законе № 122-ФЗ, дополнив ст. 4 этого закона п. 3, изложив его в следующей редакции: «Граждане обязаны представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, документы для государственной регистрации в месячный срок со дня приобретения ими права на данное недвижимое имущество».

Кроме того, необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации по аналогии со ст. 116 Налогового кодекса Российской Федерации «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе», предусматривающие ответственность за уклонение от государственной регистрации недвижимого имущества, что позволит начислять штрафы за подобные нарушения, урегулировать порядок взимания налогов и, как следствие, увеличить поступления от них в бюджет. Указанные меры позволят более эффективно проводить комплекс мероприятий налогового контроля в отношении пользователей недвижимого имущества и осуществлять взыскание налога в принудительном порядке, что повлечет за собой укрепление доходной части местных бюджетов2.

Для оздоровления российской экономики, наполнения потребительского рынка товарами, создания новых рабочих мест в условиях экономического кризиса и в посткризисный период необходимо развитие малого и среднего бизнеса.

Для примера рассмотрим ситуацию в Добров-ском муниципальном районе Липецкой области, на

2 Курилюк Ю. Е. Влияние налоговой базы земельного налога на возможность его исчисления и уплаты: правовые аспекты //Финансовое право. 2009. № 12.

территории которого в 2009 г. было зарегистрировано 160 малых предприятий, что на 14,3 % больше показателей 2008 г., количество индивидуальных предпринимателей за тот же год выросло на 13,7 % и составило 474 чел. (табл. 4).

Данная категория хозяйствующих субъектов обладает наибольшей мобильностью в условиях изменяющейся рыночной конъюнктуры и внедрения новых форм хозяйствования и технологий.

За 2009 г. от субъектов малого предпринимательства в бюджет Добровского муниципального района Липецкой области поступило налогов на сумму 31,4 млн руб., что выше уровня прошлого года на 4,1 % (см. табл. 3). Доля налогов от малого бизнеса в общих поступлениях в местный бюджет постоянно растет (см. рисунок).

В настоящее время малые предприятия могут функционировать в условиях одного из четырех режимов налогообложения: режим общего налогообложения; режим упрощенной системы налогообложения; режим системы единого налога на

Таблица 4

Количество субъектов малого и среднего предпринимательства в Добровском муниципальном районе Липецкой области и их налоговая отдача в 2008-2009 гг.

Показатель 01.01.2010 01.01.2009 Темп роста, %

Количество предприятий малого бизнеса, 160 140 114,3

ед.

В том числе открыто 24 24 100,0

новых предприятий малого бизнеса с начала

года, ед.

Количество индивиду- 474 417 113,7

альных предпринима-

телей, чел.

В том числе зарегист- 108 63 171,4

рировано с начала года,

ед.

Поступило налогов от малого бизнеса в мест- 31 422 30 189 104,1

ный бюджет, тыс. руб.

В том числе от пред- 26 704 26 653 100,2

приятий малого бизнеса, тыс. руб.

Источник: Экономика и инвестиции. Малый и средний бизнес Добровского муниципального района / Администрация Доб-ровского муниципального района Липецкой области. URL: http://www. admdobroe. ru/index. php?option=com_content&vi ew=artide&id=95:2010-12-14-09-27-56&catid=43:2010-12-14-09-25-03&Itemid=50.

Ä4-

2005 г.

2006 г.

2007 г.

7008 г.

2003 г.

Источник: Экономика и инвестиции. Малый и средний бизнес Доб-ровского муниципального района / Администрация Добровского муниципального района Липецкой области. URL: http://www. admdobroe. ru/index. php?option=com_content&view=article&id=95:2010-12-14-09-27-56&catid=43:2010-12-14-09-25-03&Itemid=50.

Доля налоговых поступлений от малого бизнеса в общих налоговых поступлениях в местный бюджет в Добровском муниципальном районе Липецкой области, %

вмененный доход и режим системы единого сельскохозяйственного налога.

В связи с этим необходимо пересмотреть порядок формирования налоговой базы и исчисления некоторых налогов, уплачиваемых в связи с применением специальных налоговых режимов.

Так, например, единый налог на вмененный доход, хотя и полностью зачисляется в местные бюджеты, однако права региональных и местных органов власти по этому налогу предельно ограничены. Размеры базовой доходности по видам деятельности, пределы изменений корректирующего коэффициента устанавливаются и определяются на федеральном уровне. Эта практика явилась реакцией на излишне широкий разброс базовой доходности в разрезе субъектов Федерации, который допускался в первоначальном варианте этого режима. В настоящее время фиксация показателя базовой доходности в Налоговом кодексе Российской Федерации стала экономически нецелесообразной, поскольку не позволяет адекватно учесть различные возможности хозяйствующих субъектов при получении доходов. В связи с этим для некоторых налогоплательщиков единый налог на вмененный доход оказывается слишком либеральным, нарушая принцип справедливости налогообложения, провозглашенный еще А. Смитом, а муниципальный бюджет не получает потенциально возможных доходов. Применение системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход давно превратилось в законный способ минимизации налоговой нагрузки. При этом налоговая нагрузка оказывается чрезмерно низкой

