CC BY-NC-ND
62
Ю.Г. Михайлова
МНОГОЛЕТНИЙ ФИНАНСОВЫЙ ПЛАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СУТЬ ПРОТИВОРЕЧИЙ
В настоящей статье рассматриваются основные приоритеты общей бюджетной политики Европейского союза в контексте анализа многолетнего финансового плана - семилетнего бюджета ЕС на период 20142020 гг., проект которого был принят по итогам саммита ЕС 8-9 февраля и отклонен Европарламентом 14 марта 2013 г.
Ключевые слова: многолетний финансовый план, общий бюджет ЕС, финансово-экономический кризис.
Исторически многолетние финансовые планы впервые появились в ЕС в дополнение к ежегодным в результате принятия в 1988 г. пакета Делора I и пересмотра бюджетных правил в Европейском союзе. Среднесрочный бюджетный план составляется на семилетний период и определяет «потолки» по различным категориям расходов, а также пределы доходной части общего бюджета. Ежегодный, в свою очередь, устанавливает текущий уровень расходов и обязан соответствовать основным положениям многолетнего финансового плана (МФП).
Общий европейский бюджет призван способствовать сплочению Европейского союза, компенсации эффектов неравенства в процессе интеграции и географического расширения Союза, а также служить для обеспечения занятости и экономического роста во всех странах-членах, что особенно актуально в свете текущего финансово-экономического кризиса в регионе.
Вместе с тем бюджет ЕС является и своего рода политическим индикатором, отражающим различие интересов стран - членов данного интеграционного объединения, обеспокоенных размерами своих бюджетных взносов и направленностью выплат. Существенные расхождения во взглядах лидеров стран - членов ЕС сделали
© Михайлова Ю.Г., 2013
невозможным принятие Многолетнего финансового плана 2014— 2020 гг. на саммитах в ноябре и декабре 2012 гг. Основные реципиенты субсидий на региональное развитие, которые могут достигать 5 % их ВВП, - большинство стран Центральной и Восточной Европы (бывшие страны советского блока, а также Греция, Португалия, Ирландия) солидарно выступали за увеличение бюджета и призывали к стимулированию экономического роста и обеспечению равномерного уровня благосостояния во всей Европе в целях преодоления текущего кризиса. В то же время лидеры ряда стран, у которых взнос в бюджет больше всех (Германия, Великобритания, Швеция, Нидерланды и др.), возражали против чрезмерных расходов в период кризиса и в целом поддерживали их сокращение1.
Рассмотрим подробнее сущность противоречий между лидерами ЕС в отношении бюджетной политики, которые вскрылись в ходе вышеуказанных саммитов, а также полемику на заседании Европарламента.
Изначально Еврокомиссия предлагала по предварительному согласованию со структурами Европарламента рассмотреть бюджет в размере 1053 млрд евро. Х. Ван Ромпей, председатель Европейского Совета, заявил, что «это должен быть бюджет, нацеленный на рост, ориентированный на рабочие места, на инновации, научные исследо-вания»2. Он предложил, чтобы расходы на повышение конкурентоспособности и создание рабочих мест выросли на 50 % относительно предыдущего семилетнего периода. В дальнейшем после бурного обсуждения председателем Европейского Совета было внесено новое предложение, сокращенное на 80 млрд евро по сравнению с первоначальным проектом Еврокомиссии и предусматривающее снижение расходов по ряду статей бюджета, - 973 млрд евро. Премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон выступал за еще более радикальное сокращение бюджета ЕС (до 880 млрд евро) или его замораживание (то есть увеличение вровень с инфляцией)3. По его мнению, в период так называемого затягивания поясов в ряде стран ЕС увеличивать бюджет ЕС неуместно. Кроме того, Д. Кэмерон призвал повысить пенсионный возраст сотрудников ЕС до 68 лет, что обернется экономией 1,5 млрд евро, и ликвидировать надбавку в 16 % к зарплате не проживающих постоянно в Бельгии сотрудников ЕС4.
Таким образом, на ноябрьском саммите ЕС проект МФП так и не был согласован. Саммит ЕС, прошедший в декабре 2012 г., оставил вопрос о принятии бюджета на 2014-2020 гг. также нерешенным и преимущественно был посвящен рассмотрению «дорожной карты» для завершения Экономического и валютного союза на базе «более глубокой интеграции и усиленной сплоченности».
На саммите лидеров ЕС 7-8 февраля 2013 г. наконец была достигнута договоренность по бюджету на 2014-2020 гг. Основные параметры Многолетнего финансового плана на этот период в сравнении с данными по бюджетному плану 2007-2013 гг. приведены в табл. 1.
