CC BY
244
Мироненко Н.В.
Многофункциональные центры как модель сетевого партнерства предоставления государственных и муниципальных услуг
Одним из основных индикаторов нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является степень удовлетворенности населения порядком предоставления государственных
(муниципальных) услуг. За счет развития электронных услуг сформированы различные понятия доступной для простого гражданина информации об условиях предоставления услуг, сроках принятия решений, соблюдение требований комфортности оказания услуг.
Мировой опыт показывает, что одним из способов упрощения процедур получения государственных услуг являются центры предоставления услуг по принципу «одного окна». Центры зарекомендовали себя как успешная модель взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в ряде зарубежных государств (Германия, Канада, Бразилия, Португалия, Индия, Греция и др.).1
Многофункциональный центр (МФЦ) предоставления государственных и муниципальных услуг - это современная российская организация, независимо от организационно-правовой формы отвечающая требованиям закона № 210-ФЗ и уполномоченная на организацию предоставления таких услуг, в т. ч. в электронной форме, по принципу «одного окна».
Центральным звеном во взаимодействии ведомств должна стать система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) — соответствующий статус установлен постановлениями Правительства РФ № 697 от 8.09.2010 и № 451 от 8.06.2011.
Концепция СМЭВ основывается на принципах сервис-ориентированной архитектуры, а основным ее компонентом является сервисная шина, предназначенная для связи информационных систем различных ведомств.
Однако интеграция ведомственных информационных систем персональных данных невозможна без повышения требований к обеспечению безопасности информации.
1 Обзор международного опыта в области государства «одного окна» (ГОО). иЯЬ:
/http://www.donland.ru.(12.02.2012)
В отличие от созданной ранее Системы межведомственного электронного документооборота, обеспечивающей автоматизированную обработку
неструктурированных запросов между ведомствами, СМЭВ предполагает преимущественно автоматическое взаимодействие на основе исключительно структурированных запросов.
Для того чтобы формирование ответов на запросы могло осуществляться автоматически (полностью без участия персонала), необходимо чтобы в ведомстве, формирующем ответ, имелся соответствующий информационный ресурс - база данных, содержащая все необходимые сведения. При этом подготовка ответа состоит в автоматическом формировании на основании параметров, содержащихся в запросе, некоторой выборки данных.
Оперативное присоединение к СМЭВ всех государственных органов и органов местного самоуправления является сложным процессом по организации
межведомственного взаимодействия в субъектах РФ, включающим следующие стадии:
- организация “вертикального” межведомственного взаимодействия
(запрос и получение веб-сервисов от учетных систем ФОГВ);
- организация “горизонтального” межведомственного взаимодействия
(между региональными ОГВ субъекта РФ)
- организация межведомственного взаимодействия (между региональными
ОГВ и ОМСУ субъекта РФ)
Таким образом, типология межведомственные взаимодействия в регионах ЦФО такова:
- собственно межведомственные взаимодействия (когда осуществляться
взаимодействие между органами исполнительной власти одного уровня);
- межуровневое взаимодействие (когда взаимодействие осуществляется между органами исполнительной власти различных уровней).
На сегодняшний день, большей проработки как нормативной базы, так и организационных механизмов требует второй тип межуровневого взаимодействия.
По данным Минэкономразвития России, в период с 2007 по 2010 год по представленным субъектами РФ сведениям действовали 166 МФЦ в 49 субъектах РФ, из которых 63 МФЦ созданы на условиях софинансирования, в том числе за счет федерального бюджета, и 103 - субъектами Федерации исключительно за счет собственных средств. По данным 2012 г. 665 центров создано, из них 50 открылись недавно.
По представленным в Минэкономразвития России субъектами РФ сведениям с начала 2010 года в 102 действующих МФЦ обратились и получили услуги свыше 2,5 млн человек. Результаты мониторинга создания и деятельности МФЦ также показали, что ожидание в очереди сократилось более чем в два раза - в среднем с 40-80 минут, необходимых для получения услуги в органе государственной (муниципальной) власти, до 15-30 минут в МФЦ, время обслуживания - с 20-40 до 5-15 минут. В среднем время получения услуги в целом уменьшилось на 65 %2.
