CC BY
14Шеломенцев А.Г.
д.э.н., профессор, заведующий отделом исследования региональных социально-экономических систем
Института экономики УрО РАН
Дорошенко С.В.
д.э.н., доцент, заведующий сектором региональной предпринимательской политики Института экономики
УрО РАН
Сятчихин С.В.
к.э.н., ведущий экономист сектора региональной предпринимательской политики Института экономики
УрО РАН
МНОГООБРАЗИЕ ФОРМ АВТОНОМИЗАЦИИ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ЖИВУЧЕСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ СООБЩЕСТВ1
Ключевые слова: автономизация местных сообществ, территориальные сообщества, живучесть, муниципальные образования, местное самоуправления.
Keywords: autonomization of local communities, territorial communities, survivability, municipalities, local self-government.
Актуальность проблемы
Проблема многообразия форм автономизации территориальных сообществ как необходимого условия их живучести представляется актуальной в связи со следующими обстоятельствами. Во-первых, ликвидация градообразующей отрасти может стать основным фактором социальной гибели целого муниципального образования. Например, в результате ликвидации угольной отрасли в Кизеловском угольном бассейне Пермского края, в процессе которой в течение нескольких лет были закрыты 14 угольных шахт, оказались брошены несколько городов и поселков. Следствием это стало сокращение численности проживающего в них населения. Так, численность населения города Кизел сократилась с 33 тыс. чел. в 1996 г. до 15 тыс. чел. в 2017 г., а Губахи с 34 тыс. чел. - до 20 тыс. чел. В итоге часть территории прежде процветающих муниципальных образований превратились в депрессивные территории с брошенными домами, дорогами и т.д. Следует отметить, что впоследствии финансирование программ местного развития и технических мероприятий по снижению негативных последствий не смогли переломить тенденции полной деградации территории Кизеловского угольного бассейна. Можно привести и другие аналогичные примеры влияния ликвидации градообразующей отрасли на «разрушение» территорий: Кадыкчан - посёлок городского типа в Магаданской области, Хальмер-Ю в Воркутинском районе Республики Коми.
Во-вторых, удаленность поселения от регионального центра является географическим фактором, определяющим риски постепенной деградации территории. Так, во многих районах Свердловской, Архангельской, Оренбургской, Челябинской, Курганской областей, Пермского края и других субъектов РФ, можно наблюдать картину «вымирания» российской глубинки. Анализ миграционных процессов и изменения численности населения в поселениях и городах в зависимости от их удаленности от региональных центров в Уральском и Приволжском федеральных округах за 2010-2015 гг. показал устойчивую тенденцию снижения численности населения в населенных пунктах, удаленных от столиц регионов свыше 40-60 км, за счет его миграции в крупные города или другие регионы (рис. 1, 2).
1 Статья подготовлена в рамках исследования, выполняемого при поддержке гранта РФФИ «Экспериментальные институциональные модели автономизации финансов местных сообществ в условиях снижения доверия населения к участию в бюджетном процессе» (№19-010-00974 А).
100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 -20,
42,4!
ЗДв. 38,11
1,00 ^ У
С? -60,00
-80,00
/ ч|,
^ о1
р*
4р
* «^и
-55,79
-57,07
] Отношение суммарного миграционного прироста за 2010-2015 гг. на тыс. чел. населения, чел. ' Полиномиальная (Отношение суммарного миграционного прироста за 2010-2015 гг. на тыс. чел. населения чел.)
Рисунок 1.
Отношение суммарного миграционного прироста населения за 2010-2015 гг., тыс. чел.
^^■РостнаселешшвМОза2009-2015 гг.,% -
1'ис\ нок' 2.