Таблица 1
Многолетний финансовый план 2014-2020 гг. в сравнении с бюджетным планом 2007-2013 гг.
МФП МФП
2014-2020 2007-2013 Сравнение
Ассигнованные средства Л/Г ТУП 7Т
млрд евро млрд евро жлид евро %
1. Устойчивый и всеобъемлющий 450,763 446,310 +4,5 +1,0
(всесторонний) рост
1а Конкурентоспособность для роста 125,614 91,495 +34,1 +37,3
и занятости
1Ь Экономическое, социальное 325,149 354,815 -29,7 -8,4
и территориальное сплочение
2. Устойчивый рост: природные 373,179 420,682 -47,5 -11,3
ресурсы
3. Безопасность и гражданство 15,686 12,366 +3,3 +26,8
4. Глобальная Европа 58,704 56,815 +1,9 +3,3
5. Администрация 61,629 57,082 +4,5 +8
6. Компенсации 27 - +27,0 -
Итого ассигнованных средств 959,988 994,176 -35,2 -3,5
(% от ВНП) 1,00 1,12
Итого поступивших средств 908,400 942,778 -34,4 -3,7
(% от ВНП) 0,95 1,02
Резерв экстренной помощи 1,960 1,697 +0,3 15,5
Европейский фонд глобализации 1,050 3,573 -2,5 -70,6
Фонд солидарности 3,500 7,146 -3,6 -51,0
Инструмент гибкости 3,297 1,429 +1,9 +130,9
Европейский фонд развития 26,984 28,826 +0,2 +0,6
Итого: инструменты за рамками МФП 36,791 40,670 -3,9 -9,5
(% от ВНП) 0,04 0,05
Итого: МФП + инструменты за 996,779 1,035031 -38,2 -3,7
рамками МФП
(% от ВНП) 1,04 1,17
Источник: Summary of the European Council agreement. URL: http:// www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the-european-coun-cil-agreement
Таким образом, соглашение ограничивает максимально возможные расходы для 28 стран ЕС 959,99 млрд евро (1 % ВНП ЕС). Это означает, что общий «потолок» по расходам был сокращен на 3,5 % в реальном выражении по сравнению с текущим финансовым планом (2007-2013 гг.), а «потолок» по доходной части бюджета установлен на уровне 908,40 млрд евро (0,95 % ВНП ЕС) и сокращен на 3,7 %.
Обратим внимание читателя на ряд статей бюджета, вызывающих наибольшие дискуссии. Как следует из таблицы, на подраздел 1а «Конкурентоспособность для роста и занятости» фактически выделяется 125,61 млрд евро (+37,3 % по сравнению с текущим МФП). Из этого следует, что лидеры ЕС договорились о существенном увеличении финансирования на исследования, инновации и образование с целью стимулирования роста и создания рабочих мест.
В то же время «Connecting Europe» - программа инновационного развития транспорта, современной энергетики и Интернета получила лишь частичную поддержку саммита - вместо 50 млрд евро только 295. При этом специальные проекты Евросоюза: европейская навигационная система Galileo, международный экспериментальный термоядерный реактор ITER и система глобального мониторинга окружающей среды и безопасности GMES получат около 13 млрд евро6.
ЕС подтвердил свое обязательство сократить разрывы в уровнях развития различных регионов ЕС, устанавливая лимит расходов по подзаголовку 1b «Экономическое, социальное и территориальное сплочение» в размере 325,15 млрд евро7.
По статье 2 «Устойчивый рост: природные ресурсы» ЕС установил потолок расходов в 373,18 млрд евро. Согласованы некоторые ключевые элементы для последующего реформирования единой сельскохозяйственной политики, которая должна стать «зеленой» и справедливой. 30 % прямых платежей (субсидий) должны быть обусловлены экологическими обязательствами для достижения целей политики ЕС по защите окружающей среды. Прямая помощь будет распределяться между странами-членами более равномерно. Все страны ЕС, в которых уровень прямых платежей сейчас ниже 90 % от среднего по ЕС, получат 1/3 этого разрыва к 2020 г.8
В этом вопросе позиция руководства ЕС была определенной, это видно и из высказываний Х. Ван Ромпея: «...в сельском хозяйстве - отрасли, которая рассматривалась исключительно на уровне ЕС, фокус смещается от глобальных субсидий к обеспечению справедливого дохода в сельской местности и более экологичного
хозяйствования. Устойчивый продовольственный сектор важен для всех. Сельское хозяйство не ушло в прошлое, но благодаря реформам общей сельскохозяйственной политики его удельный вес в бюджете сокращается...»9.
