CC BY
109
В. В. Рудой
МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕНТРЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА
Одним из важнейших направлений политических исследований традиционно выступают проблемы взаимодействия власти и общества. Этой проблеме уделяют пристальное внимание как отечественные, так и зарубежные специалисты. Глубокому научному анализу подвергаются глобальные теоретические вопросы, в первую очередь, о природе рассматриваемых явлений, о противоречиях государства и общества, о взаимодействии политических партий и общественных организаций с органами государственной власти и другие [1].
При этом вопросы создания эффективной управленческой системы, направленной на удовлетворение постоянно возрастающих человеческих потребностей, нередко отходят на второй план. Между тем люди оценивают работу властных структур по элементарным показателям — есть ли вода и тепло в доме, как работает транспорт, сколько времени оформляются документы, поданные в официальные учреждения и т. д. Решение подобных житейских вопросов в местах локального проживания граждан формирует имидж власти в целом, определяет отношение к ней населения, степень поддержки (или неподдержки) политических лидеров, проводимых в стране реформ. Эффективное решение подобных вопросов и служит, в конечном счете, залогом политической стабильности в стране.
Длинная очередь в органы социальной защиты населения вызывает у людей негативное отношение не только к работникам этой структуры, но и к главе муниципального образования, губернатору и даже к президенту. При этом людям абсолютно все равно, какой уровень власти отвечает за конкретное направление работы. Их интересует результат. Поэтому, несмотря на существующее разграничение полномочий, деятельность каждого органа власти всей своей сутью должна направляться на повышение уровня и качества жизни населения.
Пока на этом направлении остается много нерешенных вопросов: за получением паспорта выстраиваются очереди; чтобы оформить земельный участок, нужно потратить полгода, а то и год. Часто эти проблемы имеют под собой объективные основания — недостаточное финансирование, низкая техническая оснащенность, текучесть кадров и т. д. Но нередко причиной возникновения подобных проблем становится разобщенность органов власти различных уровней в принятии управленческих решений, их замкнутость только на свой круг вопросов. В результате для получения той или иной услуги, человеку приходится выстаивать многочасовые очереди: в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в региональных структурах, наконец, в органах местного самоуправления.
На разрешение этих проблем направлен комплекс правительственных мер, определяемых понятием «административная реформа».
Одна из ключевых задач реформы сегодня — упрощение порядка предоставления
© В. В. Рудой, 2010
государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям. В этих целях разрабатываются административные регламенты, описывающие как механизм взаимоотношений между различными органами управления в процессе осуществления властных функций или оказания государственных и муниципальных услуг, так и порядок взаимодействия органов власти и населения в процессе предоставления предлагаемых услуг. Причем речь идет не о простой систематизации уже имеющихся нормативных актов. Задача административных регламентов — в рамках имеющихся правовых норм упростить схемы работы органов исполнительной власти, сделать их более эффективными как для самих органов власти, так и для населения. Они нацелены на то, чтобы сократить очереди в государственных и муниципальных учреждениях, снизить количество ненужных контактов чиновника и заявителя, повысить комфортность тех мест, где оказываются государственные и муниципальные услуги [2, с. 134].
Об этом же говорит и Президент страны, когда особо подчеркивает, что административные процедуры должны быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти и стать максимально удобными для людей.
Вместе с тем необходимо помнить, что административные регламенты — это только правовые документы. И чтобы они заработали, нужна соответствующая инфраструктура, а именно — многофункциональные центры обслуживания населения (МФЦ), работающие по принципу «одного окна».
Эти центры должны брать на себя ответственность за решение любых вопросов, без их жесткого деления на федеральные, региональные и местные, будь то выдача паспорта (федеральное полномочие), предоставление социальных льгот (в основном за это отвечают субъекты РФ) или выделение земельного участка (основная ответственность лежит на органах местного самоуправления). При этом человек должен обращаться в названную структуру минимальное количество раз, в идеале — не более двух-трех. Первый раз — консультация и подача заявления; второй — возможные дополнительные согласования; третий раз — получение конечного результата, т. е. разрешительного документа, социального пособия и т. д.
Сегодня уже ни у кого не вызывает сомнения, что оптимизация процесса предоставления государственных и муниципальных услуг через создание сети МФЦ — это наиболее эффективный путь реализации модели «одного окна». Это подтверждает и международный опыт. Подобные проекты с успехом реализованы в ряде стран, в частности Бразилии, Греции, Германии и др.