Изменение численности населения в муниципальных образованиях регионов Урала и Поволжья
за 2009-2015 гг., %
В-третьих, тенденция постепенного «обезлюдивания» территориального пространства имеет место в большинстве субъектов РФ, что является следствием проводимой с начала 90-х годов региональной политики Центра. Официальная статистика за период с 2010-2017 гг. свидетельствует о сокращении общего количества муниципальных образований в субъектах Федерации на 7,8%, что произошло за счет снижения численности городских и сельских поселений (табл. 1). Наиболее острая ситуация сложилась в Северо-Западном (79,3%, Приволжском (91,2%) и Дальневосточном федеральных округах.
Таблица 1
Изменение количества муниципальных образований по федеральным округам за 2010-2017 гг.
Субъекты Федерации Всего Муниципальные районы Городские округа Поселения
Всего Городские Сельские
Российская Федерация 92,2 96,8 108,6 91,1 91,1 91,1
- Центральный федеральный округ 87,9 97,4 103,7 86,0 92,2 85,2
- Северо-Западный федеральный округ 79,3 91,8 132,5 75,0 91,6 72,1
- Южный федеральный округ 97,7 99,3 100,0 97,5 96,8 97,6
- Северо-Кавказский федеральный округ 99,9 97,4 103,3 99,9 100,0 99,9
- Приволжский федеральный округ 91,2 96,3 121,4 90,3 90,5 90,2
- Уральский федеральный округ 99,9 100,0 100,0 99,2 98,7 99,3
- Сибирский федеральный округ 97,1 99,4 100,0 96,9 93,8 97,1
- Дальневосточный федеральный округ 91,2 90,4 122,9 90,0 75,9 92,3
Из субъектов Федерации в наибольшей степени отмеченная тенденция коснулась семи регионов, в четырех из которых количество поселений сократилось почти вдвое (табл. 2).
Таблица 2
Изменение количества муниципальных образований по субъектам Федерации за 2010-2017 гг., %
Субъекты Федерации Всего Муниципальные районы Городские округа Поселения
Всего Городские Сельские
Костромская область 58,7 100,0 100,0 54,2 100,0 52,1
Курская область 65,7 100,0 100,0 63,5 100,0 61,5
Тульская область 58,9 86,4 140,0 52,0 59,0 49,5
Вологодская область 72,2 100,0 100,0 69,3 100,0 66,7
Новгородская область 64,5 100,0 100,0 60,6 90,5 57,1
Псковская область 57,4 100,0 100,0 52,1 96,2 45,9
Пензенская область 75,6 100,0 100,0 73,8 100,0 72,1
В-четвертых, на развитие территорий большое влияние оказывают не только экзогенные, но и эндогенные социокультурные факторы. Ликвидация населенного пункта под воздействием внутренних или внешних факторов - это, своего рода, катастрофа регионального и даже национального масштаба.
Формулировка проблемы
Почему мы «теряем» территории? Какие факторы определяют выживание местного сообщества в современных условиях? Почему в одном случае население пытается развивать свою территорию, а в других, напротив, оно все бросает и уезжает? Вышеизложенное позволяет обозначить проблему как живучесть территориальных сообществ, под которыми понимается социальная общность граждан, проживающих на конкретной территории, взаимодействующих на основе взаимных ценностей, солидарных интересов, традиций, культуры участия и правового статуса для достижения совместных целей социально-экономического развития и объединенных институтом самоорганизации1.
Понятие живучести
В экономике понятие живучести до настоящего времени практически не используется. Экономисты чаще говорят об устойчивости или динамичности развития, адаптации организаций к условиям рынком или кризисов, а также антикризисных процессах или способности выхода из кризиса, обеспеченности собственными средствами, в крайнем случае - о банкротстве. Однако эти понятия не отражают процессы, происходящие на локальных территориях, включая деградацию и ликвидацию. Понятие живучести, на наш взгляд, обладает междисциплинарным характером.
В литературе в отношении технических систем под живучестью понимается — способность технического устройства, сооружения, средства или системы выполнять основные свои функции, несмотря на полученные повреждения, либо адаптируясь к новым условиям.
Отметим следующие особенности, отличающие территориальные сообщества как социально-экономические системы от технических систем.
