CC BY
74
ОБЗОРЫ. РЕФЕРАТЫ
И.Ю. Жилина, М.А. Положихина ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ
Жилина Ирина Юрьевна - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.
Положихина Мария Анатольевна - кандидат географических наук,
старший научный сотрудник ИНИОН РАН.
Коррупция ныне превратилась в проблему национальной безопасности России, в одно из главных препятствий для развития страны (см. напр.: 1; 2; 3; 16). Однако сегодня рассуждения о проблемах борьбы с коррупцией стали общим местом, «своеобразным исполнением светского ритуала. К столь печальному выводу... приводит удручающее соотношение агитационных, пропагандистских усилий власти, направленных на противодействие коррупции, и реальных результатов этой деятельности» (4, с. 3). Поэтому кратко остановимся на перспективных направлениях борьбы с этим явлением.
Стратегия борьбы с коррупцией
Коррупция в современном понимании1 связана с возникновением государства и необходимостью распределять ограниченные ресурсы. С этой точки зрения коррупция неотделима от государства и не может быть искоренена полностью. «Коррупция, - отмечает известный финский специалист, профессор С. Тиихонен, - это болезнь государственной власти и показатель плохого управления. Она подрывает принцип верховенства закона и ослабляет инсти-
1. До сих пор не существует сколько-нибудь удовлетворительного, с точки зрения большинства исследователей, определения коррупции как социального явления. Обычно под коррупцией понимается злоупотребление должностным положением в целях личного обогащения. 226
туциональные основы политической стабильности, социальное единство и затрудняет экономическое развитие» (12).
Со второй половины ХХ в. коррупция все больше становится международной проблемой. По мнению некоторых авторов, это результат либерализации мировой экономики. «Самым мощным на сегодня источником коррупции внутри социума является капитализация властного административного ресурса, т.е. превращение власти в товар» (4, с. 9).
Мировое сообщество выработало множество форм и методов борьбы с коррупцией, принципы которой нашли отражение в принятой в 2003 г. ООН «Конвенции против коррупции»2. В ней подчеркивается, что необходимо создание специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией (ст. 6, 36); организация подбора кадров в аппарат государства (ст. 7); принятие кодексов поведения для служащих и иных должностных лиц (ст. 8); обеспечение прозрачности и конкуренции при осуществлении государственных закупок и подрядов (ст. 9); привлечение гражданского общества к борьбе с коррупцией, в первую очередь - через доступ к информации о деятельности государственных органов (ст. 13). Борьба с коррупцией в Конвенции связывается и с принятием мер уголовной ответственности за отмывание денег, полученных в результате коррупции (ст. 14, 24), за сокрытие имущества, заведомо полученного вследствие коррупционного акта (ст. 25) (6).
Российские исследователи С.А. Пархоменко и К.И. Головщинский разделяют все многообразие антикоррупционных стратегий на три вида: системная стратегия устранения причин, стратегия войны и стратегия сознательной пассивности. На практике антикоррупционная деятельность чаще всего представляет собой сочетание этих стратегий. Однако в любом случае доминирует то или иное начало (15, с. 1-2).
Стратегия устранения причин коррупции включает в себя меры институционального характера (укрепление независимой и эффективной судебной власти, расширение сферы парламентского контроля, обеспечение независимости правоохранительных органов); меры, направленные на повышение политической ответственности (политическая конкуренция, прозрачность в финансировании партий) (расширение возможностей гражданского общества, свобода информации, усиление роли СМИ); формирование конкурентного частного сектора и др.
Стратегия войны состоит в борьбе с внешними проявлениями коррупции (случаями дачи взяток конкретным чиновникам), в применении репрессивных мер к конкретным коррупционерам.
2. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г. — Режим доступа: кНр:/ч>ч>ч>.un.org/russian/document/convents/corruption.html. Россия ратифицировала эту конвенцию в феврале 2006 г.
В основе стратегии сознательной пассивности лежит отказ от активных действий по борьбе с коррупцией. Сторонники этой стратегии исходят из того, что только «рынок может решить все проблемы». Коррупция, свойственная тоталитарным режимам, по их мнению, - это временное явление, которое исчезнет вместе с превращением государства в либеральную демократию с рыночной экономикой. Несмотря на кажущуюся простоту и беззатратность, стратегия сознательной пассивности, по мнению авторов, порождает целый комплекс проблем и осложнений. Кроме того, она не рассчитана на долгосрочную перспективу: чем дольше она действует, тем выше вероятность негативного результата.
