CC BY
351
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ
41
ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ СЕТИ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СИСТЕМУ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
НОСКО Б.П.,
кандидат экономических наук, доцент, начальник, Управление инноваций в органах власти Правительства Ростовской области,
e-mail: bnosko@inbox.ru;
АГАДЖАНЯН Г.С.,
аспирант,
Южно-Российский институт (филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации),
e-mail: ag.georgiy@gmail.com
В статье обосновывается необходимость применения многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) технологий электронного межведомственного взаимодействия. Рассмотрены условия и основные шаги по включению многофункциональных центров в систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Показан практический опыт Ростовской области по интеграции сети МФЦ и СМЭВ.
Ключевые слова: административная реформа; государственные и муниципальные услуги; многофункциональные центры; межведомственное электронное взаимодействие.
Authors prove the necessity for using technologies of interdepartmental electronic interaction by the multi-functional centers of rendering state and municipal services (MFCs). Necessary conditions and main steps for inclusion of the multi-functional centers in system of interdepartmental electronic interaction (SIEI) have been covered in the article. Practical experience of integration of a network of MFCs in SIEI in Rostov region has been shown.
Keywords: administrative reform; multi-functional centers; state and municipal services; interdepartmental electronic interaction.
Коды классификатора JEL: H10, H11, H40.
В современных условиях одним из приоритетных направлений развития в сфере государственного управления является повышение качества предоставления услуг населению. Уровень оперативности и эффективности принятия управленческих решений в значительной степени определяет качество жизни граждан, играет не последнюю роль в формировании отношения населения к органам власти различных уровней.
Содержательный анализ порядков и практики предоставления государственных и муниципальных услуг показывает, что в большинстве случаев обращения заявителя и подачи документов в орган, предоставляющий услугу, недостаточно. Для получения одной услуги заявителю необходимо обращаться не только в орган, предоставляющий данную услугу, но и в другие ведомства и организации различных уровней (федерального, регионального и муниципального) за получением недостающих справок, выписок и других подтверждающих что-либо документов. При этом граждане несут не только временные, но и зачастую финансовые издержки, так как выдача выписки или справки осуществляется за плату.
Наличие нерешенных проблем, с одной стороны, и все большее проникновение информационно-телекоммуникационных технологий в общественную жизнь — с другой, требуют от органов власти поиска инновационных подходов и методов организации собственной работы, а также предоставления публичных услуг с ориентацией на доступность и удобство для граждан и организаций.
© Б.П. Носко, Г.С. Агаджанян, 2012
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
Государством разработана схема постепенного внедрения механизмов электронного правительства в систему взаимоотношений с гражданами и бизнесом. Первым шагом является создание физического фронт-офиса, а именно многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» (далее — МФЦ). Центры зарекомендовали себя как успешная модель взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг в ряде зарубежных государств, в частности Германии, Канаде, Бразилии, Португалии, Греции, Голландии и др. Изучение технологии и опыта этих стран позволяет достаточно безболезненно осуществить переход от бюрократии к «сервисному» государству.
В рамках получения услуг граждане наиболее часто сталкиваются с чиновниками и по их работе судят о деятельности власти в целом; при этом их не интересует, какая группа чиновников или какое официальное лицо отвечают за ту или иную государственную программу или вид услуг для них. Поэтому основная цель МФЦ заключается в упрощении и сокращении сроков процедур получения общественно значимых государственных и муниципальных услуг населением; задача МФЦ — реализация принципа «одного окна».
Принцип «одного окна» при предоставлении услуг предусматривает исключение или максимально возможное ограничение участия заявителей (граждан, юридических лиц и др.) в процессах сбора из разных инстанций и предоставления в другие инстанции документов и справок, подтверждающих права заявителей на получение услуг.
Особая роль в трансформации работы властных структур и организаций, связанных с предоставлением услуг, отводится внедрению механизмов межведомственного информационного взаимодействия.
Необходимость перехода к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе межведомственного и межуровневого взаимодействия осознана в масштабах государства, в результате чего межведомственное взаимодействие законодательно установлено в качестве одного из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг [5].
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — ФЗ № 210-ФЗ) закреплено понятие «межведомственное информационное взаимодействие», а также определены основные требования к его реализации.
В соответствии с ФЗ № 210-ФЗ межведомственное информационное взаимодействие представляет собой осуществляемое в целях предоставления государственных и муниципальных услуг взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией, в том числе в электронной форме, между органами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муниципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, иными государственными органами, органами местного самоуправления, многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.
С 1 июля 2012 г. для регионов и муниципальных образований вступили в силу требования ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ, согласно которым органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении других государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных органам власти организаций, участвующих в предоставлении услуг [5].