«Потолок» расходов по статье 5 «Администрация», которая вызвала наибольшие споры, составляет 61,63 млрд евро. Необходимо отметить, что накануне саммита германский Welt am Sanntag опубликовал сведения о том, что зарплата почти 10 % служащих ЕС равняется примерно зарплате канцлера Германии (16 275 евро в месяц), а у определенной доли служащих даже превышает ее. Административный аппарат ЕС, составляющий 46 тыс. служащих, подвергают справедливой критике за высокие зарплаты, пенсии, низкие ставки налогов и высокий уровень гарантий занятости10.
В отношении доходной части Европейский Совет открыл путь для более упрощенной и прозрачной системы собственных ресурсов. Продолжится работа по замене текущей системы собственных ресурсов на основе НДС на новую систему, которая должна обеспечить связь между политикой ЕС в области НДС и фактическим доходом от НДС. Участники усиленного сотрудничества в еврозоне введут налог на финансовые транзакции и изучат, сможет ли налог стать основой для обновленной системы собственных ресурсов11.
Необходимо отметить, что существует предельно допустимый уровень доходов общего бюджета. С 1992 г. он не должен превышать заранее установленную долю от суммарного ВНД стран-членов. В 1992-1994 гг. - 1,20 % ВНД, затем этот показатель несколько вырос в 1999 г. - 1,27 %12. В Многолетнем финансовом плане 2014-2020 гг. этот показатель зафиксирован на уровне 1,23 % от суммы всех ВНП стран-членов. Решение о размерах этого показателя принимается в Совете единогласно и затем ратифицируется национальными парламентами13.
Сторонам удалось согласовать в МФП 2014-2020 гг. и сохранение британской скидки. Сокращенная ставка НДС в 0,15 % (а не 0,30 %) будет применяться на период 2014-2020 гг. также к Германии, Нидерландам и Швеции. Дания, Нидерланды и Швеция выиграют от сокращения своих платежей, основанных на валовом национальном продукте, 130 млн евро, 695 млн евро и 185 млн евро соответственно. Австрийский ежегодный вклад на базе ВНД будет сокращен на 30 млн евро в 2014 г., 20 млн евро в 2015 г. и 10 млн евро в 2016 г.14
Подводя итоги анализа бюджета Евросоюза на семилетний период, необходимо отметить, что бюджет впервые за многие годы стал сокращаться. В нем значительно возросли только статьи «Кон-
курентоспособность для роста и занятости», «Безопасность и гражданство», а также «Администрация». Евробюрократия изначально просила 63 млрд евро, небольшое повышение административных расходов объясняют приемом Хорватии. При этом штат служащих ЕС предстоит сократить на 5 % в течение ближайших четырех лет. В то же время зарплата и пенсии оставшихся будут заморожены на 2 года15.
В связи с этим остается констатировать, что сложившаяся к настоящему времени структура расходов малоэффективна. По-прежнему слишком много тратится на сельское хозяйство, завышены административные расходы, а такие важные статьи, как финансирование НИР и др., недополучают средств из общего бюджета. К примеру, если на административные расходы стабильно приходится около 6 % общего бюджета, то на ликвидацию безработицы среди молодежи в условиях кризиса на 7 лет выделяется всего 6 млрд евро (почти в 10 раз меньше), что наглядно демонстрирует несбалансированность рассматриваемого бюджета.
Главная проблема европейского бюджета заключается в том, что при росте количества членов ЕС общий бюджет при этом не увеличивается. В свете планируемого вступления в ЕС Хорватии в 2013 г. кажется особенно несвоевременным сокращение прежних предельных норм доходов и расходов. Практически все новые члены ЕС становятся чистыми получателями средств (Мальта, Чехия, Словения и Кипр получают дополнительные платежи, которые не позволяют им стать нетто-плательщиками). При этом ожидается, что ряд стран, которые сейчас являются нетто-получателями, перейдут в категорию нетто-плательщиков, что неизбежно создаст почву для трений и разногласий.
Согласованные на февральском саммите ЕС основные параметры Многолетнего финансового плана должны быть утверждены на заседании Европарламента. Затем на их основе европейский Совет министров финансов должен разработать детальный проект, который получил бы легальную силу.