Стратегия войны также не может быть долгосрочной, поскольку имеет тенденцию качественно изменять коррупцию, «вытесняя» ее из привычных сфер и форм в новые, более изощренные и скрытые. В результате обостряется проблема латентности коррупционных преступлений, образуются устойчивые коррупционные сети.
Наиболее высоким положительным потенциалом, считают авторы, обладает стратегия системного устранения причин коррупции.
Эти выводы подтверждаются практикой. Стратегия войны, периодически используемая Китаем (показательные расстрелы проворовавшихся чиновников стали «обычным делом»), при кажущейся эффективности не приводит к существенному снижению коррупции. По данным международной организации Transparency International (TI), ежегодно рассчитывающей страновые индексы восприятия коррупции (ИВК), в 2000-е годы ИВК Китая колебался на уровне 3,6-3,4 балла из десяти возможных (22). Что касается стратегии сознательной пассивности (которой, в силу ряда причин, в частности дефицита бюджетных средств, руководствовалась Россия в течение почти 20 лет), то россияне имели возможность сполна оценить ее «действенность».
В то же время опыт таких стран, как Сингапур, Финляндия, Нидерланды, Канада, по рейтингу TI стабильно входящих в десятку наименее коррумпированных, доказывает, что именно стратегия системного устранения причин коррупции дает наиболее ощутимые результаты.
Сингапур. Стратегия борьбы с коррупцией в Сингапуре отличается системностью и последовательностью. К моменту обретения независимости в 1965 г. Сингапур был страной с высоким уровнем коррупции. В 2000-е годы он входил в первую пятерку наименее коррумпированных стран с ИВК -9,3-9,2 балла. В 2009 г. занимал третье место в рейтинге TI (ИВК - 9,2) (там же).
Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в стремлении исключить или минимизировать условия, создающие стимул и возможность совершения личностью коррупционных действий. Это достигается за счет ряда антикоррупционных мер: привязке оплаты труда государственных служащих к средней заработной плате успешно работающих в частном 228
секторе лиц; строгим мерам по отношению к взяткодателям и взяткополучателям, контроле ежегодной отчетности государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах; обеспечением режима конфиденциальности для информаторов, сообщающих о случаях коррупции; ротации чиновников, неожиданным проверкам «по методу случайных чисел»; ликвидации излишних административных барьеров для развития экономики; мониторинга, анализа и пересмотра антикоррупционных мер каждые три-пять лет.
В стране постоянно действует специализированный орган - Бюро по расследованию случаев коррупции. Оно проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия дисциплинарных мер. Оно также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов для обнаружения возможных дефектов в системе управления. Если выясняется, что они могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует главам этих ведомств принять соответствующие меры.
По данным Т1, в 2007 г. 88%, а в 2009 г. 96% опрошенных положительно оценивали деятельность правительства по борьбе с коррупцией (20, с. 27; 21, 33).
Нидерланды. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает ряд процедурных и институциональных мер:
1. Мониторинг возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, строгий контроль за деятельностью лиц, находящихся в этих точках, а также систему подбора работников на должности, потенциально опасные с точки зрения коррупции.
2. Систему наказаний за коррупционные действия. При этом основной мерой является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба.
3. Систему поощрений, направленную на то, чтобы должностным лицам и морально, и материально выгодно было быть честными.
4. Систему антикоррупционных органов типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
Результатом является шестое место в рейтинге Т1 в 2009 г., практически полное отсутствие низовой3 коррупции (в 2009 г. лишь 1% опрошенных заявили о том, что в течение года давали взятки), 60% опрошенных считают действия правительства по борьбе с коррупцией эффективными.
3. Низовой коррупцией считается коррупция, распространенная на среднем и низшем уровнях органов власти и управления и связанная с постоянным взаимодействием чиновников и граждан (случаи регистрации, штрафов, лицензирования, различных разрешений, выдачи справок и т.п.).
Финляндия. В 2009 г. Финляндия так же как и Нидерланды, занимала шестое место в рейтинге коррупции Т1. Уровень низовой коррупции составлял в 2007-2009 гг. всего 2% (20, с. 24; 21, с. 32).
За взяточничество чиновников Уголовный кодекс Финляндии предусматривает наказание от штрафа до тюремного заключения до четырех лет, в зависимости от серьезности правонарушения.
Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер в случае их нарушения осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. В стране ежегодно рассматривается три-четыре дела по обвинению во взяточничестве и столько же - во взяткодательстве. Пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 1980-е годы, когда страна вступила в полосу экономического кризиса. Если в 1945-1954 гг. были осуждены за получение взяток 549 лиц, то в 1980-1989 гг. таких приговоров было вынесено 81, а в 1990-х годах всего 38 (7).
