CC BY
18
яшшшшшшшшшщщшшшшшшшяшшшшж
УДК 620.9:660
МИРОВОЙ ОПЫТ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭЛЕКТРОСЕТЕВОЙ БИЗНЕС
А.Р. ЗИГАНШИНА, Н.М. АЮПОВА, Г.Н. МАРЧЕНКО
Казанский государственный энергетический университет
Представлены два классических подхода к системе тарифообразования на основе мирового опыта: регулируемой нормы прибыли на вложенный капитал, мотивирующее регулирование.
Ключевые слова: тарифное регулирование, стимулирующее регулирование, регулирование нормы прибыли на вложенный капитал.
По большинству электросетевых компаний износ основных фондов достиг порядка 60-70%, техническая база значительно отстала от мировых достижений в электроэнергетической отрасли, что приводит к снижению качества передаваемой электроэнергии, отключению потребителей в связи с технологическими нарушениями в распределительных сетях, ограничению пропускной способности электрических сетей и, как следствие, невозможности присоединения новых потребителей электроэнергии [1].
Электросетевые компании имеют тесную технологическую связь со всеми промышленными и бытовыми потребителями на территории региона и, тем самым, оказывают влияние на уровень социально-экономического развития регионов, уровень жизни населения и доходы регионального бюджета.
Необходимость развития электросетевых компаний, а также необходимость развития потребителей региона должны учитывать органы государственного регулирования, определяя ценовую политику услуг по передаче электроэнергии и услуг по технологическому присоединению к электрическим сетям.
Политика сдерживания роста тарифов, которую реализуют органы государственного регулирования, должна быть направлена на поддержку социально незащищенных потребителей. Но в то же время не должна ограничивать возможности сетевых компаний для увеличения инвестиционных ресурсов.
В энергетической стратегии России до 2020 г. говорится, что развитие экономики в начальный период будет происходить в условиях, характеризующихся прогрессирующим старением и износом основных фондов, ограниченными инвестиционными возможностями при росте спроса на энергоресурсы. В рассматриваемый период важнейшим направлением ценовой политики государства будет совершенствование механизмов ценообразования и государственного регулирования тарифов в электроэнергетике [2].
Создание непротиворечивой и гибкой системы экономического регулирования относится к числу важнейших предпосылок экономической эффективности
энергетической политики. Однако существующая жесткая система регулирования тарифов базируется на противостоянии сетевых компаний и регулятора в лице © Проблемы энергетики, 2013, № 3-4
региональной службы по тарифам (далее РСТ) при обосновании тарифных расчетов и не позволяет учитывать взаимные интересы сетевых компаний и потребителей, не создает стимулов для развития производственных мощностей потребителей, эффективной загрузки электросетевого оборудования. В этих условиях государство не может эффективно противостоять завышению тарифов без ущерба для надежности электроснабжения [3].
Кроме этого, эффективность и окупаемость инвестиционных вложений в электросетевые компании во многом обусловлена потребительскими ожиданиями в отношении тарифов на электроэнергию, которые не должны становиться тормозом для развития бизнеса потребителей. Таким образом, система регулирования тарифов должна учитывать прямую и обратную связь в цепочке взаимоотношений инвестор - регулятор -потребитель.
Необходимость переустройства деятельности электросетевых компаний на основе клиентоориентированного подхода вызвана изменениями во внешнем окружении и, прежде всего, возрастанием неопределенности в отношении будущих частных инвесторов, а также изменениями в организации крупных потребителей в результате их интернационализации, концентрации и диверсификации.
Традиционный подход к маркетингу, ориентированный на краткосрочный период и на достижение заданных объемов реализации посредством использования некоторых тактических приемов, сегодня не способен обеспечить адаптивность электросетевых компаний к изменениям внешней среды.
Обеспечение процесса стабильного и эффективного экономического развития сетевых компаний потребует оптимизации системы государственного регулирования тарифов в интересах потребителей, региона и собственников компании.
Анализ международного опыта тарифообразования в распределительных сетевых компаниях позволяет, во-первых, рассмотреть возможные варианты развития событий в России. Во-вторых, анализ некоторых моделей позволит использовать их в методических разработках по тарифообразованию. Несмотря на существование множества вариантов и гибридных схем тарифного регулирования различают два классических подхода:
• регулирование нормы прибыли на вложенный капитал;
• мотивирующее или стимулирующее регулирование.
