CC BY
111
Национальная концепция должна быть направлена на то, чтобы права человека были бы не только задекларированы, но и обеспечены, преодолена исторически сложившаяся антиличностная направленность социума. Реализация этой концепции будет способствовать адаптации, социализации, самоидентификации и интеграции личности, а также разрешению конфликтов личности с правом в современном обществе. В ее основе должна лежать определенная нравственная или политическая (лучше - нравственно-политическая) идея, которая была бы нацелена на сохранение и воспроизводство традиционных ценностей российского общества.
Разработка данного документа будет способствовать обеспечению на практике национальной безопасности, признанию личности не только как объекта, но и, главное, как субъекта национальной безопасности.
Н.Б. Крылов*
МЕЖДУНАРОДНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, ВООРУЖЕННАЯ СИЛА И МАССОВЫЕ НАРУШЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Одной из важнейших проблем современности является прекращение массовых и грубых нарушений прав человека. Международное право предусматривает разные формы ... и контроля, институционные механизмы и проверки. К сожалению, это не может искоренить массовое нарушение прав человека. Возникает закономерный вопрос о возможности использования вооруженной силы государства для обеспечения прав человека в другом государстве.
Данная проблема не является абсолютно новой, поскольку вооруженная сила неоднократно использовалась для защиты жизни граждан другого государства и ранее. Например, в 18271830 гг. Россия вместе с Великобританией и Францией осуществила военную интервенцию в Турцию для защиты греков-
Заведующий сектором международно-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2013
христиан. В 1877 г. Россия, стремясь защитить христиан в Боснии, Герцеговине и Болгарии, объявила войну Турции. В 1860 г. Франция отправила войска в Ливан для спасения маронитов от их уничтожения друзами. Таким образом, «классическое» международное право допускало или даже признавало право государства применять вооруженную защиту при массовых нарушениях прав граждан другого государства1.
Последующая эволюция международного права (принятие Статута Лиги наций, Пакта Бриана-Келлога и, естественно, Устава ООН) привела к запрету вмешательства и применения вооруженной силы в международных отношениях. Устав ООН содержит общий запрет на применение силы: «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций» (п. 4 ст. 2). Право на индивидуальную или коллективную самооборону разрешается в соответствии со ст. 51 Устава ООН: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации».
В ходе «холодной войны» вопрос о массовых нарушениях прав человека в принципе решался просто - права человека считались внутренним делом государства, за исключением тех вопросов, по которым государства заключали международные соглашения, а главным и основным принципом международного права является принцип государственного суверенитета. Это положение в целом остается правильным и сейчас, поскольку очевидна «недопустимость гипертрофированного применения силы и безусловное соблюдение основополагающих принципов
1 См.: Encyclopedia of Public International Law. 1981. Vol. 3. P. 212.
международного права. Пренебрежение всем этим ведет к дестабилизации международных отношений»2.
Однако международное право не является статичным, оно постоянно меняется, появляются новые нормы, меняется соотношение основных принципов. Если в прошлом принцип государственного суверенитета был незыблем, то в настоящее время права человека являются предметом рассмотрения международными организациями, прежде всего ООН. Это право международного сообщества закреплено в ряде международных конвенций, а также применяется государствами на практике. В этой связи уместно привести еще одно утверждение В.В. Путина: «Часто говорят - права человека первичны по отношению к государственному суверенитету. Без сомнения, это так - преступления против человечества должны караться международным судом. Но когда при использовании этого положения легко нарушается государственный суверенитет, когда права человека защищаются извне и на выборочной основе - и в процессе «защиты» попираются такие же права массы людей, включая самое базовое и святое - право на жизнь, - речь идет не о благородном деле, а об элементарной демагогии»3.
Из этого вытекает необходимость правильного соотношения принципов государственного суверенитета, невмешательства во внутренние дела и защиты прав человека. Именно оптимальное соотношение этих принципов будет способствовать стабильности международных отношений и решению вопросов о правомерности применения вооруженной силы в случае массовых и грубых нарушений прав человека в другом государстве и о том, может ли международное право адекватно реагировать на международные гуманитарные преступления. В противном случае массовые нарушения прав человека будут продолжаться, невинные жертвы будут страдать, а преступники оставаться без наказания. Не случайно бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан призвал мировое сообщество к «ответственности по за-
2 Путин В.В. Россия и меняющийся мир // Российская газета. 2012. 27 февр.
3 Там же.
щите» мирного населения от бедствий войны в соответствии с нормами международного права: «Если гуманитарная интервенция действительно является неприемлемым ущемлением суверенитета, то как тогда отвечать на такие ситуации, как Сребреника и Руанда - грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем правилам человеческого бы-тия?»4.