Существенную роль в борьбе с коррупцией играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом республики, но полностью независимы (в том числе и друг от друга) в своей деятельности и обладают всеми инструментами и правами, необходимыми для проведения расследований и принятия мер. Канцлер юстиции, как и омбудсмен, осуществляет контроль за деятельностью всех ветвей и уровней государственной власти (за исключением депутатов парламента). Для рассмотрения обвинений против особой категории высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт - Государственный суд. Он может также рассматривать обвинения против президента страны. Государственный суд возглавляет президент Верховного суда, в него входят председатели административного суда, надворного суда и пять депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это «суд импичмента», который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю Финляндии Государственный суд созывался только один раз.
Случаи коррупции становятся широко известны благодаря СМИ, которые играют в Финляндии роль эффективного инструмента гражданского контроля. Власти страны, как правило, реагируют на их выступления. Хотя не существует специфической «финской модели» борьбы с коррупцией, Финляндии удалось сформировать условия, которые не создают питательной почвы для коррупции и минимизируют это явление (там же).
Канада. В 2009 г. Канада занимала восьмое место в рейтинге Т1 с ИВК 8,7 балла. Меры против парламентской коррупции определяются нормами
уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство.
Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции - взяточничество - к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Рядовые парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать посты в корпорациях, но при соблюдении целого ряда регламентирующих условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях, в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют. Участвовать в деятельности корпораций, имеющих контракты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые избранным в парламент, и то при условии, что стоимость работ по таким контрактам не превышает 1 тыс. долл. ежегодно. Депутаты, заседающие в парламенте в течение двух и более сроков, не вправе иметь в какой-либо форме отношение к выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долл. Кроме того, депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, равную полученной прибыли, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно лишается места в парламенте.
Еще более строгие ограничения существуют для членов правительства. Все лица, назначаемые в его состав, должны немедленно выйти из директоратов корпораций и руководящих органов всех общественных организаций. Тем самым эти положения запрещают слияние правительства и бизнеса. Ряд правовых норм, направленных на предупреждение коррупции и на ограничение свободы парламентариев в отношениях с деловыми кругами и другими группами давления, содержится и в Акте о выборах.
Актом установлены предельно допустимые нормы расходов кандидатов в парламент во время избирательных кампаний. Предусматривается также подробная и обязательная отчетность как кандидатов, так и их партий перед Национальным избирательным ведомством. Кандидаты и партии, не подавшие отчетов в шестимесячный срок после выборов, автоматически, без судебного разбирательства лишаются всех государственных выплат, а кандидаты, кроме того, и права в дальнейшем баллотироваться в парламент. За нарушение других статей Акта о выборах, например за превышение установленного законодательством потолка расходов, сбор денег и за ведение финансовой докумен-
тации самим кандидатом, а не его специальным агентом, предусматривается штраф до 25 тыс. долл., или тюремное заключение сроком до 5 лет (9).
Новые средства антикоррупционной деятельности.
Основной мировой тенденцией, наметившейся в области борьбы с коррупцией, является постепенная компьютеризация всех процессов, в которых может возникнуть риск взяточничества, особенно сферы госзакупок, в наибольшей степени подверженной коррупции во всех странах. Риск взяточничества возникает на всех стадиях этого процесса, начиная с планирования и бюджетирования, проведения аукционов и заканчивая реализацией контрактов и осуществлением платежей.
Одной из первых в Европе программу «электронных госзакупок» начала активно внедрять Португалия. Сейчас на национальном портале представлены сведения обо всех стадиях процесса закупок и заключения контрактов на государственном уровне в режиме онлайн. Любой желающий может бесплатно ознакомиться со всей сопутствующей документацией и подробностями сделок. С начала реализации этой программы поступления в госбюджет существенно увеличились.
В Норвегии, Великобритании и многих других странах Европы и мира вся документация, связанная с госзакупками и расходованием бюджетных средств, является общедоступной и публикуется в Интернете и печатных СМИ. Во Франции сведения о заключенных контрактах и проведенных сделках размещаются в различных по статусу изданиях - в зависимости от суммы сделки. Контракты, сумма которых выше уровня, установленного общеевропейскими директивами, публикуются в официальном журнале Евросоюза; контракты на сумму выше 90 тыс. евро, но меньше уровня ЕС - в официальной газете Французской республики; более мелкие сделки освещаются в специализированных журналах, региональных бюллетенях и других общедоступных СМИ.