и не соответствует ни фактическому, ни вмененному размеру дохода от финансово-хозяйственной деятельности. Кроме этого, плательщики единого налога на вмененный доход согласно Федеральному закону от 17.07.2009 № 162-ФЗ «О внесении изменения в ст. 2 Федерального закона «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт и отдельные законодательные акты Российской Федерации» освобождены от применения контрольно-кассовой техники, что позволяет не показывать доходов в регистрах бухгалтерского учета, тем самым завышая реальный уровень налоговой нагрузки. В связи с этим на федеральном уровне следовало бы изменить «обязательный» характер применения ЕНВД на «уведомительный», тем самым предоставив налогоплательщику право самостоятельно выбирать режим налогообложения. Вместе с тем необходимо установить максимальный предел доходов, полученных по итогам отчетного (налогового) периода, при превышении которого налогоплательщик считался бы утратившим право применять систему налогообложения в виде уплаты единого налога на вмененный доход. В связи с этим следует дополнить гл. 26.3 Налогового кодекса Российской Федерации статьей «Налоговый учет», где установить обязанность налогоплательщика вести учет доходов и расходов для целей исчисления доходов в книге учета доходов и расходов организаций и индивидуальных предпринимателей. Указанные меры позволили бы усилить контроль над данной категорией налогоплательщиков, сделать налог более обоснованным, а соответственно и увеличить поступление налогов в бюджет.

Применение системы налогообложения в виде единого сельскохозяйственного налога подразумевает использование природных ресурсов (в большей степени земельных и водных ресурсов) для осуществления финансово-хозяйственной деятельности на территории одного или нескольких муниципальных образований, при этом в соответствии с бюджетным законодательством единый сельскохозяйственный налог практически является федеральным и зачисляется в местный бюджет лишь частично. При исчислении и уплате единого сельскохозяйственного налога наряду с упрощенной системой налогообложения налогоплательщику предоставляет

право осуществлять перенос убытка на будущие налоговые периоды в течение 10 лет, следующих за тем налоговым периодом, в котором получен этот убыток. Но при исчислении единого налога, уплачиваемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в случае если за налоговый период сумма исчисленного в общем порядке налога меньше суммы исчисленного минимального налога, уплачивается минимальный налог в размере 1 % от дохода. Таким образом, несмотря на получение по итогам налогового периода убытка, минимальный налог подлежит уплате и зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. В то же время при получении убытка при исчислении единого сельскохозяйственного налога минимальный налог в бюджет не уплачивается. А учитывая те обстоятельства, что результаты финансово-хозяйственной деятельности сельхозтоваропроизводителей зависят от погодных условий, сезонности, форс-мажорных обстоятельств, а также связаны с высоким уровнем затрат, по итогам налогового периода налогоплательщик зачастую получает отрицательный финансовый результат. В результате, при переносе убытков на будущие налоговые периоды в течение 10 лет налог не поступает в бюджет довольно длительный период времени. Целесообразно сократить указанный период и установить по аналогии с упрощенной системой налогообложения минимальный налог, уплачиваемый в бюджет муниципальных образований по единому сельскохозяйственному налогу. В связи с этим целесообразно пересмотреть процентное соотношение налоговых доходов в местный бюджет от федеральных и региональных налогов в сторону увеличения отчислений.

В современных условиях с учетом поставленных целей и задач повышаются степень ответственности бизнеса при выполнении обязанности по уплате налогов и требования по пресечению уклонения от уплаты налогов. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.» обращено внимание на модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы, а также на необходимость принятия решений и проведения активной работы по некоторым направлениям. К ним относятся:

1) инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего

по налогу на имущество физических лиц), расширение налоговой автономии региональных и местных властей;

2) скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость, прежде всего это касается завершения формирования кадастра объектов недвижимости;

3) увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов по оформлению собственности на земельные участки и недвижимое имущество (включая вопрос их объективной оценки), а также за счет повышения уровня взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

4) повышение ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию, а также с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения;

5) оптимизация системы налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов, с учетом того, что поступления от данного сектора в среднесрочной перспективе будут в значительной степени формировать доходную базу бюджетной системы. Решение вопроса об эффективности налогообложения (учитывая сложившуюся ситуацию), или, другими словами, о наращивании доли собственных налоговых поступлений в бюджетных доходах бюджетов, становится наиболее приоритетным и во многом определяется эффективностью проведения контрольных мероприятий налоговых органов в отношении полноты и своевременности уплаты налогов и сборов в бюджет.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.

3. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

54

финансы и КРЕДИТ