Как известно, в сентябре 2000 г. была создана Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, которая проанализировала основания для легитимации «гуманитарных интервенций» и представила на рассмотрение Генерального секретаря и государств-членов ООН доклад «Ответственность по защите» (2001)5. Международные эксперты подтвердили значимость государственного суверенитета, отметив, что его следует толковать как ответственность государств по защите населения в своих границах. Они разработали конвенцию «ответственность по защите» или «ответственность за защиту» («responsibility to protect» или «R2P»).
Правда, данная концепция не подкреплена конкретными обязательствами и не накладывает на членов ООН новых обязательств. По сути, право на защиту является сводом политических деклараций, которые не предполагают конкретных действий членов ООН. Роль ООН должна укрепляться, но эта организация и, прежде всего Совет Безопасности, по-прежнему остается весьма неэффективным механизмом решения международных конфликтов и гуманитарных катастроф, не способна адекватно реагировать на многие вызовы современности.
Поскольку ООН не может обеспечить соблюдение прав человека, государства-члены подчас предпринимают индивидуальные или коллективные действия по решению указанных проблем. Без сомнения, такие действия будут критиковаться другими государствами. Главные аргументы против односторонней
4 Цит. по: Fasulo L. An Insider's Guide To The UN. Р. 26.
5 Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета «Ответственность по защите». 2001.
гуманитарной интервенции хорошо известны: принципы запрещения применения силы, невмешательства во внутренние дела другого государства, государственного суверенитета и возможность злоупотребления6. Каждый из этих аргументов ясен и логичен, равно как аргументы в пользу возможности ограниченного применения силы для защиты находящегося в опасности гражданского населения7. Выше не случайно говорилось о возможности ограниченного применения силы, поскольку право на гуманитарную интервенцию не является «абсолютным», может применяться только в исключительных случаях и в строгом соответствии с нормами и принципами международного права.
В любом случае право на применение силы в гуманитарных целях нельзя игнорировать, поскольку государства продолжают использовать вооруженные методы для защиты прав человека в других государствах8 и обосновывают свои действия гуманитарными нормами международного права. Можно сколько угодно рассуждать о неправомерности гуманитарной интервенции, но вооруженная сила для спасения жизни людей применялась, применяется и, скорее всего, будет применяться отдельными государствами.
Следует учитывать по крайней мере несколько обстоятельств: во-первых, право на гуманитарную интервенцию имеет серьезные моральные основы; во-вторых, многие государства признают ограниченное право на применение силы в гуманитарных целях в соответствии с принципами и нормами международного права; в-третьих, многолетнее фактическое бездействие Совета Безопасности неизбежно вызывает активность других субъектов международных отношений в условиях угрозы международному
6 Cm.: Krylov N. Humanitarian Intervention: Pros and Cons // Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review. 1995. Vol. 17. P. 397.
7 Humanitarian Intervention: Ethical, Legal, and Political Dilemmas. Cambridge, 2003. P. 98-102; Krylov N. Op. cit. P. 398.
8 Cm.: Stanilova M. Has Humanitarian Intervention Become an Exception to the Prohibition or the Use of Force in Article 2(4) of the UN Charter? The University of Edinburgh Paper.
миру и безопасности. Поэтому право на гуманитарную интервенцию можно анализировать с моральной, юридической и фактической точек зрения9. Хотя каждая из них заслуживает специального монографического исследования, постараемся отметить хотя бы принципиальные моменты.
Моральный аспект. В истории международных отноше-ний10 вооруженная сила неоднократно применялась под предлогом гуманитарных целей11. «Череда вооруженных конфликтов, оправдываемых гуманитарными целями, подрывает освященный веками принцип государственного суверенитета, - справедливо отмечает В.В. Путин. - В международных отношениях образуется еще один вакуум - морально-правовой»12.
Но известны случаи и правомерного применения вооруженной силы для защиты человеческой жизни, которые были благосклонно приняты мировым сообществом13. Например, что было лучше: сохранять преступный режим геноцида Пол Пота в Кампучии14 или допустить правомерность ограниченного применения силы для спасения миллионов невинных жертв? Лучше было принудить Грузию к миру в 2008 г. или дать возможность уничтожить невинных людей в Абхазии и Южной Осетии?15 Поэтому опасения относительно возможных злоупотреблений в процессе осуществления гуманитарной интервенции в значи-
9 Ibid.
10 См.: Humanitarian Intervention: A History. Cambridge, 2010.
11 Достаточно вспомнить оккупацию Чехословакии в 1938 г. фашистской Германией под предлогом защиты судетских немцев.
12 Путин В.В. Указ. соч.