При переходе на новый формат предоставления услуг гражданам больше не придется обходить несколько инстанций, выстаивать длинные очереди, собирать большое количество документов (зачастую платных), для того чтобы потом с этими документами прийти в орган власти за получением государственной или муниципальной услуги. Теперь получить недостающие документы от других ведомств — это обязанность органа, предоставляющего услугу.
Особая роль в организации обмена документами и сведениями между органами власти отводится Единой системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и подключаемым к ней региональным системам межведомственного электронного взаимодействия (РСМЭВ), при которых обмен сведениями осуществляется в электронном виде, путем обращения к электронным веб-сервисам органов власти. Ведь направить запросы в другие ведомства, получить ответы, обработать их и при этом не нарушить нормативно установленные сроки предоставления услуги возможно, когда ведомства расположены относительно недалеко друг от друга (к примеру, в одном муниципальном образовании). А если необходимы документы от органов власти, расположенных в других муниципальных образованиях или в других субъектах РФ? Учитывая масштабы нашей страны, органы власти, конечно, должны строить свое взаимодействие в электронном виде.
Внедрение в практику предоставления публичных услуг принципа «одного окна» в РФ началось еще до установления требований по организации межведомственного взаимодействия органов власти. То есть при таком подходе государственный орган или орган местного самоуправления продолжает отправлять граждан в другие ведомства за получением документов, необходимых для принятия решения по конкретной государственной или муниципальной услуге. Положение дел в данном случае изменяется при организации предоставления услуги на базе МФЦ. Многофункциональный центр на основании заключенного соглашения с органом власти принимает от заявителя минимально необходимый пакет документов, самостоятельно (без участия заявителя) запрашивает недостающие документы от других ведомств и передает полный комплект документов в орган власти, предоставляющий услугу. Тем самым МФЦ существенно упрощает и облегчает для заявителя процесс получения государственных или муниципальных услуг.
Однако с введением запрета требования от заявителя документы, находящиеся в государственных и муниципальных ведомствах, МФЦ может существенно облегчить и работу самих органов власти и в какой-то мере реализо-
вать требования по организации межведомственного взаимодействия. Орган власти, заключив соглашение с МФЦ, может передать часть полномочий, в том числе по приему документов от заявителя, организации межведомственного взаимодействия с другими ведомствами, многофункциональному центру. В результате заявитель не будет обходить множество кабинетов, собирая документы, а орган власти получит от МФЦ полный комплект документов, на основании которого можно принять решение по конкретной государственной или муниципальной услуге.
Но даже если все государственные и муниципальные услуги будут переданы на базу МФЦ и все межведомственные запросы будет осуществлять многофункциональный центр, полноценного межведомственного взаимодействия в электронном виде еще не будет. Ведь органы власти, передав многофункциональному центру роль «потребителя» документов и сведений, должны самостоятельно выполнять роль «поставщика» и предоставлять необходимые документы и сведения по межведомственным запросам.
Таким образом, для качественной модернизации процессов предоставления государственных и муниципальных услуг необходима интеграция сети многофункциональных центров в Систему межведомственного электронного взаимодействия.
Для полноценной реализации межведомственного взаимодействия в электронном виде МФЦ должен иметь собственную информационную систему, которая подключается к СМЭВ. Кроме того, информационная система должна иметь возможность направления межведомственных запросов и работы с электронными сервисами.
Рассмотрим основные технологические шаги по включению сети МФЦ в систему межведомственного электронного взаимодействия.
Межведомственное электронное взаимодействие в целях получения документов и информации, находящихся в распоряжении органов власти, осуществляется в соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 [2], и положениями о региональной системе межведомственного электронного взаимодействия, утверждаемым в каждом субъекте РФ.
В целях регламентации процедур, относящихся к организации межведомственного электронного взаимодействия, на федеральном уровне утвержден Регламент взаимодействия Участников информационного взаимодействия, оператора единой системы межведомственного электронного взаимодействия и Оператора эксплуатации инфраструктуры электронного правительства при организации межведомственного взаимодействия с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия [3] (далее — Регламент взаимодействия). В субъектах РФ принимаются соответствующие региональные регламенты взаимодействия.
Электронное взаимодействие МФЦ с органами власти всех уровней осуществляется с использованием РСМЭВ. Обмен документами и сведениями МФЦ с региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления обеспечивается путем подключения всех перечисленных субъектов взаимодействия к РСМЭВ. Взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти реализуется посредством подключения РСМЭВ к СМЭВ (к которой подключены федеральные органы власти).
В общем виде можно выделить три блока мероприятий, которые необходимо выполнить многофункциональным центрам для интеграции в РСМЭВ и СМЭВ:
1. Подключение к РСМЭВ:
1.1. Правовое обеспечение;
1.2. Технологическое обеспечение.
