CC BY
61
МИРОВАЯ ПРАКТИКА МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
© Щепин Д.И.
Владивостокский государственный университет экономики и сервиса,
г. Владивосток
В данной статье рассматривается мировая практика мер противодействия коррупции в органах государственной власти.
Ключевые слова коррупция, государственная власть.
Коррупция, без сомнения, с давних пор является одной из наиболее сложных и важных проблем человечества, так как в течение всего развития нашей цивилизации деятельность государственного аппарата повсеместно сопровождалась этим негативным социальным явлением. При этом каждая социально-политическая и экономическая система продуцировала свои собственные разновидности проявлений коррупции, нарушая тем самым нормальное функционирование публичной власти и создавая дополнительные препятствия возникновению и развитию легальных общественных отношений. Как следствие, коррупцию не удалось окончательно искоренить еще ни в одном обществе: ни в странах с развитой демократией, ни в государствах, переживающих сложные переходные процессы. Несмотря на многие удачные примеры борьбы с коррупцией, например, Сингапур и Грузия, окончательно ставить точку в данном вопросе эти страны еще не спешат [1].
Осознавая опасность данного социально -негативного явления, международное сообщество и правительства многих стран уделяют повышенное внимание выработке и реализации мер, направленных на борьбу с коррупцией.
Однако в силу того, что причины возникновения коррупции в зависимости от фазы социально-экономического развития той или иной страны различны, попытки разработать универсальные средства предупреждения коррупции представляются почти утопическими.
Кроме того, международной борьбе с коррупцией также серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке признаков уголовно наказуемого коррупционного правонарушения.
Так, в одних странах (например, в Тайване) уголовная ответственность предусмотрена только за получение взятки, в других (Чили) - ситуация диаметрально противоположная: уголовным преступлением является дача взятки, а ее получение таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления. Тем не менее, несмотря на указанные выше
различия, многие страны в качестве наиболее простого, но эффективного инструмента противодействия коррупции часто выбирают реформы законодательства - это не только и не столько ужесточение наказаний за коррупционные правонарушения, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотребления служебным положением [3, с. 93].
Например, в целом ряде зарубежных государств (США, Франция, Нидерланды) разработан комплекс норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей.
В некоторых странах (Великобритания, Япония, Италия) существуют также своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников.
В связи с этим целесообразно рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предупреждения коррупции в системе государственной службы в различных государствах, исходя из их места (и количества баллов) в рейтинге ежегодного Индекса Восприятия Коррупции (далее - ИВК), проводимого международной организацией Transparency International.
Безусловно, особый интерес представляют государства, достигшие значительных успехов в борьбе с коррупцией, так как заимствование положительного зарубежного опыта в виде эффективных антикоррупционных программ может помочь созданию реально действующего механизма противодействия коррупции в нашей стране.
Итак, наиболее «чистыми» в отношении коррупции странами, входящими в первую десятку данного рейтинга, являются Новая Зеландия, Дания, Сингапур, Швеция, Швейцария, Финляндия, Нидерланды, Австралия, Канада, Исландия.
Сингапур [ИВК (2009) - 9,2 (3-е место из 180 стран)]. Борьба с коррупцией в этом государстве ведется непрерывно. Доказательством этому служит наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Задачами этого независимого органа являются [3, с. 94]:
- расследования и пресечение случаев коррупции в государственном и частном секторах экономики Сингапура;
- проверки случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области;
- изучение методов работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабо-
стей в системе управления. В случае если подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Особый интерес представляют предпринятые властями Сингапура меры осуществления контроля за неудовлетворительной финансовой политикой: введение достаточно жестких правил (например, строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента), не позволивших покупать влияние с целью изменения политики правительства.
Нидерланды [ИВ К (2009) - 8,9 (7-е место из 180 стран)]. Согласно данным экспертов в Нидерландах такой вид коррупции, как низовая коррупция (когда чиновники берут взятки у граждан), практически исключен.
Это связано с тем, что в общественном сознании культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную функцию - проводит политику государства и обслуживает население. Поэтому его основная задача - сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.
Вся борьба с коррупцией в этой стране основана на стремлении государства и гражданского общества минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий.
США [ИВК (2009) - 7,5 (19-е место из 180 стран)]. Необходимость защищать органы государственной власти от разлагающего влияния коррупции заставила правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в.
Таким образом, в этом государстве постепенно складывались правила трудовой этики государственных чиновников и юридические ограничения, которые сегодня обязательны для исполнения всеми правительственными чиновниками. В настоящее время деятельность государственных служащих регулируется целым набором моральных кодексов и законодательных регламентов, включая «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих» от 17 октября 1990 г. и Акт «Об этике поведения государственных служащих США» 1978 г. [4, с. 91].
Итак, в 1990 г. Президентом США был подписан приказ № 12731, модернизирующий ранее принятые акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения. По существу данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые как к чиновникам высшего ранга, так и к рядовым госслужащим.
Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей [2].
Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».