Регулирование нормы прибыли на вложенный капитал (rate of return regulation), иначе называемое «регулированием по затратному принципу» или «регулированием стоимости услуг» (cost of service regulation), в простейшей его форме предназначено для того, чтобы тарифы для потребителей обеспечивали компании доход, покрывающий ее операционные издержки и дающий установленную норму прибыли на капитал, вложенный в ее активы [4].
При регулировании нормы прибыли на вложенный капитал потребность в доходе регулируемых компаний (revenue requirement) складывается из трех составляющих: операционные расходы, амортизационные отчисления и норма прибыли, умноженная на амортизированную стоимость активов, которые регулирующий орган позволил включить в базу активов (asset base).
Опыт регулирования нормы прибыли на вложенный капитал
1. Соединенные Штаты Америки
В США доминировавшей до недавнего времени практикой регулирования естественных монополий было ограничение нормы прибыли. Регулируемым компаниям разрешалось получать в некоторых пределах доход после уплаты всех налогов.
При таком подходе, как уже упоминалось выше, все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому
регулированию со стороны государственных органов (в США - соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов и муниципалитетов).
Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит, если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение тарифов (чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг).
Оценка текущей стоимости активов - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Стоимость активов можно оценивать по-разному: в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец, в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эту услугу. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке стоимости активов в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация начисляется на основе предписанных регулятором нормативов.
Активы включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при условии, во-первых, если сами активы были признаны «используемыми и полезными», а во-вторых, если решения об их приобретении (создании) в момент принятия и на основе имеющейся к тому времени информации - обоснованными.
Основной аргумент в пользу этой модели регулирования - в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Иначе говоря, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей [5].
Впрочем, даже в этом, центральном для данной модели пункте ее действенность ставится под сомнение. По мнению критиков, модель поощряет режим затратного ценообразования - установление тарифов на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей.
Недостатки модели регулирования по принципу "затраты плюс прибыль" состоят в отсутствии стимулов к эффективным капиталовложениям, в поощрении переложения издержек с рынка с большей конкурентностью на рынок с большей монополизацией, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования.
2. Финляндия
Регулирование организаций, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии (мощности), в Финляндии основано на регулировании нормы прибыли на вложенный капитал (rate-of-return regulation). Законодательная база (The Finnish Electricity Market Act) определяет, что тарифообразование на передачу для распределительных компаний должно быть «целесообразным» и основываться на эффективности функционирования. С точки зрения финского регулятора «целесообразность» ценообразования определяется оцениваемым ex-post уровнем доходности вложенного капитала.
Эффективность функционирования распределительных компаний оценивается регулирующим органом с помощью процедуры DEA (Data Envelopment Analysis). Период регулирования составляет один год, и все исследования по целесообразности расходов проводятся только в том случае, если есть подозрения в их необоснованном завышении. Причем, если был выявлен факт необоснованного завышения, то каждый потребитель услуг
распределительной организации должен самостоятельно обращаться в суд с иском. В последнее время с целью устранения этого недостатка системы регулирования тарифов на передачу в Финляндии внедряется система разделения прибыли (profit sharing). При использовании системы разделения прибыли, если фактическая прибыль сетевой организации оказалась выше (ниже) некоторой заданной регулирующим органом верхней (нижней) планки, недополученная (избыточная) выручка будет учтена в тарифах сетевой компании в следующем периоде регулирования.
Недостатки системы регулирования нормы прибыли на вложенный капитал, в особенности ее неспособность стимулировать повышение эффективности, инициировали поиск иных подходов к регулированию, с некоторым элементом симуляции действия рыночных сил. В результате этих поисков возникло так называемое стимулирующее регулирование (incentive regulation), или иначе - регулирование по результатам деятельности (performance-based regulation).