Практика последних лет показывает, что деятельность МФЦ становится реальностью и в России. Пока, по большей части, в пилотном режиме. Но при той поддержке, которую оказывают этому процессу Министерство экономического развития России, главы ряда субъектов Российской Федерации, руководители муниципальных образований, темпы развития МФЦ в нашей стране с каждым годом будут возрастать.
Реализация проектов по созданию МФЦ рассматривается уже не только через призму административной реформы и электронного правительства. Это один из важнейших антикоррупционных механизмов. Ведь не случайно в Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг. Правительству Российской Федерации поручено предусмотреть дальнейшее финансирование мероприятий по созданию в стране многофункциональных центров. За это выступают уже не только органы власти, но и сами потребители государственных и муниципальных услуг. В январе-феврале 2010 г. специалистами Северо-Кавказской академии государственной службы был проведен социологический опрос 1000 респондентов — получателей государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, созданных в муниципальных образованиях Ростовской области (в
Сальском районе, городах Ростове-на-Дону, Шахтах, Батайске, Новочеркасске, Азове, Таганроге). Полученные ответы респондентов свидетельствуют о достаточно высоком качестве предоставления государственных и муниципальных услуг МФЦ.
Более 94% получателей услуг отмечают доброжелательное отношение персонала, около 90% от общего числа опрошенных получили необходимую помощь при оформлении документов, 62% респондентов полностью удовлетворены уровнем комфортности в многофункциональных центрах. В тех муниципальных образованиях, где услуги населению оказываются в традиционном формате, эти показатели значительно ниже. По прогнозам к 2014 г. до трети общего объема государственных и муниципальных услуг в нашей стране может оказываться населению через систему МФЦ или в электронном виде.
Чтобы эти прогнозы были реализованы на деле, необходимо решение двух ключевых вопросов — один лежит в плоскости правового регулирования, другой — в плоскости кадровых технологий [3].
Базовая идея создания МФЦ состоит в передаче его работникам развернутого спектра полномочий, который должен включать:
— прием заявлений и минимального пакета сопутствующих документов от заявителя;
— самостоятельный сбор документов, недостающих для принятия решений об оказании услуги;
— передачу принятых у заявителя и собранных самостоятельно документов в соответствующие органы власти для последующей их обработки;
— контроль за прохождением указанных документов в соответствии с требованиями административных регламентов;
— предоставление заявителю конечного результата по услуге.
Вместе с тем практика МФЦ в нашей стране показала, что действующее законодательство изобилует нормами, предусматривающими личный характер обращения заявителя за получением услуги и (или) результата ее оказания. К ним, в частности, относятся:
— государственная регистрация актов гражданского состояния, в том числе: государственная регистрация заключения и расторжения брака, установления отцовства;
— выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
— выдача и замена гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих личность;
— выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации и др. [4].
В отношении этой, весьма значительной группы услуг принципы работы МФЦ не действуют. В большинстве случаев они подменяются принципом «удаленного рабочего места», т. е. фактическим размещением в здании МФЦ отдельных представителей или целых структурных подразделений соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления. Рассматривать данную схему работы как реальный шаг на пути повышения эффективности взаимодействия власти и населения представляется ошибочным.
Конечно, определенный продолжительный эффект в этом механизме имеется: заявитель направляется за получением услуги в одно конкретное место, а ожидание его встречи с чиновником протекает в более комфортных условиях. Однако в этом случае доминирующим субъектом отношений остается представитель власти, а не заявитель.
В то же время в МФЦ, организованном по новым правилам и требованиям, вектор взаимоотношений носит прямо противоположный характер: чиновник должен быть «невидим», а заявитель — находится в центре внимания.
Добиться желаемого эффекта в ныне действующем правовом поле не представляется возможным. Необходимы изменения в ряде федеральных нормативных правовых актов в целях расширения полномочий многофункциональных центров в отношении предоставления документов и (или) получения результата по услуге.
Следующая проблема на пути формирования разветвленной сети МФЦ — отсутствие действенной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в этой сфере. Это можно увидеть при анализе уже проделанной работы.
Так, в 2005-2006 гг. основной вектор административной реформы был направлен на разработку нормативно-методической базы работы МФЦ (органами государственной власти и местного самоуправления разрабатывались административные регламенты, положения об МФЦ, заключались соглашения о взаимном сотрудничестве). В 2007-2008 гг. приоритет был отдан вопросам проектирования и строительства зданий, внедрению стандарта комфортности в создаваемых многофункциональных центрах. В 2009 г. основная ставка была сделана на программно-информационное обеспечение деятельности МФЦ. При этом разработка и реализация целостной концепции подготовки кадров для работы в новых условиях, как видим, выпали из поля зрения и федеральных, и региональных структур. Между тем, это важнейший элемент всего проекта.
