CC BY
53УДК 341, 342 Б01: 10.31249/^ргауо/2023.01.02
КРАВЧУК Н.В.1 МИР И БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ПРАВО ЧЕЛОВЕКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВЫЗОВЫ. (Обзор)
Аннотация. Обзор посвящен проблемам концептуализации и защиты права на мир и безопасность. Притом что связь между уважением прав человека и существованием мира можно считать установленной, нельзя сказать, что право на мир и безопасность сегодня признается в качестве права человека. Ключевыми акторами в области обеспечения международного мира и безопасности являются Совет Безопасности ООН, которому принадлежит исключительно право принимать решение о необходимости вооруженной интервенции, и Генеральная ассамблея ООН. Неспособность Совета Безопасности действовать быстро и эффективно в ситуациях угрозы миру и безопасности привела к появлению доктрины обязанности защищать (Я2Р). Большая часть дискуссий относительно данной доктрины касается практики ее применения. Ее эффективность зависит, в частности, от того, насколько большое значение будет придаваться нарушениям прав человека и их связи с совершением массовых преступлений чрезвычайной жестокости. Между тем на уровне ООН отсутствие международных конфликтов в настоящее время явно имеет приоритет перед защитой от грубых нарушений прав человека. В связи с этим обращается внимание на экономические санкции как инструмент оказания международного влияния в ситуации угрозы миру и безопасности. Этот инструмент рассмотрен на примере Европейского режима глобальных санкций по правам человека.
1 Кравчук Наталья Вячеславовна - ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.
29
Ключевые слова, мир и безопасность; права человека; обязанность защищать; санкции; Организация Объединенных Наций; Европейский союз.
KRAVCHUK N.V. Peace and security as a human right, theoretical and practical challenges. (Review)
Аннотация. The review is devoted to the problem of conceptualization and protection of the right to peace and security. Although the connection between the respect towards human rights and the preservance of peace is established, it can not be said that right to peace and security is acknowledged as a human right. The key actors in the field of peace and security preservance are the UN Security Council, which has an exclusive right to take decisions regarding military interventions, and the UN General Assembly. Inability of the Security Council to act promptly and effectively in situations of threat to peace and security leaded to the appearance of the responsibility to protect (R2P) doctrine. Major part of discussions regarding this doctrine is concentrated on the practice of its implementation. Its effectiveness, as noted, depends, in particular, on whether the human rights violations and their link to spread of atrocities will be taken into the consideration. Meanwhile on the UN level the absence of international conflicts is given a priority over the protection of people from atrocities. Against this background such instrument of international influence in situations of threat to peace and security as sanctions is considered on the basis of European global human rights sanctions regime.
Keywords: peace and security; human rights; responsibility to protect; sanctions; UN; EU.
Для цитирования: Кравчук Н.В. Мир и безопасность как право человека : теоретические и практические вызовы. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки: Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 1. - С. 29-40. DOI: 10.31249/iajpravo/2023.01.02
Как в академических кругах, так и сфере межправительственных организаций признана связь между уважением прав человека и существованием мира. Она, как отмечает О. Енгдал, доцент международного права Шведского колледжа национальной
обороны, очевидна из Всеобщей декларации прав человека, Пакта ООН о гражданских и политических правах, Устава ООН и Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. О том же говорит резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Укрепление мира в качестве крайне важного требования для полного осуществления всех прав человека всеми людьми»1 [3, p. 127].
Взаимосвязь между миром и защитой прав человека прослеживается и в практике Совета Безопасности ООН, который неоднократно упоминал, что грубые нарушения прав человека могут рассматриваться как угрозы международному миру и безопасности. Его деятельность также демонстрирует, что идея права на мир понимается не только в негативном смысле (как отсутствие войны), но и в позитивном, как гарантирующая человеку и населению в целом возможность реализовывать права человека [3, p. 128].
Идея права на мир как права человека присутствует в повестке дня Совета по правам человека ООН уже в течение нескольких лет. Она сформировалась после принятия в 2006 г. Испанским обществом международного права прав человека Луарской декларации о праве человека на мир (The Luarca Declaration on the Human Right to Peace). В 2011 г. Консультативный комитет Совета по правам человека ООН выпустил отчет о праве народов на мир, а в 2012 г. он представил проект Декларации о праве народов на мир (Draft Declaration on the right of peoples to peace). Тема оказалась дискуссионной, и ряд государств проголосовали против того, чтобы Совет работал с этим правом. При этом комментирующие данный Проект государства были едины в признании взаимосвязи между правами человека, миром и развитием и взаимного влияния их друг на друга. Кроме того, было признано, что концепция права человека на мир не является новой и уже нашла отражение в инструментах мягкого права [Ibid., p. 138].