Суть этого метода в том, что регулирующий орган делегирует компании право принимать решения по ряду вопросов, влияющих на результаты ее деятельности, а ее прибыль зависит от значений заданных регулирующим органом показателей деятельности. Регулирующий орган более не пытается заниматься управлением компанией на микроуровне. Вместо этого он вознаграждает результаты деятельности, позволяя регулируемой организации получать более высокую прибыль, если они соответствуют требуемому уровню или превышают его.
Подход был изобретен для того, чтобы преодолеть проблемы, связанные с отсутствием достаточного объема информации у регулирующих органов, и воспользоваться тем преимуществом энергокомпании, которое дает регулирование с использованием подхода «эталонной организации» (yardstick regulation), замораживание цен (rate freezes) и т.д. Кроме этого применяются разного рода гибриды, скомпонованные из деталей упомянутых выше подходов, иногда с некоторыми элементами регулирования нормы прибыли на вложенный капитал. Ни одна из этих схем не может быть выделена как оптимальная.
Опыт стимулирующего регулирования
1. Швеция
В Швеции (Svenska Kraftnat) используется регулирование тарифов на передачу электрической энергии (мощности), основанное на подходе так называемой «эталонной организации». В рамках такого подхода проводится экономический анализ расходов формирования «фиктивной» сети для территории каждой распределительной компании. Моделируются «разумные» издержки функционирования, амортизация основных фондов, используя принцип эффективного функционирования «фиктивной» распределительной компании [2].
В расчетах также учитывается надежность энергоснабжения. Если распределительной компании не удалось достичь индивидуальных целевых значений надежности поставок электрической энергии (мощности), выручка компании уменьшается в пропорции, соответствующей разнице величин указанных параметров.
Реализованный в Швеции подход к регулированию тарифов на передачу электрической энергии (мощности) обладает всем набором недостатков, которые внутренне присущи такому методу. Так, в частности, модельные амортизационные отчисления могут оказаться ниже требуемых для поддержания реальной распределительной системы в безаварийном состоянии. То же самое касается расходов распределительной компании на функционирование.
2. Великобритания
Сетевые компании в Англии и Уэльсе (магистральная и
распределительные) были реструктурированы и приватизированы в 1990/1991 годах. В период приватизации и на протяжении нескольких последующих лет основной задачей регулирующего органа по отношению к ним было стимулирование снижения их издержек. С этой целью регулятор устанавливал сравнительно простые тарифные ограничители в начале каждого пятилетнего периода регулирования с тем, чтобы с их помощью ограничить максимальный доход сетевых компаний.
Упомянутые ограничители увеличивались год от года с ростом индекса потребительских цен и, в то же время, ежегодно снижались в пропорции к установленному регулирующим органом фактору X. Здесь эта система мотивирующего регулирования и получила известное название RPI - X, где RPI (retail price index), то есть индекс потребительских цен [3].
Тарифные ограничители стимулировали сетевые компании к снижению издержек, так как со снижением издержек росли прибыли. Сетевые компании оказались способными весьма быстро и эффективно снизить как свои операционные затраты, так и капитальные затраты на строительство новых линий и подстанций. Последнее было достигнуто за счет применения новых технологий управления активами и жесткого контроля стоимости строительства. Мнения по поводу того, с какой скоростью издержки действительно снижались, расходятся, так как в этот период многократно менялись правила бухгалтерского учета.
3. Норвегия
Регулирование тарифов на передачу электрической энергии (мощности) в Норвегии (Statnett) осуществляется на основе мотивирующего регулирования.
В рамках используемого подхода для распределительных компаний устанавливаются ограничения на допустимую выручку, величина которой изменяется в соответствии с формулой RPI-X, где для каждой распределительной компании устанавливается индивидуальная величина фактора X (значение фактора X определяется с использованием процедуры DEA (Data Envelopment Analysis). Примечательно, что регулятор не вправе потребовать от распределительной компании достичь эффективной границы за один год [5].
При расчете начального значения выручки величина расходов на потери принимается равной ее средней по распределительным компаниям величине за предыдущий период регулирования. Расходы организации на потери корректируются ежегодно с целью учета изменений рыночных цен на электрическую энергию. Издержки функционирования, амортизация основных фондов определяются на уровне издержек предыдущего периода регулирования.