Местные сообщества обладают следующими особенностями:
- взаимозависимостью элементов (территория, ментальность населения, система ценностей, интересов, культура, правовой статус, цели и формы самоорганизации образуют систему отношений, составляющие своего рода матрицу);
- интеграцией социальных, экономических, экологических и технологических структур;
- рефлексивностью, обусловленной совпадением объекта и субъекта управления;
- перманентной изменчивостью (потоком событий).
В целом, проблема живучести территориальных сообществ в условиях усиления кризисных явлений и роста социальной напряженности в обществе в экономической науке остается слабо изученной.
Методология исследования
Модели обеспечения живучести местных сообществ нами рассматриваются одновременно с трех сторон в контексте конвергенции методологических подходов: институционального, социокультурного и синергетического.
Во-первых, с позиции институционального подхода, объектом анализа которого являются взаимодействия, с одной стороны, институтов местных финансов, с другой - денежно-кредитного и фискального федерализма.
Во-вторых, с точки зрения социокультурного подхода, в рамках которого анализируются системы ценности, частные и коллективные интересы, ментальность, традиционные ценности населения и его участие в самоуправлении.
В-третьих, на базе синергетического подхода исследуется явление дуализма местного самоуправления как соотношение централизации и самоорганизации финансов местных сообществ. Как показывает практика, разработка механизмов самоорганизации социально значимых проектов местных сообществ требует учета синергетических эффектов, обусловленных взаимодействием финансовых, социокультурных и институциональных факторов (процессов).
1 Местное (городское, сельское) сообщество - это социально-территориальная общность жителей, объединенных общими целями, интересами и общественными потребностями, самостоятельностью ответственностью в решении вопросов жизнедеятельности местного сообщества.
Многообразие форм автономизации финансов местных сообществ
На основе анализа процессов развития и деградации муниципальных образований сделаны следующие выводы.
Во-первых, существует взаимосвязь между живучестью местных сообществ и многообразием форм их автономизации. При этом автономизация характеризуется снижением внешней зависимости от окружающей среды и переходом к саморазвитию муниципальных образований.
Во-вторых, многообразие форм определяет конкуренцию между институтами, инструментами и ресурсами, а также может компенсировать их отсутствие или неэффективность.
В-третьих, конкуренция предполагает взаимосогласованность «правил поведения» основных акторов.
Многообразные формы автономизации финансов местных сообществ условно можно разделить на семь основных групп: денежные, кредитные, бюджетные, производственные, торговые, инвестиционные, страховые, социальные, каждая из которых требует самостоятельных исследований.
Так на местном уровне денежные инструменты традиционно были представлены в форме локальных валют, эмитируемых как организациями (рубль Шпицбергена - рубль «Арктикугля»), так и местными правительствами. Если обратиться к истории, то можно заметить, что местные валюты эмитировались в России, как правило, для выхода муниципальных образований из кризисного состояния во время Гражданской войны и после Распада СССР в 90-е гг. XX в. В последние годы в России также наблюдается повышенный интерес к эмиссии местных денег: «шаймуратики» (пос. Шаймуратово Башкортостан), «колионы» (дер. Колионово, Московская область) и др., обороту которых, как правило, препятствуют государственные финансовые институты, обращаясь к вольной интерпретации действующего законодательства.
В современный период развития России кредитные организации на местном уровне представлены в форме филиалов банков и микрофинансовых организаций. Требуется создание кредитных институтов местных сообществ. При этом установление минимального размера уставного капитала для банков и других финансовых институтов делает их недостижимым для малых форм самоорганизации в финансовой сфере в рамках локальных территорий, которые широко развиты во многих европейских странах. Отметим, что малые формы финансовых институтов повышают устойчивость местных экономик, так как они становятся своего рода демпферами глобальных экономических процессов
В настоящее время отсутствуют бюджетные институты местных сообществ, поскольку как средства самообложения граждан, так и инициативного бюджетирования аккумулируются, а затем распределяются через местные бюджеты, управлением которых занимаются встроенные в систему бюджетного федерализма органы власти, для решения социально значимых задач. Поэтому требуется создание бюджетных институтов местных сообществ, которые будут самостоятельно определять как приоритеты распределения собранными гражданами средств, так и источники финансирования социально значимых проектов за счет общественных бюджетов. Таким образом, на местном уровне превалируют принудительные формы бюджетных институтов, тогда как добровольные не получили достаточного развития.