Несмотря на то что в 2012 г. государственные делегации отказались признавать право на мир в качестве права человека, ссылаясь на отсутствие единства по этому вопросу и отсутствие необходимой для концептуализации этого права базы в международном праве,
1 Резолюция Генеральной Ассамблеи A/RES/60/163 (2005).
31
следует отметить, что на академическом уровне готовность признать это право появилась уже в 2010 г. Так, один из экспертов семинара, проведенного Верховным комиссаром ООН по правам человека в 2010 г., отметил, что «расширение и увеличение сложности международного права привело к необходимости установления основополагающих принципов, без которых невозможно будет поддерживать единство всей системы норм международного права. В этом контексте, хотя право на мир как право человека еще не сформировалось, взаимосвязь между правами человека, миром, безопасностью и разоружением требует дальнейшего анализа и может стать основой для концептуализации права на мир как права человека» (цит. по: [3, р. 138]). Другой спикер заявил, что право на мир не должно считаться коллективным правом, оно является «личным правом, предваряющим и неотделимым от других прав» (цит. по: [3, р. 138]), оно должно рассматриваться как право, обеспечивающее человеку возможность реализовывать гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права. Очевидно, что оно не может рассматриваться только как отсутствие военных действий и на теоретическом и практическом уровне включает в себя обязательство обеспечить государствам и отдельным лицам мир.
Совет по правам человека ООН также не оставил идею принятия Декларации о праве на мир. Была создана межправительственная рабочая группа, которая значительным образом доработала проект Декларации. В 2016 г. Декларация о праве на мир была принята как Советом по правам человека, так и Генеральной Ассамблеей ООН. Консенсус относительно существования самостоятельного права на мир достигнут так и не был, более того, в документе отсутствует определение такого права, что оставляет значительное пространство для толкования текста декларации в плане баланса между негативным и позитивным аспектами мира [3, р. 141].
Развивая идею о негативных и позитивных составляющих этого права, О. Енгдал подчеркивает, что негативный аспект должен включать в себя существование как международного, так и немеждународного военного конфликта. Он отмечает, что, хотя применение международного гуманитарного права обусловлено именно негативным аспектом права на мир, даже такая организация, как Движение Международного Комитета Красного Креста и
Красного Полумесяца, поддерживает признание позитивного аспекта права.
В преамбуле Устава этого Движения заявлено, что Движение содействует длящемуся миру, который определяется «не только просто как отсутствие войны, но как динамический процесс взаимодействия между всеми странами и народами, взаимодействия, основанного на свободе, независимости, национальном суверенитете, равенстве, правах человека, а также честном и справедливом распределении ресурсов для обеспечения потребностей народов» [3, р. 139].
Таким образом, мы видим, что процесс обоснования необходимости признания права на мир как права человека и даже концептуализации содержания этого права идет на протяжении многих десятилетий.
Ключевым актором в области обеспечения международного мира и безопасности, согласно Уставу ООН, является Совет Безопасности. Ему же принадлежит исключительно право принимать решения о необходимости вооруженной интервенции. Сторонники такого толкования Устава настаивают, что одностороннее использование силы одним или несколькими государствами без соответствующего решения Совета Безопасности является нарушением международного права даже в случае, если осуществляется в таких «оправданных с моральной точки зрения» целях, как защита прав человека [5, р. 21].
С Р. Субрамян, доцент Школы интеллектуальной собственности Раджива Ганди Индийского института технологии Ха-рагпур, отмечает, что Совет Безопасности не так часто вмешивается в конфликты, развивающиеся на территории отдельного государства. К таким случаям можно отнести действия в отношении Южной Родезии (теперь - Зимбабве и Замбия), Южной Африки, Сомали, Гаити, Руанды, Демократической Республики Конго. В ряде случаев отсутствие вмешательства со стороны Совета Безопасности вызывало суровую критику. Так, в отчете ООН по Руанде руандийский геноцид назывался одним из самых омерзительных событий в ХХ в., а бездействие Совета Безопасности -неспособностью предотвратить и впоследствии остановить геноцид, а также провалом всей системы органов ООН [5, р. 21].