13 См.: Adjei E. The Legality of Humanitarian Intervention // Georgia Law. 2005 -5. P. 11.
14 См.: Brown Bertram S. Humanitarian Intervention at a Crossroads // William and Mary Law Review. 2000. Vol. 41. P. 1683.
15 Круглый стол на тему: «Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом» (26 марта 2009 г.).
тельной степени не обоснованы16. Любым правом можно злоупотреблять, но это само по себе не означает возможности правомерного и обоснованного использования правовых норм, в том числе правомерного использования вооруженной силы.
Юридический аспект. Как справедливо отмечает Б.М. Ашавский, «понятие «интервенция» («intervention» переводится как «вмешательство») всегда имело негативные смысл»17. Это не могло не сказаться и на отношении к гуманитарной интервенции. По мнению А.Я. Капустина, «с одной стороны, гуманитарная - это хорошо. С другой, - интервенция - это плохо. И это, видимо, судьба этой концепции»18.
Многолетние призывы повышать эффективность миротворческой деятельности ООН19 и объявление гуманитарной интервенции незаконной и противоречащей принципам международного права не остановят массовые нарушения прав человека, геноцид и дискриминацию, вопиющее беззаконие и произвол в международных отношениях. Поэтому на основе норм международного права, практики государств и opinio juris чрезвычайно важно понять, как современное международное право регулирует применение силы.
Как уже отмечалось, основополагающими принципами международного права являются принципы невмешательства и неприменения силы. Цитировавшаяся выше ст. 2 Устава ООН не запрещает абсолютно все вооруженные действия государств-членов. В противном случае возникла бы парадоксальная ситуация, противоречащая целям ООН, одной из которых является развитие «уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Данная статья
16 См.: Goodman R. Humanitarian Intervention and Pretexts for War // American Journal of International Law. 2006. Vol. 100. P. 107-141.
17 Право и Культура. М., 2012. С. 44.
18 Круглый стол на тему: «Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом» (26 марта 2009 г.).
19 См.: Bruno S. NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects // The European Journal of International Law. 1999. P. 1-22.
может толковаться как разрешение на применение силы, если эта сила не используется «против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства» и совместима с целями Организации. Следовательно, юридически обоснованным можно признать вывод о правомерности применения вооруженной силы в случае массовых нарушений прав человека, если она не направлена против территориальной целостности или политической независимости государств и совместима с принципами и целями Устава ООН20.
Данной интерпретации не противоречит Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1981 г., которая, в частности, запрещает государствам «осуществлять интервенцию или вмешательство в любой форме или по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела других государств», и обязывает их «воздерживаться от использования или искажения вопросов о правах человека в качестве средства вмешательства во внутренние дела государств, оказания давления на другие государства или создания атмосферы недоверия и беспорядка в пределах государств и между государствами или группами государств». Однако если вмешательство осуществляется для прекращения массовых нарушений прав человека, без «использования или искажения вопросов о правах человека в качестве средства вмешательства во внутренние дела государств, оказания давления на другие государства или создания атмосферы недоверия», то вряд ли можно говорить о нарушении положений Декларации. В данном случае будет иметь место допустимая интервенция.
Этот вывод подтверждается современной практикой развитых государств. Например, в заявлении государственного департамента США, сделанном во время операции в Конго, говорилось: «Это, прежде всего, операция гуманитарная, а не военная. Она предпринята, чтобы избежать кровопролития, а не вовлекать стороны в дальнейшие военные действия. Ее цель состоит
20 См.: Humanitarian Intervention and the United Nations. N.Y., 1973. Р.181.
не в захвате и удержании территории, а в том, чтобы как можно скорее выполнить свою миссию и вернуться обратно»21. По мнению Э. Оста, юридического советника Министерства иностранных дел Великобритании, в Северном Ираке в 1991 г. оказание гуманитарной помощи и защита курдов осуществлялись государствами «в соответствии с обычным принципом международ-
22
ного права о гуманитарной интервенции» .
Обосновывая в Международном суде ООН легитимность своих вооруженных действий применительно к территориальной целостности, представители Бельгии утверждали, что действия НАТО в Косово «не были интервенцией против территориальной целостности или независимости бывшей Республики Югославия. Целью интервенции НАТО было спасение находящихся в опасности, в пропасти людей. Поэтому Королевство Бельгия считает данную вооруженную гуманитарную интервенцию совместимой с п. 4 ст. 2 Устава, которая касается действий против территориальной целостности или политической независимости
23
государства» .
Данные заявления свидетельствуют о признании государствами права на одностороннюю гуманитарную интервенцию для спасения находящихся в опасности граждан другого государства и прекращения массовых нарушений прав человека.