Примечательна динамика интенсивности работы многофункциональных центров Санкт-Петербурге, представленная на рисунке 1.
Динамика количества обращений за 2010-2012 годы
В 2010 У 2011 В 2012
131710 130979
Январь Февраль Март Апрель Май Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь
Рис. 1. Динамика обращений в многофункциональные центры3
На сегодняшний день в областном МФЦ С.Петербурга оказывается 205 услуг, из которых 33 - федеральные, 27 - региональные и 4 - муниципальные. Остальные являются дополнительными. Всего в Центре услуги предоставляют 25 ведомств и организаций.
Следует отметить, что сегодня в каждом МФЦ предоставляется от 50 до 170 наиболее массовых государственных и муниципальных услуг. Наиболее востребованными и массовыми из них являются регистрация прав на недвижимость и земельные участки, другие услуги в области земельных и имущественных отношений, услуги в области строительства (например, постановка на государственный технический учет объектов капитального строительства, в том числе регистрация документов о принадлежности объекта капитального строительства), оказание
2 Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. иКЬ: http://www.economy.gov.ru/minec/activity (8.05.2012)
3 Государственные услуги в Санкт-Петербурге. Информационный портал. иКЬ: http://pgu.spb.ru (4.05.2012)
социальной поддержки (например, назначение и выплата ежемесячного пособия на ребенка), государственные услуги в сфере миграции (например, постановка на миграционный учет иностранных граждан по месту пребывания).
МФЦ создаются в виде государственных бюджетных или автономных учреждений либо муниципальных бюджетных или автономных учреждений. По сведениям, представленным субъектами РФ, в 2011-2012 годах планируется создать порядка 800 МФЦ, в 2013-2015 годах - 1435. Таким образом, к концу 2015 года планируемое количество МФЦ составит 2400.
Конечно, есть и прямая взаимосвязь между темпами внедрения системы электронного правительства и работой МФЦ. Поэтому наиболее интересным представляется обсудить результаты исследования, проведенного Центром прикладной экономики, представленные в таблице 14.
Таблица 1. Рейтинг субъектов ЦФО РФ по уровню внедрения электронного
правительства, 2012 г.
Субъект федерации Место по округу Место по РФ Баллы
Всего Гос. услуги Муниц. услуги Проч. усл. Тех. обеспеч. Сервисы
Белгородская обл. 3 10 95 4,00 10,00 10,00 59,00 12,00
Брянская обл. 16 73 36,00 2,00 0,00 0,00 34,00 0,00
Владимирская обл. 14 70 39,00 2,00 3,00 5,00 29,00 0,00
Воронежская обл. 5 28 66,00 6,00 1,00 12,00 42,00 5,00
Ивановская обл. 14 70 39,00 4,00 0,00 0,00 35,00 0,00
Калужская обл. 4 17 84,00 13,00 0,00 0,00 54,00 17,00
Костромская обл. 13 68 40,00 6,00 0,00 0,00 34,00 0,00
Курская обл. 11 60 46,00 2,00 0,00 0,00 39,00 5,00
Липецкая обл. 2 8 96,50 5,00 5,50 0,00 49,00 37,00
Московская обл. 12 66 42,00 2,00 1,00 0,00 39,00 0,00
Орловская обл. 9 50 54,00 2,00 2,00 6,00 44,00 0,00
Рязанская обл. 17 76 34,00 2,00 2,00 0,00 30,00 0,00
Смоленская обл. 8 44 56,00 8,00 1,00 3,00 44,00 0,00
Тамбовская обл. 6 30 65,50 2,00 4,50 3,00 49,00 7,00
Тверская обл. 18 77 28,00 2,00 2,00 0,00 24,00 0,00
Тульская обл. 10 52 53,00 17,00 2,00 0,00 34,00 0,00
Ярославская 7 32 65,00 4,00 0,00 15,00 44,00 2,00
г. Москва 1 3 134,0 29,00 16,00 35,00 47,00 7,00
4 Садовская К. Рейтинг субъектов РФ по уровню внедрения Электронного правительства на 1 апреля 2012 г. - Шр^/мфц.рф/аШскБ (1/05/2012)
Следует отметить, что отличительной особенностью методики 2012 года являлось, что она учитывает внедрение именно электронных услуг в субъектах РФ5
Интересна динамика определения первоочередных государственных услуг, в частности, в 2010 г. были выделены 58 и 19 первоочередных государственных услуг для перевода в электронный вид (распоряжениями 1993-р и 1506-р Минкомсвязи.), теперь новое число - 14. Например, в “наиболее массовые” и “социально значимые услуги” госуслуги попали - “Выдача охотничьих билетов” и “Выдача разрешений на установку рекламных конструкций”. В пятерку столичных (г. Москва) электронных госуслуг с максимальным числом обращений пользователей вошли запись школьников в класс и получение результатов ЕГЭ, бронирование путевок в детские лагеря, погашение квартплаты и запись к врачу.