Помимо сферы госзакупок еще одной зоной риска, порождающей взяточничество, является использование родственных и дружеских связей при устройстве на работу в госструктуры. Неопределенные критерии и практически закрытая информация о вакансиях затрудняют поиск перспективных кандидатов. Вместе с тем, по мнению представителей антикоррупционных институтов, прозрачность и открытость найма на госслужбу являются необходимыми условиями для того, чтобы она стала честной, компетентной и независимой. В таких странах, как Южная Корея, Сингапур и Гонконг все более весомую нишу в рекрутинговой деятельности начинает занимать Интернет.
Для достижения большей открытости и прозрачности государственного управления во всех областях все шире используется так называемое «электронное правительство». Онлайновые транзакции деперсонализируют предоставление услуг и практически не оставляют возможностей для передачи взятки
или подарка. Использование компьютеров стандартизирует все правила и процедуры, делая их максимально четкими. Кроме того, компьютеризированные услуги позволяют управлять решениями и действиями на расстоянии (8).
Ярким примером «культуры прозрачности» является Южная Корея. В Сеуле с 1999 г. действует программа «OPEN» - онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации. Свободный доступ к информации о состоянии дела исключает необходимость личных контактов с чиновниками или возможность предложить им взятку. Таким образом, программа «OPEN» выполняет свою основную задачу - предупреждение коррупционных деяний и поддержание доверия граждан к городской администрации.
Интересен опыт Эстонии - лидера по борьбе с коррупцией на постсоветском пространстве. Она занимает 27-е место в рейтинге TI (ИВК - 6,6 балла) и опережает такие страны, как Испания, Израиль, Португалия. Сосредоточив усилия на сплошной компьютеризации образования и быта граждан, Эстония в конечном итоге сумела с помощью электронных информационных систем обеспечить доступ каждому жителю страны к информации о деятельности государственных органов, снять бюрократические препоны и упростить общение граждан и государства (14).
Все большее значение в мире придается этическому воспитанию и образованию сотрудников госструктур. В Китае подчеркивают ключевую роль образования в профилактике коррупции как долгосрочной стратегической цели. В Испании Совет министров одобрил Кодекс правильного руководства для членов правительства и других высокопоставленных чиновников, в котором декларируются основополагающие ценности государственной службы. Итальянская компания «Consip», отвечающая за информационное обеспечение электронной системы закупок для Министерства экономики и финансов, разработала Кодекс этики, устанавливающий стандарты поведения для всех участников, вступающих во взаимодействие в этой сфере (9).
Таким образом, условие эффективной борьбы с коррупцией - совместные усилия власти и институтов гражданского общества - парламента, независимых судей, СМИ, партий, профсоюзов, органов местного самоуправления.
Оценки коррупции в России
В 2007 г. Россия занимала в рейтинге TI 143-е место из 180 стран с ИВК 2,3 балла. В 2008 г. она опустилась на 147-е место с ИВК 2,1 балла (что аналогично 2000 г., хотя тогда страна находилась на 82-м месте). В 2009 г. Россия переместилась на 146-е место (ИВК - 2,2 балла). Самый высокий рейтинг в 1996-2009 гг. Россией был достигнут в 2004 г. (2,8), относительно
высокие рейтинги зафиксированы также в 2002-2003 гг. и в 1996 г. (2,7 и 2,58 баллов соответственно) (22).
Однако очевидно, что колебания ИВК за указанный период незначительны, т.е. ИВК России практически стабилен. При оценочной шкале от одного до десяти и изменении числа изучаемых стран (от 158 в 2005 г. до 180 в 2008 г.) колебания в несколько десятых трудно считать принципиальными изменениями. Таким образом, начиная с середины 1990-х годов Россия внешними наблюдателями последовательно определяется как страна с высоким уровнем коррупции, без разделения периодов правления Б. Ельцина, В. Путина и Д. Медведева.
По оценкам фонда «ИНДЕМ», общая сумма взяток, которые ежегодно дают россияне, составляет около 318 млрд долл., т.е. треть российского ВВП (10). Отечественные специалисты не только признают высокий уровень коррупции в России, но и подчеркивают, что она качественно меняется. «За последние годы коррупция в России превратилась из системного элемента в системообразующий... Системный элемент - встраивается в существующую систему институтов государства и общества и занимает там определенную нишу, функционируя по правилам системы. Системообразующий элемент - трансформирует систему институтов государства и общества, заставляя всех членов общества играть по своим правилам» (4). Сегодня в России коррупции подвержены все виды и уровни государственной системы управления, что является одним из свидетельств ее низкой эффективности, сохранения ориентации на использование простых (преимущественно административных) методов.