Именно на фоне катастрофы в Руанде появилась идея обязанности защищать (responsibility to protect (R2P)), согласно которой суверенное государство несет на себе ответственность защищать свое население, но если оно не в состоянии или не желает этого делать, эта ответственность переносится на сообщество государств. Идея была сформулирована Международной комиссией по интервенции и государственному суверенитету, учрежденной правительством Канады, и взята на вооружение и разработана ООН. В отчете Генерального секретаря ООН «Реализуя обязанность защищать» была приведена структура R2P, опирающаяся на три столпа [Ibid.]. Они включают в себя:
- обязанность государства защищать население, вне зависимости от гражданства, от геноцида, преступлений войны, этнических чисток и преступлений против человечности и подстрекательств к ним;
- обязательство международного сообщества помогать государствам в осуществлении этих обязательств как на уровне отдельных государств, так и на уровне ООН;
- коллективная обязанность государств предпринять своевременные и решительные действия в случае, если государство не может выполнить свои обязательства [3, p. 133].
Доктрина R2P должна была стать «новым подходом», призванным заместить существующую «гуманитарную интервенцию» и компенсировать неспособность Совета Безопасности действовать быстро и эффективно в ситуациях угрозы миру и безопасности [5, p. 28].
Вторым по значению актором в вопросах мира и безопасности является Генеральная Ассамблея ООН. В соответствии с уставом ООН она имеет право рассматривать и принимать рекомендации по всем вопросам права и несет вторичную (после Совета Безопасности) ответственность за международный мир и безопасность. Эта ответственность актуализируется в связи с тем, что Совет Безопасности зачастую оказывается парализован отсутствием единства среди его постоянных членов [2, p. 119, 122].
Р. Барбер, научный сотрудник Школы политологии и международных исследований Университета Квинсланд, провела исследование вовлеченности Генеральной Ассамблеи в вопросы мира и безопасности и пришла к выводу, что, несмотря на некоторую
противоречивость мандата по этим вопросам, десятилетия практики демонстрируют способность и желание Генеральной Ассамблеи участвовать в рассмотрении этих вопросов. Правовое значение сложившейся практики Генеральной Ассамблеи было недавно подтверждено Комиссией по международному праву, которая признала, что практика международной организации может считаться обычным правом, применимым к деятельности данной организации, а также Международным судом ООН, признавшим в 2004 г. «практику Генеральной Ассамблеи относимой к толкованию ее сферы компетенции» [Ibid., p. 116].
Анализ практики Генеральной Ассамблеи показывает, что этот орган был вовлечен в рассмотрение самых разнообразных ситуаций, имеющих отношение к вопросам мира и безопасности и касавшихся четырех широких категорий - иностранной агрессии, борьбы за самоопределение, апартеида и гражданских конфликтов [Ibid., p. 124]. Принятые ею меры различались по видам и жесткости и включали в себя учреждение миротворческих миссий, рекомендации, касающиеся санкций разного характера, включая эмбарго и приостановление дипломатических взаимоотношений, использование военных сил, а также критику и рекомендации Совету Безопасности [Ibid., p. 144]. Отсутствие каких бы то ни было правовых и процедурных ограничений принятия Генеральной Ассамблеей вопроса к рассмотрению делает ее решения подверженными политическому влиянию и одновременно дает надежду на то, что этот форум будет играть более значительную роль в обеспечении мира и безопасности, в том числе в отношении ситуаций, по которым бездействует Совет Безопасности [Ibid., p. 156].
Дискуссии, касающиеся теоретических аспектов концепции R2P, в настоящее время сконцентрированы на взаимосвязи между тремя ее вышеназванными столпами. Однако большая часть обсуждений касается практики применения доктрины [3, p. 133].
Доктрина, хотя и предписывает определенные условия вмешательства, такие как способность повлиять на ситуацию в государстве, географическая близость к месту событий, не дает ответов на многие вопросы первостепенной важности, например: когда, на какой стадии должно производиться вмешательство, какое государство должно им руководить, что должно явиться целью вмешательства и может ли стать целью смена режима, в частности в си-
туации, когда конкретный режим ответственен за массовые преступления чрезвычайной жестокости (atrocities) [5, p. 28].