Проанализировав деятельность МФЦ, мы классифицировали многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг по ряду критериев, что представлено на рисунке 2.
Особого внимания, представленной классификации, заслуживает развитие степени интеграции многофункциональных центров. Например, «модель первого шага» не всегда являлась первым этапом, иногда она была сопутствующим необходимым элементом, обеспечивающим доступность госуслуг. Например, интересен опыт использования модели первого шага в Германии и Канаде. В Германии функционируют центры обслуживания населения как информационные службы, предоставляя необходимые консультации по вопросам, касающимся взаимодействия граждан со всеми уровнями и сферами государственного управления. В Канаде действуют телефонизированные центры «1-800 Канада», которые предоставляют необходимую информацию населению о том, где и когда можно получить определенную услугу
Модель магазина повседневного спроса действует в Австралии. Например, в Австралии проект «СапЬегга-Сопией» предоставляет порядка 70 видов услуг через Интернет и порядка 60 через телефонизированные центры. Посредством веб-сайта (www.canberraconnect.act.gov.au) этой организации в режиме он-лайн предоставляются
5 Отличительной особенностью методики 2010 года был анализ наличия порталов государственных услуг, количества государственных и муниципальных услуг, качества административных регламентов и шаблонов документов. Методика 2011 года учитывала, в первую очередь, выполнение субъектами Распоряжения Правительства РФ № 1993-р. Услуги анализировались не по количеству, а в сопоставимом виде. Рассматривались не только региональные порталы, но и информация с портала gosuslugi.ru.
такие услуги, как регистрация предприятия, регистрация автомобиля, оплата за коммунальные услуги, поиск работы, услуги здравоохранения и другие6.
Рис. 2. Классификация многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг
Интегрированная модель, действует в Бразилии, создавшей в числе первых стран, инфраструктуру центров обслуживания по принципу «одного окна», начиная с конца 1990-х гг. За последние 5-10 лет большое количество таких центров было создано по всей стране. Наиболее состоявшимися и интересными примерами центров обслуживания населения являются Поупатемпо в Сан-Паоло. В настоящее время
6 Исупова И.Н. Многофункциональные центры как основной механизм повышения эффективности предоставления государственных услуг населению в России. иКЬ: http://www.gosbook.ru/
программа Поупатемпо («экономящий время», Сан-Паоло, Бразилия) насчитывает 10 стационарных и 7 мобильных центров обслуживания по принципу «одного окна», оказывающих более 400 видов услуг, проводящих 75 тысяч транзакций ежедневно.
Повышение качества предоставления услуг органов власти населению включает в себя создание так называемой трехканальной модели сетевого взаимодействия (партнерства), которая уже в ближайшее время, возможно, заменит множество сложившихся разнообразных способов взаимодействия органов власти с населением, а многофункциональный центр будет одним из ключевых элементов новой коммуникационной модели взаимодействия гражданина и государства.