Коррупция - привычное явление для всех социальных слоев российского общества. Но если отмечается постоянный рост верхушечной4 коррупции, то динамика низовой (бытовой) коррупции не столь проста. По оценке фонда, «ИНДЕМ», с 2001 по 2005 г. рынок низовой коррупции в России уменьшался (16). А за 2007-2009 гг. (по данным «Глобального барометра коррупции» Т1) количество людей, в течение последнего календарного года хотя бы раз дававших взятку, выросло с 17 до 31% (20, с. 24; 21, с. 32). Методики оценки уровня коррупции фонда «ИНДЕМ» и Т1 различаются. При анализе данных последней следует учитывать некоторое изменение опросных анкет (в част-
4. Верхушечная коррупция охватывает политиков, работающих в органах власти, среднее и в некоторой части высшее чиновничество и связана с принятием решений, имеющих высокую цену (лоббирование и принятие законов, государственные закупки и заказы, изменение форм собственности и т.д.). Верхушечная коррупция, формируя реальные преступные группы, организации и сообщества, в современных условиях является фактором соединения экономической и организованной преступности (4, с. 77—78). Этот вид коррупции наносит наибольший вред обществу, а борьба с ним наиболее трудна и опасна. 234
ности, более широкую формулировку вопроса в анкете 2009 г.), а также влияние ряда субъективных факторов (в том числе эффекта восприятия респондентами усиления коррупции как результат повышенного внимания СМИ к данной проблеме). Тем не менее оценки свидетельствуют, что при некотором замедлении коррупционных процессов в 2002-2005 гг. коррупция в России продолжает развиваться.
Растет в России и рынок экономической (деловой) коррупции, где происходит взаимодействие между властью и бизнесом. По оценкам фонда «ИНДЕМ», сегодня порядка 10% российских компаний постоянно используют взятки и коррупционные схемы в конкурентной борьбе, а еще около 70% прибегают к ним время от времени. «Они вынуждены на это идти, чтобы как-то выживать», - полагает Г. Сатаров. Хотя с конца 1990-х годов в России наметилась тенденция к постепенному переходу бизнеса на некоррупционные схемы, сейчас это движение практически сошло на нет из-за действий властей, потому что «прозрачный бизнес - независимый бизнес, а такой бизнес власти не нужен». В связи с этим перспективы отхода российских компаний от использования коррупционных схем в ближайшем будущем весьма проблематичны.
Антикоррупционная деятельность в России: Достижения и проблемы
В 2008-2009 гг. в России был принят ряд важных документов, направленных на борьбу с коррупцией5. Безусловно, положительным фактом является законодательное закрепление определения коррупции6; включение в Национальный план противодействия коррупции антикоррупционных мер сразу по нескольким направлениям; введение для высших должностных лиц обязательного декларирования доходов; экспертиза законопроектов на коррупционность. В декабре 2009 г. в Интернете в тестовом режиме заработал новый портал «gosuslugi.ru» - так называемое «электронное правительство» России. Портал до 31 декабря работал как информационно-справочная система (в которой содержалась информация о более чем 100 федеральных и 250 ре-
5. Первый в современной России Закон «О борьбе с коррупцией» был принят в 1992 г. Над Законом «О противодействии коррупции» Госдума работала почти семь лет.
6. В соответствии со ст. 1, п. 1 ФЗ от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», коррупция — это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени и в интересах юридического лица» // Собрание законодательства РФ. - М., 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
гиональных госуслугах), но предполагается, что в 2010 г. он начнет функционировать в «штатном» режиме с более широкими функциями.
Если меры Правительства РФ по борьбе с коррупцией известны и подвергаются обсуждению, то значительно меньше российская общественность осведомлена о деятельности ведомств в этом направлении. А ведь в последние два года были разработаны ведомственные (пилотные) проекты антикоррупционных программ (ФАС России и Рособоронзаказ), а также типовой проект антикоррупционной программы Минэкономразвития России (в соответствии с которой должны строить свои действия по борьбе с коррупцией федеральные ведомства). На официальных сайтах органов государственной власти никакой информации об этом нет, открытого обсуждения не ведется. Эта таинственность свидетельствует о сохраняющейся закрытости российских ведомств и об их неготовности к общественному контролю. В такой ситуации с коррупцией никогда не справиться.