На заседании Европейского парламента в марте 2013 г. было принято решение отклонить проект семилетнего бюджета, согласованного членами ЕС в феврале сего года. Проект МФП не учитывает, по мнению большинства европарламентариев, сегодняшние запросы - направить больше средств на экономический рост, инновации и научные исследования, а также ликвидацию безработицы среди молодежи16. Председатель Европейского парламента М. Шульц заявил в связи с этим в Страсбурге, что «суммы, предложенные Советом, соответствуют бюджету 2005 г., тому, что было
8 лет назад. Легко понять, что в 2020 году невозможно будет выполнять задачи, стоящие перед ЕС, имея те же средства, что в 2005 г.»17.
С точки зрения М. Шульца, только при выполнении трех требований семилетний бюджет ЕС имеет шанс пройти через Евро-парламент. «Во-первых, это должен быть бюджет, который направлен на стимулирование экономического роста и создание рабочих мест, инвестиции в инновации и инфраструктуру, научные исследования и конструкторские разработки, молодежь и образование. Во-вторых, он должен быть сбалансированным по обязательствам и платежам. В-третьих, в нем должен быть четкий пункт, обеспечивающий максимальную степень гибкости в смысле переброски средств между финансовыми годами и статьями расходов»18.
Возвращенный в Еврокомиссию на доработку рамочный бюджет ЕС может быть вновь представлен на рассмотрение Европарламента. Если семилетний бюджет ЕС не будет принят и после доработки, это потребует отказа от принципа оформления среднесрочных бюджетов и далее бюджет будет приниматься по годам.
В целом же, возвращаясь к проблеме разногласий лидеров ЕС по вопросам бюджета, необходимо подчеркнуть, что принимаемый бюджет ЕС на 2014-2020 гг. составляет всего 1 % от совокупного ВВП стран ЕС - сумма, ничтожная в сравнении с национальными бюджетами государств - членов ЕС. Таким образом, финансовые средства, которыми распоряжается Брюссель, малы по сравнению с теми суммами, которые контролируют лидеры стран ЕС. Если также учесть тот факт, что большая часть сумм из бюджета ЕС через перераспределение возвращается странам-членам, ярко высвечивается национальный эгоизм стран ЕС в бюджетной сфере. Такая позиция вряд ли будет способствовать преодолению кризисных явлений в европейской экономике и углублению интеграции.
Примечания
См.: Ананьева Е. «Размахивать сумочкой Тэтчер, но избегать изоляции» // Международная жизнь. 2012. № 12. С. 61-62.
Remarks by President Herman Van Rompuy following the European Council. Brussels, 23 November 2012 [Электронный ресурс] // Council of the European Union. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/133724.pdf. См.: Prime Minister press conference at end of European Council [Электронный ресурс] // GOV.UK. URL: https://www.gov.uk/government/news/prime-minis-ter-press-conference-at-end-of-european-council.
2
4 См.: Ананьева Е. Указ. соч. С. 63.
5 См.: Conclusions (Multiannual Financial Framework), European Council 7/8 February 2013 [Электронный ресурс] // Council of the European Union. URL: http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf. P. 8-9.
6 См.: Ibid. P. 9.
7 См.: Ibid. P. 10-11.
8 См.: Summary of the European Council agreement [Электронный ресурс] // Council of the European Union. URL: http://www.consilium.europa.eu/special-reports/ mff/summary-of-the-european-council-agreement.
9 Op-Ed by President Herman Van Rompuy: A budget for the future [Электронный ресурс] // EuropaWire. URL: http://news.europawire.eu/op-ed-by-president-herman-van-rompuy-a-budget-for-the-future-02498656/eu-press-release/2013/02/15/.
10 См.: Григорьев Е. ЕС заподозрили в расточительстве [Электронный ресурс] // Независимая газета. URL: http://www.ng.ru/world/2013-02-06/1_europe.html.
11 См.: Summary of the European Council agreement.
12 См.: Сидорова Е.А. Особенности бюджетной политики в Европейском Союзе. М.: ИМЭМО РАН, 2012. С. 22.
13 См.: Conclusions (Multiannual Financial Framework), European Council 7/8 February 2013. P. 43.
14 См.: Ibid. P. 45.
15 См.: Ibid. P. 40.
16 См.: European Parliament resolution of 13 March 2013 on the European Council conclusions of 7/8 February concerning the Multiannual Financial Framework [Электронный ресурс] // European Parliament. URL: http://www.europarl.euro-pa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2013-78.
17 Европарламент отклонил бюджет [Электронный ресурс] // Euronews. URL: http://ru.euronews.com/2013/03/13/meps-reject-eu-budget-deal/
18 Глава Европарламента раскритиковал экономическую политику ЕС [Электронный ресурс] // Война и мир. URL: http://www.warandpeace.ru/ru/news/ view/78049.