На современном этапе административной реформы с учетом уровня внедрения ИКТ, МФЦ так же должен стать центральным координирующим звеном при построении единой трехканальной системы предоставления государственных и муниципальных услуг Данная трехканальная модель включает в себя: центры телефонного обслуживания граждан, федеральные и региональные порталы государственных услуг в сети Интернет (так называемые сервисы «электронного правительства»); сеть единых офисов, в которых оказываются услуги различных ведомств в соответствии с требованиями комфортности обслуживания граждан, то есть многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
Однако не все так гладко. Так, нормы действующего законодательства до последнего времени не позволяли осуществлять прием и выдачу документов по принципу «одного окна» для ряда наиболее массовых общественно значимых государственных услуг (например, выдача общегражданского паспорта, регистрация недвижимости), что приводило к практике размещения представителей соответствующих государственных органов непосредственно в помещениях МФЦ. Это существенно ограничивало возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ.
Вместе с тем Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг“» для отдельных массовых общественно значимых государственных услуг предусмотрено внесение изменений в законодательство в части устранения норм, препятствующих предоставлению соответствующих
государственных услуг в электронном виде. Разработка подобного проекта закона в
части устранения норм, препятствующих предоставлению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», могла бы решить данную проблему. Наличие подобных норм в законодательстве не позволяла федеральным органам власти, готовым предоставлять государственные услуги по принципу «одного окна» в МФЦ, передавать МФЦ часть полномочий по приему и выдаче документов, то есть на практике услуги предоставлялись по принципу «одной двери» (или «одно
помещение»).
Важным и наиболее перспективным направлением развития услуг в электронном виде представляет программа развития электронной цифровой подписи в России. Эта услуга определена Федеральным законом «Об электронной подписи» от 8 апреля 2011 года, и тесно связана не только с созданием инфраструктуры «электронного правительства», но и развитием «информационного общества» в России. Это новый уровень взаимодействия, предусматривающий активное участие федеральных операторов связи, как ОАО «Ростелеком», и операторов сотовой связи МТС, Билайн, Мегофон, Теле-2 в тех регионах, где создана система широкополосного доступа в Интернет (в том числе в мобильном виде), и разработаны системы защиты индивидуальных данных граждан.
Такие системы предусматривают два этапа внедрения: регистрация граждан на электронном портале услуг и выдача уникального ключа «электронной подписи» конкретным гражданам.
В ряде областей ЦФО уже созданы возможности использования «электронной подписи». Например, проблема решена технически Орловским филиалом ОАО «Ростелеком» ещё в декабре 2011 года, а в июне 2012 г. был зарегистрирован миллионный обладатель цифровой подписи7. Применение электронной цифровой подписи предусматривает использование уникальной инфраструктуры, защищенных каналов связи и соответствующих центров обработки данных, позволяющих не только четко идентифицировать пользователя, но и защищать передаваемую информацию. Однако за полгода новыми техническими возможностями воспользовались единицы граждан.
Это связано, во-первых, с отсутствием самой потребности в обществе использовать массово «электронную подпись», поскольку система документооборота по-прежнему предусматривает дублирование электронных версий на бумажных
7 Наградили миллионного получателя электронной цифровой подписи// Национальная инфраструктура отрытых ключей. иКЬ: http://www.pki.uz/?page=news_foreign (18.06.2012)
носителях. Во-вторых, системы электронной отчётности имеют собственные, пусть устаревшие, зато общепризнанные системы защиты, в рамках которых подпись руководителя (для юридических лиц) или гражданина имеет минимальное значение, если при дублировании на бумажном носителе она не заверена соответствующей печатью. В-третьих, в принципе системой могут воспользоваться только те граждане, которые владеют компьютерной грамотностью, осуществляющих покупки и платежи через Интернет и умеют пользоваться сетевыми технологиями, а это пока далеко не всё общество. В-четвёртых, достаточно дискуссионным, и активно обсуждаемый СМИ, остается вопрос безопасности и защищенности доступа к персональным данным, а значит, и к денежным средствам, движимой и недвижимой собственности, посторонних лиц. Это страх быть лишённым дееспособности, как недобросовестными чиновниками, так и конкурентами или просто преступными элементами.
Во многих регионах, где технические проблемы внедрения «электронной подписи» внедрены, власти вынуждены идти на беспрецендентный шаг - лично пиарить системы электронной регистрации, а также использовать административный ресурс - каждый чиновник должен зарегистрироваться в электронном виде на портале госуслуг, ему выдаётся выдаётся электронная цифровая подпись и активируется учетная запись на Едином портале государственных услуг. Чиновники, таким образом, не столько показывают пример другим гражданам, сколько демонстрируют свою лояльность, квалифицированность и право в дальнейшем занимать государственную или муниципальную должность.