В целом борьба российских властей с коррупцией, характеризующаяся непоследовательностью и половинчатостью, больше напоминает очередную кампанию, чем определенную политику. Усилия концентрируются в основном на правовых и административных аспектах антикоррупционной деятельности, но крайне мало внимания уделяется сокращению теневого сектора в отечественной экономике и уменьшению возможностей для финансовых махинаций. А для этого необходимо совершенствование Федерального закона от 07.09.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»7. Помимо деклараций о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера должностных лиц нужен еще мониторинг их расходов, особенно зарубежных, а также расходов членов их семей.
Специфика исторического развития России во многом определила слабый «иммунитет» общества к коррупции и масштабность коррупционных процессов. «На общественной морали продолжают сказываться и условия переходного периода, когда происходит смешение традиций и культурных стереотипов и реализуется свобода практически беспрепятственной трансформации одних форм социально значимого ресурса в другие формы» (4, с. 46-47). Идеи о том, что государство через своих служащих оказывает определенные услуги населению (служит обществу), а не наоборот, также еще не вошли в обыденное сознание россиян. Более того, несмотря на все попытки заставить государственную машину работать на общество, она еще продолжает работать на себя.
7. Российская газета, 2001. — № 151—152. 236
Важную роль в обеспечении жизнеспособности институтов демократического государства в рыночной экономике играет мораль. Поэтому конечной целью борьбы с коррупцией является достижение «такого состояния общества, когда жесткой обструкции станут подвергаться коррупционеры всех уровней, когда участие в коррупционной сделке в качестве взяткодателя станет оцениваться столь же негативно, как и действия вымогателя-взяточника» (там же, с. 7-8). Когда граждане и предприниматели в России осознают, что с помощью взяток или иных форм «индивидуальной договоренности» с государственными служащими любого ранга цели достигаться не должны, тогда и заработают общественные механизмы противодействия коррупции.
Идеология антикоррупционной деятельности должна быть направлена на закрепление в сознании людей позитивных и вытеснение негативных стереотипов. Заимствовать образцы добросовестной предпринимательской этики, цивилизованного поведения граждан и государственных чиновников невозможно. Для их формирования необходимо время и последовательные усилия со стороны государства (11).
Повышение эффективности государственного управления как
необходимое условие снижения уровня коррупции
Оценки коррупции российским обществом демонстрируют двойной стандарт, что совсем не случайно. Если деятельность взяточников из верхушечной части властной вертикали вызывает неприятие, то внизу, на бытовом уровне, проявления коррупции воспринимается зачастую толерантно (4, с. 46). В этом в значительной степени отражается ситуация, когда коррупция на низовом уровне является методом «приспособления» к тем правилам жизни, которые устанавливаются верхними эшелонами власти.
Иначе говоря, «издержки выполнения закона» значительно превышают «издержки его нарушения». Пример - практика введения ЕГЭ и приема на основе его результатов абитуриентов в вузы. Ученику, честно сдавшему ЕГЭ, совсем не гарантировано поступление в вуз. А тому, кто купил «нужные» результаты или запасся «удобной» справкой, поступление в вуз практически обеспечено. Соответственно, вместо того, чтобы поднимать образовательный уровень, такие правила ориентируют на поиск способов их обхода, в том числе с использованием взяток. Снизить уровень коррупционности ЕГЭ можно. Для этого надо отделить его как оценку уровня образования школьников от системы оценок для приема в вузы. Когда заинтересованность в результатах ЕГЭ у школьников (и их родителей) резко снизится - взятки просто незачем будет давать. Одновременно более объективной станет и картина уровня школьного образования. Вместе с этим надо разработать и внедрить
другую, комплексную систему оценок, ориентированную на отбор абитуриентов в высшие учебные заведения.
Одновременно российским органам власти нужно научиться признавать и исправлять допущенные ошибки. Пока же возможность «обратного хода» для отмены однажды принятого неверного решения не предусмотрена.
Прозрачность и конкурентность организации госзакупок
Важным фактором формирования коррупционных отношений в обществе, по мнению ряда авторов, выступает деформация обменных и распределительных отношений (4, с. 47). Одним из способов устранения этой деформации может стать «совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ» (Национальный план противодействия коррупции8). В настоящее время организация государственных закупок регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 30.12.2008)9. Данный законодательный акт имеет множество недостатков, как теоретического, так и практического характера.