По мнению С. Жэрве (Йоркский университет святого Джона), эффективное применение доктрины невозможно до тех пор, пока не будет придаваться надлежащее значение нарушениям прав человека как предпосылке для совершения массовых преступлений чрезвычайной жестокости [4, p. 1].
О необходимости «перебалансировать» подход Совета Безопасности ООН и принимать во внимание связь между систематическими нарушениями прав человека и всплеском преступлений чрезвычайной жестокости заявил в 2017 г. в своем официальном обращении к Совету Безопасности Антониу Гутерриш. Спустя четыре месяца Совет Безопасности посвятил встречу вопросу взаимодействия прав человека и международного мира и безопасности [Ibid.]. Эта встреча является знаковым событием, поскольку традиционно правам человека не придавалось - как этим органом, так и организацией в целом, такого значения, какое было у мира и безопасности, - как основной цели ООН. Этот «узкий фокус» повлиял и на формирование доктрины R2P, в то время как многие ученые настаивали на необходимости включения в нее не только преступлений чрезвычайной жестокости, но и нарушений прав человека, что позволило бы сделать ее более эффективным инструментом предотвращения угрозы миру и безопасности [4, p. 2].
На протяжении большей части истории Совета Безопасности соблюдение прав человека воспринимались этим органом как внутреннее дело государства, и хотя в последние годы делались попытки инкорпорировать их в решения Совета, единства членов по этому вопросу не наблюдается. Их разобщенность по отношению к реализации инициатив превентивного характера можно воспринимать и как симптом растущего идеологического несогласия относительно основ деятельности организации, и в частности места, которое занимает принцип прав человека в вопросах мира и безопасности [Ibid., p. 3]. Хотя, принимая концепцию R2P, ООН косвенно согласилась с тем, что в компетенции Совета Безопасности рассматривать преступления чрезвычайной жестокости, совершенные в пределах территориальной юрисдикции государства и при отсутствии какого бы то ни было международного измерения, как угрозу международному миру и безопасности [5, p. 40],
следует отметить, что, в отличие от проекта Декларации, в принятой Декларации ООН о праве на мир отсутствуют отсылки к безопасности человека и R2P, что создает впечатление, что право на мир используется в качестве инструмента для ограничения дискуссии о потенциальном праве государства вмешиваться в ситуации значительных нарушений прав человека в случае, если Совет Безопасности такое вмешательство не санкционировал [3, p. 141]. Анализ использования доктрины R2P Советом Безопасности ООН показывает, что хотя она, прямо или косвенно, упоминалась в 91 его резолюции, она практически не применяется на практике [5, p. 28]. Отсутствие международных конфликтов явно имеет приоритет перед защитой от грубых нарушений прав человека [3, p. 145].
В этом контексте интересно посмотреть на другой инструмент оказания международного влияния, также используемый на международном уровне, - экономические санкции. Х. Аль-Нассар, Е. Нили, Ш. Нишиока и В. Лутра (Университет Утрехта) рассматривают санкции, в частности Европейский режим глобальных санкций по правам человека (European Global Human Rights Sanctions Regime), с точки зрения справедливости функционирования этого механизма.
Ранее Европейский союз, инструментом которого является Европейский режим санкций, зачастую воздерживался от его использования даже в ситуациях, когда подобные санкции в ответ на значительные нарушения прав человека вводились США. В последние годы, однако, использование санкций участилось, поскольку «серьезные нарушения прав человека и злоупотребления в этой области имеют место в разных частях мира, и эти акты остаются без каких-либо последствий для нарушителей» [1, p. 2]. Европейский режим глобальных санкций по правам человека был введен в действие в декабре 2020 г., с тем чтобы расширить имевшийся в распоряжении ЕС арсенал. Режим позволяет накладывать ограничения на физических и юридических лиц, замешанных в значительных нарушениях прав человека, имеющих экстратерриториальный эффект, включая геноцид, пытки, бесчеловечное, унижающее достоинство обращение, и не вызывать при этом политических потрясений и значительных экономических рисков, с которыми связано наложение санкций на государство. Он позволяет ЕС замораживать средства и накладывать ограничения в передвижения на граждан третьих стран [1, p. 2].
Накладываемые ограничения оказывают влияние на права человека, на которого наложены санкции, в том числе право на собственность и на свободу передвижения. Их процессуальные права также оказываются ограниченными - они попадают в санк-ционный список до того, как уведомляются о накладываемых ограничениях, и могут обжаловать их только постфактум. Это означает, что они признаются виновными в совершении действий, в которых обвиняются, пока не докажут, что невиновны (в ряде случаев санкции были впоследствии отменены как необоснованные), и, по сути, несут наказание без суда [1, p. 4].