В целом процедура регистрации на портале государственных услуг проста. Чтобы получить доступ к порталу, гражданину необходимо создать учетную запись через Интернет или инфомат, указав паспортные данные, страховой номер индивидуального лицевого счета и ИНН. При заполнении анкеты пользователь сам выбирает, какой способ получения кода авторизации на портале для него удобнее: заказным письмом или в пункте выдачи кодов активации, куда нужно прийти с паспортом и страховым свидетельством обязательного пенсионного страхования. За выдачу гражданам кода активации плата не взимается, однако оплачивается выпуск электронной цифровой подписи с предоставлением иББ-носителя.
Таким образом, получение кодов активации к порталу государственных услуг -еще один шаг к тому, чтобы у граждан была возможность получать государственные услуги в электронном виде без очередей. Однако на этом преимущества системы пока заканчиваются по целому ряду причин, связанных с обще системой недостатков
практикуемого в нашей стране документооборота, о чем сказано выше, а также с теми самыми страхами граждан, которые пока, в определённой степени, не безосновательны. В целом же это, конечно же, наиболее перспективное направление, которое безусловно способствует не только развитию сферы услуг, но и общей демократизации общественных отношений и дальнейшему раскрепощению экономической инициативы и предпринимательской активности населения.
Другим способом решения указанной проблемы является распространенное во многих действующих МФЦ оформление нотариальной доверенности на сотрудников МФЦ по представлению интересов граждан при получении государственных и муниципальных услуг. Это приводит к дополнительным затратам граждан и нагрузке на нотариусов. В настоящее время в Минэкономразвития России готовятся предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части наделения МФЦ правом осуществлять прием и выдачу документов при предоставлении соответствующих государственных услуг.
На данный момент можно определить основные проблемы в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. Ими являются:
Во первых, отсутствие полноценной реализации принципа «одного окна» при предоставлении услуг на базе МФЦ.
Прежде всего, данная проблема связана с законодательными ограничениями передачи административных процедур на исполнение в режиме «одного окна», нежеланием органов государственной власти, прежде всего федеральных, и органов местного самоуправления передавать полномочия в МФЦ, а также отсутствием механизмов межведомственного и межуровневого взаимодействия.
Во-вторых, на данный момент отсутствуют механизмы компенсации затрат МФЦ на осуществление от имени органов государственной власти, органов местного самоуправления административных процедур, то есть механизмы многоуровневого финансирования деятельности МФЦ.
В настоящее время все затраты на создание и развитие МФЦ несет учредитель.
Третьей проблемой является угроза дискредитации основной идеи МФЦ, а именно - имеет место создание организаций, позиционируемых и как «одно окно» и как МФЦ, хотя в действительности таковыми не являющихся.
Полагаем, что рассматриваемая система предоставления государственных (муниципальных) услуг еще далека от совершенства. Наряду с этим полагаем, что
необходимо уделять больше внимания муниципальным аспектам формирования единой модели сетевого партнерства в рамках реализации программы «Информационное общество» и переходу к оказанию муниципальных услуг в электронной форме, а также на необходимость учитывать особенности его реализации на муниципальном уровне.
Список литературы:
1. В регионах ЦФО рекомендовано внедрять мобильные МФЦ. URL: http: мфц.рф/articles/ (14.03.2012).
2. Государственные услуги в Санкт-Петербурге. Информационный портал. URL: http://pgu.spb.ru (04.05.2012).
3. Исупова И.Н. Многофункциональные центры как основной механизм повышения эффективности предоставления государственных услуг населению в России. URL: http://www.gosbook.ru/
4. Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity (08.05.2012).
5. Обзор международного опыта в области государства «одного окна» (ГОО) URL: http://www.donland.ru (12.02.2012).
6. Садовская К. Рейтинг субъектов РФ по уровню внедрения Электронного правительства на 1 апреля 2012 г. URL: http://мфц.рф/articles (1/05/2012).