Во-первых, в одном документе совмещено регулирование совершенно разных процессов: одноразовых закупок оборудования для органов власти (например, стульев, оргтехники и т.д.); выполнения постоянно необходимых услуг (уборка территории, обеспечение транспортом или обслуживание оргтехники и т.д.); выполнения НИР и опытно-конструкторских работ. Все они различаются сроками, сложностью (трудоемкостью), критериями оценки и степенью ответственности, но подход к ним установлен единообразный (и это считается достоинством закона). Во-вторых, период финансирования предполагает только годовой диапазон. Соответственно, с началом каждого нового года (с началом финансирования) заключение контрактов на выполнение продолжительных или постоянных услуг должно повторяться. Что, естественно, никак не способствует уменьшению стоимости этих услуг. Наконец, сами ведомства крайне слабо заинтересованы в экономии бюджетных средств. Ведь действует принцип: если в этом году не выбрать все отпущенные средства, то в следующем их автоматически сократят.
Особенно противоречив процесс заключения контрактов на выполнение НИР и опытно-конструкторских работ. Исполнители НИР для федеральных,
8. Российская газета. — М., 2008. — № 164.
9. Собрание законодательства РФ. — М., 2005. — № 30, ч. 1, ст. 3105. 238
региональных и местных органов власти выбираются в результате конкурса (открытого или закрытого), аукциона (открытого или закрытого) или путем проведения торгов и запроса котировок цен. Критериями отбора служат предлагаемая цена работы, срок ее выполнения и квалификация исполнителя. Причем вес последнего критерия не должен превышать 45%, а предпочтение отдается первым двум показателям. Оценка квалификации претендентов на выполнение НИР является субъективной и осуществляется работниками органов власти. Вследствие чего возникает нездоровая конкуренция за благосклонность чиновников и расширяются возможности коррупции.
Необходимо иметь в виду, что НИР и опытно-конструкторские работы -это не серийное производство, которое может осуществляться многими разработчиками. Часто для них нужны уникальные знания, опыт и компетенции, определить наличие которых на этапе подачи заявок практически нереально. Конкурировать должны идеи, опытные образцы и т.д., а не намерение выполнить какую-либо работу. Даже в советский период для выполнения сложных и важных работ оборонного заказа создавалось несколько предприятий одного направления. И выбирались лучшие уже по подготовленным образцам, а не по намерению что-то сделать.
Как один из вариантов, можно предложить следующую систему распределения госзаказа на выполнение НИР и опытно-конструкторских работ. Государственные органы объявляют (открыто, на соответствующем сайте) темы и стоимость работ, собирают заявки от научных учреждений. Затем со всеми желающими заключаются контракты на выполнение этих работ, выплачивается небольшой аванс и страхуются случаи недобросовестного поведения (т.е. предусматривается ответственность исполнителей за качественное исполнение заказа в срок и по заявленной цене, превышение затрат заказчиком не финансируется). Выбор наилучшей из проведенных работ (и ее оплата) осуществляется на основании решения смешанной комиссией из представителей заказчика (государственного органа), страховой компании и научно-экспертного сообщества (которое надо создать в России на базе имеющихся научных организаций). Причем члены этих комиссий не должны быть связаны с исполнителями государственного заказа.
Информация о всех государственных заказах, поступивших заявках и результатах отбора исполнителей в настоящее время помещается на официальном (едином и открытом) сайте: www.zakupki.gov.ru. Этот сайт достаточно сложен для анализа и пока не содержит всех необходимых данных. В частности, нет сортировки по агрегированным направлениям заказов и регионам, а предусмотрен выбор по мало кому известным номерам тем и ведомствам; трудно найти информацию за прошедший период - преобладают текущие материалы. Но даже беглый обзор информации, представленной на сайте, позволяет сделать удивительные «открытия».
Например, в сентябре 2009 г. Минэкономразвития разместило заявку на выполнение НИР «Методологическое и информационно-аналитическое обеспечение разработки среднесрочного (2009-2012 гг.) и долгосрочного (20092022 гг.) прогнозов развития внешней торговли России, а также аналитического сопровождения функционирования автоматизированной информационной системы мониторинга конъюнктуры и цен товарных рынков (АИС "Мониторинг")». Срок подачи заявок на конкурс - до 09.11.2009 г., стоимость работы - 4 млн руб., срок выполнения - до 01.12.2009 г. Все требования закона соблюдены - но можно ли говорить, что возможна какая-либо конкуренция? Этот случай - не исключение. Существуют и другие возможности «обойти» закон, формально выполнив все его требования.
Результаты НИР, выполненных за счет средств госбюджета, должны быть открыты и общедоступны (за исключением сведений, содержащих государственную тайну). На практике считается, что это ведомственная информация и ведомства решают, что с ней делать. Очевидно, что нужен общероссийский сайт, на котором в обязательном порядке размещались бы результаты выполненных на основе госзаказа НИР. А их окончательное финансирование производилось бы только после отметки о том, что результаты находятся в открытом доступе.