В последние годы существования СССР предпринимались неоднократные попытки развития различных форм кооперации. В соответствии с ч. 1 Гражданского кодекса РФ к современным формам самоорганизации населения могут быть отнесены финансы коммерческих корпоративных организаций: полных товариществ, товариществ на вере, крестьянских (фермерских) хозяйств, обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ и производственных кооперативов.
Необходима организация местными сообществами торговых институтов в целях получения прибыли от торговли в общественные бюджеты и направления ее в дальнейшем на реализацию социально значимых проектов. Кроме того, введение в денежный оборот местных валют требует создания валютных бирж, организация торговли на основе местных валют обусловливает потребность в товарных биржах, а обмен ценных бумаг местных сообществ и принадлежащих им организаций - в фондовых биржах.
А между тем общественные инвестиционные институты не получили развития. В настоящее время на местном уровне инвестиционные институты организуются для создания инфраструктурных объектов и представлены фондами поддержки малого предпринимательства, муниципальными дорожными фондами и т.п., финансируемыми не за счет местных бюджетов, а преимущественно за счет субсидий субъектов РФ. Как правило, в их организации принимают участие органы власти субъекта Федерации.
Между тем существует потребность в страховании имущественных интересов членов местных сообществ, однако действующее законодательство о страховании не позволяет местным сообществам выступать в качестве страховщиков. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 25 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 минимальный размер уставного капитала страховщика определяется на основе базового размера его уставного капитала, равного 120 миллионам рублей и совокупности коэффициентов1. Тем самым средства местных сообществ аккумулируются крупными страховыми организациями в целях извлечения прибыли и не могут использоваться в общественных интересах социально-экономического развития муниципальных образований. Вместе с тем к настоящему времени функционирует всего 12 обществ взаимного страхования в России.
Деятельность социальных институтов в муниципалитетах связана с деятельностью общественных организаций, создаваемых изначально на добровольной основе для решения социальных, культурных и экологических задач. В дореволюционной России получили развитие различные общественные организации: природоохранительные, политические, социальные, также организации, ориентированные на решение личностных (витально-экзистенциальных) про-
1 Об организации страхового дела в Российской Федерации: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 (ред. от 3 августа 2018 г.) // Российская газета. - М., 1993. - 12 января, № 6.
блем: в чрезвычайных ситуациях (спасение от природных стихий, реабилитация жертв социальных потрясений, пожарные общества и дружины); спортивные и оздоровительные (спортивные универсальные и по видам спорта, оздоровительные организации, прежде всего общества борьбы за трезвость); просветительные (просветительные организации и организации воспитания и защиты детей); научные и краеведческие общества; досуговые организации (общественные собрания, коммерческие собрания, офицерские собрания, общества любителей искусств и культуры); религиозные общественные организации (конфессиональные и религиозно-мистические)1.
Заключение
Традиционно используемые финансовые подходы к социально-экономическому развитию территорий, основанные на распределении финансовых ресурсов через механизмы межбюджетных отношений, себя не оправдывают, а в условиях острого дефицита бюджетных ресурсов не способны обеспечить живучесть территорий. Поэтому на современном этапе требуются новые механизмы обеспечения живучести территориальных сообществ, опирающиеся на гармонизацию институтов местного самоуправления и самоорганизацию местных сообществ на основе многообразия финансовых форм автономизации.
1 Гуларян А.Б. Проблема классификации общественных организаций в дореволюционной России // Знание. Понимание. Умение. 2013. - № 3. - С 153-159.