Сегодня активно строятся новые и ремонтируются уже имеющиеся здания для МФЦ, преодолеваются ведомственные проблемы, связанные с защитой информации, передачей персональных данных, разрабатываются порталы оказания государственных и муниципальных услуг. Но если не научить работников МФЦ пользоваться этим инструментарием, результаты проделанной работы будут не столь очевидны, как хотелось бы.
Работниками МФЦ в настоящее время, как правило, становятся действующие государственные и муниципальные служащие. Безусловно, большая их часть и раньше сталкивалась с вопросами оказания государственных и муниципальных услуг. Но если прежде такой специалист имел дело с 2-3 близкородственными услугами (например, оформление пособия на ребенка и жилищной субсидии), то теперь ему придется ориентироваться в 100-150 совершенно разноплановых услугах и применять новые технологии работы. Всему этому необходимо учить практически «с нуля».
В настоящее время общетеоретическую подготовку по данной тематике ведут высшие учебные заведения. За последние 2-3 года защищены десятки диссертаций на эти темы, но все это — уровень освоения теории. А формирования у будущего руководителя или специалиста МФЦ навыков практической работы сегодня не в состоянии обеспечить ни одна организация.
Конечно, можно изучать опыт работы уже действующих центров. Вряд ли руководители МФЦ откажут своим коллегам в обмене опытом. Но систематически учить других специалистов на своей базе они не в состоянии.
Гипотетически обучение сторонних специалистов может стать одним из направлений коммерческой деятельности МФЦ, но эта деятельность может носить только временный характер. Для государственного и муниципального служащего факт его обучения должен подкрепляться документом государственного образца о подготовке, переподготовке или повышении квалификации. Такие документы могут выдавать только лицензированные и аккредитованные Рособрнадзором организации, т. е. вузы.
Таким образом, даже если при МФЦ будет создан учебный центр, направлять в него специалистов без решения обозначенных проблем будет нецелесообразно и неэкономично.
Думается, что решением этой проблемы мог бы стать проект по созданию сети учебно-консультационных полигонов «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» в каждом федеральном округе. Базой для создания таких полигонов могли бы выступить региональные академии государственной службы. Они есть в каждом федеральном округе. Более того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.11.2006 № 1264 именно эти вузы наделены статусом основных образовательных центров по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров государственного и муниципального управления.
Режим работы такого учебно-консультационного полигона должен максимально соответствовать режимам работы МФЦ, и оказывать они должны реальные государственные и муниципальные услуги.
Реализовав этот проект, можно добиться положительного эффекта сразу в нескольких направлениях.
Во-первых, получить столь необходимый и во многом уникальный для Российской Федерации опыт интеграции науки (разработка административных регламентов, соглашений о сотрудничестве между различными органами власти, программного обеспечения и т.д.), современных технологий обучения (вовлечение студентов и преподавателей в реальные управленческие процессы) и практики (обслуживание населения), направленный на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Во-вторых, тем самым может быть создана институциональная основа подготовки специалистов для работы в системе МФЦ по единым государственным стандартам.
В-третьих, это позволит существенно повысить прикладную направленность вузовских учебных программ, нацеленных на подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления.
Подытоживая рассмотрение перспектив создания МФЦ как институциональной основы повышения эффективности взаимодействия власти и населения в процессе оказания государственных и муниципальных услуг, заметим, что стратегические задачи в данном направлении поставлены верно, в тактическом же плане необходимо ускорить процессы правового и кадрового оформления нового социального института.
Литература
1. Сироткин М. А., Янкевич П. Ф. Местное самоуправление как фактор политической стабилизации общества (на примере постиндустриальных стран). Ярославль: Литера, 2007.
2. Калинин Л. Ш. Участие федеральных органов исполнительной власти в деятельности многофункциональных центров (МФЦ) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.
3. Акопова Т. С., Соколов А. В. Институты региональной власти как субъекты политического процесса в современной России. Ярославль: Литера, 2005.
4. Савченко Е. Ю. Повышение качества государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров — юридический аспект // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.
Статья поступила в редакцию 18 марта 2010 г.