Особое внимание уделяется получению подарков от иностранных граждан, организаций и правительств. Например, если сенатор или служащий получил от иностранного правительства, организации, представителя фирмы или частного лица подарок, оцененный на сумму более 50 долл., то он обязан подготовить в двух экземплярах объяснения по поводу получения подарка и направить один из них в специальный Комитет по этике Сената, а второй вместе с подарком - Секретарю Сената.
В целом в США противодействие коррупции основано на признании права гражданина на четкое исполнение государственных обязанностей.
В интересах борьбы с ней разработаны как меры предупредительного характера, направленные на ее предотвращение, так и меры уголовно-правового воздействия на лиц, нарушивших соответствующие запреты. Публичная служба рассматривается как особый вид деятельности со своими строго определенными границами, а корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам.
Эстония [ИВК (2009) - 6,6 (26-е место из 180 стран)]. Среди всех постсоветских республик Эстония занимает наиболее высокий рейтинг в ИВК, опережая такие страны, как Испания, Израиль и Португалия.
Реформы, в том числе и антикоррупционные, в этой стране начались с проведения четко проработанной бюджетной политики, позволившей обеспечить государству стабильность кроны, экономический рост, низкие процентные ставки, контролируемую инфляцию и приток внешних инвестиций [4, с. 105].
С целью создания режима наибольшего благоприятствования в Эстонии были введены соответствующие таможенные пошлины для отечественных производителей и введена 26 % «плоская шкала» подоходного налога. Подобная налоговая система предполагает использование единообраз-
ной налоговой ставки как для частного, так и для корпоративного налогообложения.
Кроме того, вся деятельность государственных органов и процесс рассмотрения обращений граждан государственными чиновниками доступны каждому жителю страны через специализированную электронную информационную систему - «Электронное правительство».
Кроме этого, в целях объединения усилий власти и общества и исключения отношений, способствующих возникновению коррупции, парламентом страны была принята Концепция развития гражданского общества, в рамках которой в 2003 г. была образована парламентская Комиссия по применению закона о борьбе с коррупцией, принятого в 1999 г.
Именно парламентская Комиссия является «хранителем» деклараций доходов высших должностных лиц страны, включая членов парламента, президента страны, членов правительства, судей и др. и проверяет достоверность данных, представленных должностными лицами деклараций экономических интересов [4, с. 110].
Рассмотрев наиболее «чистые» в отношении коррупции страны, можно констатировать, что все они являются демократическими и правовыми государствами. Безусловно, демократический режим не гарантирует полное искоренение коррупции, но тем не менее обеспечивает гораздо больше возможностей для борьбы с ней, чем с помощью диктатуры и репрессий.
Доказательством сказанному может служить Китай, в котором за совершение коррупционных преступлений предусмотрена смертная казнь.
Китай [ИВК (2009) - 3,6 (79-е место из 180 стран)]. Несмотря на достаточно часто проводимые и даже транслируемые по национальному телевидению показательные расстрелы чиновников-коррупционеров, Китай не очень преуспел в создании успешно функционирующей системы борьбы с коррупцией [3, с. 105].
Это связано с тем, что репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли могут дать желаемый результат. Безусловно, какой-то процент коррупционеров уменьшится (из-за страха смертной казни), но в целом это приведет лишь к увеличению сумм взяток (плата за повышенный риск).
Кроме того, такие меры приводят, как правило, к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» - правоохранительных органов, которые получают монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями.
Специалисты связывают неудачу Китая в борьбе с коррупцией с политическим строем, многочисленными экономическими ошибками коммунистической партии, а также с тысячелетней традицией существования в стране привилегированной бюрократии.
В настоящее время актуальным является обсуждение вопроса о провокации чиновников на получение взятки, как о возможном способе противо-
действия коррупции. Взяточничество представляет собой один из наиболее распространенных видов коррупционных преступлений, оказывающий негативное влияние на нормальное функционирование всех властных структур государства, а также способствующий деформации общественного сознания.
Целесообразным будет применение следующих мер, которые будут способствовать совершенствованию антикоррупционной политики в России:
- провести системный анализ состояния законодательства Российской Федерации, составляющего правовую основу противодействия коррупции;
- продолжить работу по законодательному обеспечению развития институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в том числе института парламентского расследования, включая внесение соответствующих изменений в федеральные законы; легализовать провокацию на получение взятки, внеся соответствующие поправки в УК РФ.
Список литературы:
1. Волков А.Н., Дамаскин О.В. Актуальные вопросы законодательного обеспечения противодействия коррупции / А.Н. Волков, О.В.Дамаскин // Современное право. - 2014. - № 12. - С. 13-17.
2. Гостева С.Р. Противодействие коррупции - важнейшее условие укрепления национальной безопасности России / С.Р. Гостева // Юридический мир. - 2011. - № 1. - С. 12-20.
3. Коррупция в мире и международная стратегия борьбы с ней / Под ред. В.А. Номоконова. - Владивосток, 2014. - 284 с.
4. Уголовное законодательство зарубежных стран (Англии, США, Франции, Германии, Японии): сб. законодательных материалов / под ред. И.Д. Ко-зочкина. - М.: Зерцало, 2011. - 277 с.