2. Регистрация информационной системы МФЦ в РСМЭВ:
2.1. Техническое обеспечение;
2.2. Организационное обеспечение;
2.3. Тестирование подключения к РСМЭВ.
3. Получение доступа к электронным сервисам органов власти, зарегистрированным в РСМЭВ.
Остановимся подробнее на каждом направлении.
1. Подключение к РСМЭВ.
Для обеспечения возможности направления многофункциональным центром межведомственных запросов с использованием РСМЭВ необходимо наличие организационно-правовых и технологических условий.
В целях выполнения организационно-правовых условий многофункциональному центру необходимо заключить соглашение о взаимодействии при обеспечении предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
В качестве технологических условий выступает требование по организации защищенного канала связи. Для этого в пользовании у МФЦ должно быть соответствующее криптографическое оборудование, обеспечивающее защищенное подключение к РСМЭВ.
2. Регистрация информационной системы МФЦ в РСМЭВ.
Для обеспечения достоверности данных, передаваемых в РСМЭВ, а также подтверждения обращения в РСМЭВ каждой конкретной информационной системы, многофункциональным центрам необходимо приобрести средства технологической электронной подписи для информационной системы, подключаемой к РСМЭВ. Технологические подписи для информационной системы приобретаются в любом удостоверяющем центре, который входит в Единое пространство доверия электронных подписей1. Сертификаты всех выдаваемых ключей электронных подписей должны иметь единую структуру в соответствии с требованиями, которые утверждаются ФСБ России в соответствии с положениями Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № бЗ-ФЗ «Об электронной подписи».
1 Перечень центров размещен в сети Интернет по адресу: http://www.reestr-pki.ru/tsl.html.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
В рамках организационной части мероприятий по подключению информационной системы МФЦ к РСМЭВ многофункциональные центры направляют в адрес Оператора РСМЭВ заявку на регистрацию своей информационной системы. К заявке прикладываются:
■ паспорт информационной системы, содержащий сведения о полном наименовании системы, ее владельце, операторе информационной системы, должностных лицах, ответственных за функционирование системы, и др.;
■ сертификат ключа технологической электронной подписи информационной системы в формате BASE 64 (*.cer);
■ контрольный межведомственный запрос, подписанный технологической электронной подписью информационной системы МФЦ.
Оператор РСМЭВ проверяет представленные на регистрацию документы и в случае отсутствия замечаний производит регистрацию информационной системы МФЦ в РСМЭВ.
После регистрации информационной системы Оператор РСМЭВ совместно с МФЦ проводит тестирование работы информационной системы с РСМЭВ. При выявлении некорректной работы проводятся мероприятия по устранению недостатков.
По результатам успешного завершения двух рассмотренных блоков мероприятий можно говорить о том, что МФЦ с организационно-правовой и технической сторон подключен к РСМЭВ и имеет возможность работы в системе межведомственного электронного взаимодействия.
Однако для практической реализации возможностей электронного взаимодействия и получения конкретных сведений, к примеру, из Единого государственного реестра юридических лиц, нужно выполнить еще один блок мероприятий.
3. Получение доступа к электронным сервисам органов власти, зарегистрированным в РСМЭВ.
Запрос какого-либо документа или совокупности сведений с использованием РСМЭВ осуществляется путем обращения к конкретным электронным сервисам федеральных органов, региональных органов и органов местного самоуправления.
Для организации электронного взаимодействия с органами власти многофункциональному центру в первую очередь следует сформировать полный перечень электронных сервисов, к которым необходимо получить доступ2. В каждом МФЦ перечень может быть различен в зависимости от конкретного набора услуг, организация предоставления которых передана в МФЦ, а также нормативных правовых актов, регулирующих предоставление данных услуг.
Для получения доступа к электронным сервисам многофункциональный центр направляет в адрес Оператора РСМЭВ соответствующую заявку. В заявке на получение доступа указываются:
■ реквизиты нормативных правовых актов, подтверждающих основание получения доступа к электронному сервису;
■ наименование органа власти — «поставщика» электронного сервиса;
■ наименование электронного сервиса с указанием идентификатора сервиса (SID);
■ уровень доступа к электронному сервису (полный уровень доступа либо конкретные операции электронного сервиса, к которым необходимо получить доступ).
Оператор РСМЭВ рассматривает поданную заявку и обеспечивает подключение к электронным сервисам в соответствии с реестром прав доступа, содержащимся в паспорте каждого электронного сервиса. Если предоставление доступа к какому-то сервису многофункциональным центрам не предусмотрено паспортом электронного сервиса, Оператор РСМЭВ направляет «поставщику» сервиса заявку на предоставление прав доступа МФЦ. В случае принятия положительного решения «поставщик» вносит необходимые изменения в паспорт электронного сервиса и направляет новую версию Оператору РСМЭВ. На основании полученных документов Оператор РСМЭВ обеспечивает подключение МФЦ к электронному сервису.