Надежность энергоснабжения также принимается во внимание при расчете допустимых значений выручки. Если распределительной компании не удалось достичь индивидуальных целевых значений показателей надежности поставок электрической энергии (мощности), выручка уменьшается в пропорции, соответствующей разнице величин указанных параметров. В частности, при определении величины тарифа учитываются произошедшие за предыдущий период регулирования все запланированные и аварийные отключения, длительность которых превосходит три минуты, на любых фрагментах сетевой инфраструктуры с напряжением более чем 1 кВ. При этом не подразумевается, что распределительная компания обязана компенсировать потребителям все убытки (недополученную прибыль, в том числе), которые были вызваны такими отключениями. Исключение предоставляется только крупным потребителям (более 400 МВтч в год) на договорной основе со Statnett и только в том случае, если величина соответствующих платежей была определена заранее.
Важно отметить, что при регулировании тарифов на передачу электрической энергии в Норвегии применяется метод ограничения нормы доходности, в рамках которого
регулятор определяет верхнюю и нижнюю планку допустимой нормы доходности, которая применяется к бухгалтерской стоимости активов. Интервал допустимых значений для нормы доходности находится между 2 и 20 процентами. В том случае, если фактическая прибыль организации оказалась выше 20% (ниже 2%), вся избыточная (недополученная) выручка должна быть скомпенсирована в тарифах на передачу в следующем периоде регулирования.
Исходя из мировой практики применения мотивирующего регулирования, можно сделать вывод о том, что основными преимуществами такого подхода к регулированию тарифов на передачу электрической энергии являются:
• в центре внимания регулирования находится наиболее важный для потребителей параметр - уровень тарифов на передачу электрической энергии, причем динамика тарифов очень хорошо предсказуема на годы вперед;
• прозрачность тарифообразования и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений;
• упрощение процесса регулирования для компаний и регулирующих органов.
Организация может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле,
а регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы.
Регулирование нормы прибыли на вложенный капитал осуществлялось в ряде стран. При этом во всех таких странах, при расчете величины прибыли регулируемых организаций, норма прибыли применялась не к пассивам, а к активам компаний. Только таким способом создаются стимулы для регулируемых организаций «разумно» инвестировать средства, а не просто наращивать размер пассивов с целью максимизации получаемой прибыли. Но даже при таком подходе регулируемые организации ни в коей мере не заинтересованы в снижении расходов функционирования и издержек, связанных с капиталовложениями. Поэтому в мировой практике намечена тенденция ухода от этого вида регулирования в сторону применения мотивирующего регулирования, которое действительно создает стимулы для снижения издержек.
При любом подходе к регулированию тарифов на передачу, с целью создания стимулов для повышения надежности энергоснабжения, регулятор должен разработать некие индивидуальные для каждой организации целевые значения надежности энергоснабжения.
Summary
Presented two classical approaches of tariff regulation system on the basis of world experience: incentive regulation, rate of return regulation.
Key words: tariff regulation, incentive regulation, rate of return regulation.
Литература
1. Бутыркин А.Я. Проблемы реформирования естественных монополий // Мировая экономика и международные отношения. МЭ и МО, 2003.11 с.
2. Гительман Л.Д., Ратников Б.Е. Эффективная энергокомпания: Экономика. Менеджмент. Реформирование. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2002. 544 с.
3. Котлер Ф. Маркетинг в третьем тысячелетии. М.: Аст, 2000. 720 с.
4. Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики. М.: РЛГС, 2006. 616 с.
5. Котлер Ф. Основы маркетинга. М.: Вильяме, 2000. 120 с.
6. Самсонов B.C., Вяткин М.А. Экономика предприятий энергетического комплекса. М.: Высшая школа, 2001. 240 с.
Поступила в редакцию
24 сентября 2012 г.
Зиганшина А.Р. - аспирант кафедры «Экономика и организация производства» (ЭОП) Казанского государственного энергетического университета (КГЭУ).
Аюпова Н.М. - аспирант кафедры «Экономика и организация производства» (ЭОП) Казанского государственного энергетического университета (КГЭУ).
Марченко Герман Николаевич - д-р техн. наук, профессор кафедры «Экономика и организация производства» (ЭОП) Казанского государственного энергетического университета (КГЭУ). Тел.: 8 (843) 554-53-74.