Приведенные факты свидетельствуют о том, что для снижения коррупционности действующего Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в него необходимо внести значительные изменения.
Представляется, что этот единый, с совершенно необоснованной универсальностью подходов документ надо разделить на три разных закона: регламентирующий одноразовые мероприятия; регламентирующий постоянные или длительные услуги; определяющий порядок выполнения НИР и опытно-конструкторских работ.
Главное в антикоррупционной деятельности - обнаружить и устранить неполадки и сбои в механизме взаимодействия капитала (предпринимателей) и власти, гражданского общества и государства (4, с. 9). Действия же российских властей ориентированы в основном на усиление внутреннего контроля бюрократического аппарата. Реальным мерам по введению внешнего контроля (в частности, за счет повышения прозрачности деятельности ведомств) и по уменьшению экономической базы коррупции (теневой экономики и махинациям в финансовой сфере) уделяется недостаточное внимание. Это нарушает принцип комплексности при противодействии коррупции и снижает эффективность борьбы с ней.
Литература
1. Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: История и современность. - М., 2009. - 248 с.
2. Антикоррупционная политика: Учеб. пособие для студентов фак. Гос. упр. / Регион. обществ. фонд «Информатика для демократии»; Под ред. Сатарова Г. А. - М., 2004. - 367 с.
3. Бабенко В.Н. Коррупция в России: От обычаев и традиций к образу жизни? // Россия и современный мир. - М., 2009. - № 3. - С. 44-62.
4. Богданов И.Я., Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция на современном этапе государственно-политического развития России / РАН. Ин-т социал.-полит. исслед. - М., 2008. - 101 с.
5. Гилевская М.А.Коррупция: Национальные и международные средства противодействия. -Режим доступа: http://www. law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1222884&subID=100087759,100087760
6. Денисов С. А. Международные инструменты борьбы с коррупцией. - Режим доступа: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1189511
7. Дерябин Ю. Когда почетно быть на последнем месте. - Режим доступа: http://www.transpa-rency.org.ru/doc/Full_report_Deriabin_31.04_01000_68Лос
8. Как мир борется со взятками. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/36942.php
9. Канадской антикоррупционной модели 135 лет. - Режим доступа: http://www.notheft.ru/ kanadskojantikorrupcionnoj-modeli-135-let
10. Коррупция обходится России в 318 миллиардов долларов - треть от ВВП. - Режим доступа: http://www.inosmi.ru/social/20091124/156673415.html
11. Магомедов К.О. Социология государственной службы. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2007. - 242 с.
12. Можно ли одолеть коррупцию? (опыт Финляндии). - Режим доступа: http://www.vesmir-books.ru/fragments/912
13. О противодействии коррупции: Сб. рос. законодательства и междунар. док. / Вступ. ст. Брычевой Л.И.; Сост.: Михайлов В.И. - М.: Юрид. лит., 2009. - 367 с.
14. Отчет по анализу лучших практик международного опыта в сфере борьбы с коррупцией. -Режим доступа: http://www.akimvko.gov.kz/ru/right_01.htm
15. Пархоменко С.А., Головщинский К.И. Сравнительный анализ стратегий по борьбе с коррупцией. - Режим доступа: http://eiournal.spa.msu.ru/images/File/2003/parkhomenko.pdf, с. 1-2
16. Сатаров Г. А. Коррупция 1 - 20 // Ежедневный журнал. - М., 8 июля 2008 - 4 июня 2009 г. -Режим доступа: http://www.ej.ru.
17. Сулакшин С. С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Т.1. - М., 2008. - 464 с.
18. Теневая экономика: Экономический и социальный аспекты: Пробл.-темат. сб. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. экономики: Отв. ред. и сост. вып. Жилина И.Ю. - М., 1999. - №2 4. - 168 с.
19. Чернов С.Б. Теневая экономика, коррупция и государственное управление: Взаимосвязь и противостояние // Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России: Экономический аспект: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. экономики; Ред. кол.: Макашева Н. А., гл. ред., и др. - М., 2009. - № 2. - С. 119-132.
20. Baromètre mondial de la corruption 2007 de Transparency International - Rapport. - 27 p. - Режим доступа: http://www. transpaency.org/content/download/27399/412580/file/GCB_2007_report_fTench.pdf
21. Baromètre mondial de la corruption 2009/Transparency International. - 40 p. - Режим доступа: http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/global_corrution_barometer_2009pdf.pdf
22.Transparency International (TI). - Режим доступа: http://www.transparency.org/tools/measurement.