После выполнения указанных мероприятий МФЦ могут на практике обращаться к электронным сервисам и получать необходимые сведения в электронном виде.
Рассмотрим практический региональный опыт по интеграции сети МФЦ в СМЭВ на примере Ростовской области.
В Ростовской области на завершающем этапе находятся мероприятия по созданию сети МФЦ, покрывающей весь регион. В настоящее время многофункциональные центры открыты в 31 муниципальном образовании (из 55). По заказу Правительства Ростовской области разработан программный комплекс для обеспечения работы МФЦ, позволяющий работать по сетевому принципу. Действующие многофункциональные центры подключены к Корпоративной сети телекоммуникационной связи Правительства Ростовской области и объединены защищенными каналами связи.
Информационная система МФЦ зарегистрирована в Реестре государственных информационных систем Ростовской области. Обеспечена организационно-правовая и техническая готовность многофункциональных центров к работе с использованием региональной СМЭВ. Заключены соглашения между МФЦ и Оператором РСМЭВ о взаимодействии при обеспечении предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Для информационных систем всех МФЦ, функционирующих в Ростовской области, приобретены технологические электронные подписи. Завершена регистрация информационных систем многофункциональных центров в региональной СМЭВ.
Для организации электронного обмена с федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами в адрес Оператора РСМЭВ направлены соответствующие заявки на получение доступа к электронным сервисам.
2 Перечень разработанных и зарегистрированных электронных сервисов размещается на Технологическом портале СМЭВ в сети Интернет по адресу: http://smev.gosuslugi.ru.
Содержательный анализ документов показал, что наиболее распространенными и необходимыми являются следующие электронные сервисы федерального уровня:
■ сервис ФНС России, предоставляющий сведения из ЕГРЮЛ и ЕГРИП (SID0003292);
■ комплексный сервис Росреестра, предоставляющий сведения из ЕГРП (SID0003187);
■ сервис Пенсионного фонда РФ по предоставлению сведений о размере социальных выплат застрахованного лица из бюджетов всех уровней (SID0003607).
Указанные сервисы необходимы в целях организации предоставления услуг во всех действующих МФЦ Ростовской области.
В настоящее время организован полноценный доступ к части электронных сервисов. МФЦ уже на практике не требуют от заявителя, к примеру, выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а получают необходимые сведения в электронном виде в течение нескольких секунд.
Однако наряду со значительными продвижениями в сфере интеграции сети МФЦ в СМЭВ остаются и проблемные вопросы организационного и технического характера. К примеру, сроки тестирования электронных сервисов, рассмотрения документов на предоставление доступа к электронным сервисам затягиваются, часть электронных сервисов либо не разработана, либо корректируется, либо работает нестабильно и некорректно.
Упомянутые проблемные вопросы актуальны для всех субъектов РФ, активно реализующих мероприятия по организации межведомственного электронного взаимодействия. Подтверждение тому — создание специального Интернет-портала для оперативного взаимодействия региональных и федеральных органов власти для решения возникающих проблем при организации межведомственного взаимодействия3. Сайт содержит уже более четырех сотен обращений от субъектов РФ в адрес органов власти федерального уровня с описанием возникающих проблем.
Следует отметить, что подобного рода форумы и механизмы обратной связи практиков, тем более из разных субъектов страны и из органов власти различных уровней, должны способствовать оперативности реагирования и принятия решений по возникающим практическим проблемным вопросам. В условиях динамичного развития механизмов межведомственного взаимодействия необходима активизация всех органов власти, МФЦ и других организаций по построению слаженной совместной работы в целях реализации полноценного электронного взаимодействия, в конечном итоге позволяющего снизить нагрузку на заявителей, сделать процесс получения государственных и муниципальных услуг проще, быстрее и удобнее.
ЛИТЕРАТУРА
1. Козлов А.С. Создание региональных систем межведомственного электронного взаимодействия // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Компьютерные технологии, управление, радиоэлектроника. 2012. № 23. С. 6-15.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Ьйр://правительство.рф/ gov/results/12192/.
3. Протокол заседания Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 20 апреля 2012 г. № 11 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://210fz.ru/mdx/index.php?id=476.
4. Савченко Е.Ю. Повышение качества государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров — юридический аспект // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. С. 104-113.
5. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant. ru/12177515/.
6. Филиппов Д.В. Применение технологии «одного окна» в предоставлении государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров // Сибирская финансовая школа. 2009. № 5. С. 9-12.
3 URL: http://forum.minsvyaz.ru.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