Притом что в целом меры, направленные на предотвращение угроз нарушения в будущем, рассматриваются как превентивные, а не карательные, европейский режим санкций содержит в себе и карательные элементы. Это подтверждает как практика Европейского Суда по правам человека, позволяющая рассматривать замораживание средств как наказание, так и аргументы ученых, обращающих внимание на природу ex-post накладываемой меры и перспективу лица, на которое данная мера наложена. Карательный характер санкций позволяет распространить на них требования презумпции невиновности [1, p. 8, 13].
Презумпция невиновности является одной из ключевых гарантий справедливости наложения мер наказания. В свою очередь ее ключевым элементом является бремя доказывания, которое лежит на обвиняющей стороне. Это означает, что именно эта сторона должна надлежащим образом обосновать виновность обвиняемого. Перенос бремени доказывания с обвинения на обвиняемого может явиться нарушением презумпции невиновности [Ibid., p. 19].
Согласно ст. 14 постановления Совета ЕС 2020/1998, Совет должен обосновать свое решение о наложении мер лицу, указать причины наложения мер и предоставить этому лицу возможность изложить свои соображения. Представленные доказательства будут рассмотрены Советом ЕС, после чего он примет решение, о котором будет сообщено заинтересованному лицу. С точки зрения презумпции невиновности ст. 14 поднимает несколько вопросов. Во-первых, бремя доказывания предполагает, что обвиняемому будет сообщено об обвинениях до того, как его дело будет рассмотрено. В случае применения европейского режима санкций «обвиняемому» сообщается об уже состоявшемся решении нало-
жить на него санкции. То есть он информируется о том, что его признали виновным, и должен доказывать обратное, что является переносом бремени доказывания.
Во-вторых, передаваемая подсанкционному лицу информация может быть достаточно лаконичной, что значительным образом затрудняет обжалование включения в санкционный список. Лицо, по сути, вынуждено доказывать свою непричастность к приписываемому ему нарушению в целом, т.е. доказывать свою невиновность. В этом плане, однако, обнадеживающей является практика Суда правосудия ЕС, который по сравнимым делам исследовал, насколько значительными были основания для включения в список. Его практика, можно надеяться, повлияет на обоснованность решений, принимаемых Советом ЕС в рамках европейского режима санкций [1, p. 25].
Список литературы
1. Guilty until proven innocent? The EU Global human rights sanctions regime's potential reversal of the burden of proof / H. Al-Nassar, E. Neele, Sh. Nishioka, V. Luthra // Security and human rights. - Utrecht, 2021. - P. 1-25. - URL: https://www.researchgate.net/publication/354874419_Guilty_Until_Proven_Innoce nt_The_EU_Global_Human_Rights_Sanctions_Regime's_Potential_Reversal_of_th e_Burden_of_Proof (дата обращения: 21.10.2022).
2. Barber R. A survey of the General Assembly's competence in matters of international peace and security : in law and practice // Journal on the use of force and international law. - 2021. - Vol. 8, N 1. - P. 115-156.
3. Engdahl O. Protection of human rights and the maintenance of international peace and security : necessary precondition or a clash of interests? // Research handbook on international law and peace / ed. by C.M. Bailliet. - Northampton : Edward Elgar Publishing, Inc., 2019. - P. 127-145.
4. Jarvis S. The R2P and atrocity prevention : contesting human rights as a threat to international peace and security // European journal of international security. -2022. - P. 1-19. - URL: https://www.cambridge.org/core/journals/european-journal-of-international-security/article/r2p-and-atrocity-prevention-contesting-hu man-rights-as-a-threat-to-international-peace-and-security/85B09A6E19A25 ACB 180 DFC2 D7 E7 F8 C80 (дата обращения: 21.10.2022).
5. Subramanian S.R. UN Security Council and human rights : an inquiry into the legal foundations of the responsibility to protect in international law // Utrecht journal of international and European law. - 2022. - Vol. 37, N 1. - P. 20-40. - URL: https://www.researchgate.net/publication/361239396_UN_Security_Council_and_ Human_Rights_An_Inquiry_into_the_Legal_Foundations_of_the_Responsibility_t o_Protect_in_International_Law (дата обращения: 21.10.2022).