Фактический аспект. Здесь необходимо выделить следующие составляющие.
1. Бездействие Совета Безопасности ООН является одним из главных аргументов против гуманитарной интервенции, поскольку в Уставе ООН ему отведена особая роль. Однако это не исключает право государств использовать собственные вооруженные силы. Согласно резолюции Совета Безопасности 678 от 29 ноября 1990 г. государства-члены ООН, сотрудничающие с Кувейтом, уполномочиваются предпринять все необходимые
21 Department of State Bulletin. Washington, DC, 1964. P. 842.
22 British Yearbook of International Law. L., 1992. P. 827.
23 Case Concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v. Belgium). Oral Pleadings, Verbatim Record. 10 May. 1999. CR 99/15.
меры для восстановления мира и безопасности в регионе. В ряде случаев Совет Безопасности указывал, что ситуация внутри государств угрожает международному миру и безопасности. Так, в резолюции 940 от 31 июля 1994 г. говорилось, что ситуация в Гаити продолжает создавать угрозу миру и безопасности, в связи с чем государства-члены уполномочивались создать «многонациональные силы под объединенным командованием и контролем» для отбытия «из Гаити военного командования». В резолюции 2085 от 20 декабря 2012 г. также отмечалось, что «ситуация в Мали по-прежнему представляет собой угрозу для международного мира и безопасности».
В соответствии с п. 1 ст. 24 Устава ООН «для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее Члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности». Возлагая на Совет Безопасности «главную ответственность для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций», Устав ООН в то же время не содержит положений, которые бы запрещали государствам-членам действовать самостоятельно при угрозе миру и безопасности.
Хотя многие юристы-международники будут яростно спорить с предлагаемой интерпретацией, миллионы невинных жертв массовых нарушений прав человека не должны быть заложниками политических амбиций постоянных членов Совета Безопасности. Безусловно, после самой кровавой мировой войны в истории человечества отцы-основатели ООН не предполагали такой ситуации, когда Совет Безопасности будет парализован, миллионы людей будут гибнуть, а какие-либо активные действия будут объявлены неправомерными. Весьма интересно в этом плане мнение А.Я. Капустина: «Мы исходим из того, что сила должна применяться только в соответствии с Уставом ООН. В обход Устава использовать этот термин или концепцию или доктрину невозможно. Единственное исключение, как мне представляется, которое может быть, когда налицо не просто массовые нарушения, а грубые нарушения. Убивают людей, и никто этому не противодействует. Только наблюдают. В этой
ситуации, может быть, даже оправдано одностороннее действие. А почему надо позволять массовое уничтожение людей? Кто-то должен обязательно ответить. Я понимаю, что это, может быть, на грани права и бесправия. Но надо думать где-то в этом направлении. А считать, что гуманитарная интервенция, возможна на основе Устава ООН нельзя. Поэтому разрабатывать концепцию гуманитарной интервенции можно лишь с точки зрения ситуаций, когда ООН, а также региональные организации бездействуют или бессильны. Человеческая жизнь - высшая
24
ценность» .
2. Важнейшим и абсолютно необходимым условием гуманитарной интервенции являются массовые и грубые нарушения прав человека, которые создают угрозу миру и безопасности. Собственно говоря, в этом и есть причина применения вооруженной силы. В противном случае она совершенно бессмысленна и следует говорить о чем угодно, но не о гуманитарной интервенции.
В каждом конкретном случае решение должно приниматься на основе тщательного анализа совокупности всех фактических обстоятельств. Особое значение имеет вопрос о массовости нарушений прав человека. Безусловно, убийство одного человека не является достаточным основанием для применения вооруженной силы, но совершение грубых нарушений большой группы людей - очевидный аргумент в пользу правомерности и обоснованности применения силы.
Следует также учитывать характер совершаемых нарушений прав человека. Некоторые из них не сопровождаются массовым уничтожением людей. Например, геноцид, согласно Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г., отнюдь не предполагает совершения подобных акций. В данном случае важен сам факт акта геноцида25.
24 Круглый стол на тему: «Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом» (26 марта 2009 г.).
25 См.: BazylerM. Reexamining the Doctrine of Humanitarian Intervention in Light of the Atrocities in Kampuchea and Ethiopia // Stanford Journal of International Law. 1987. Vol. 23. P. 600.
Вооруженная сила должна использоваться только при крайней необходимости26, как последнее средство разрешения конфликта. Как известно, необходимость включает как минимум два основных условия:
1) наличие массовых, угрожающих жизни нарушений прав человека;
2) отсутствие мирных средств разрешения конфликта27.
На первый взгляд, условие о наличии массовых, угрожающих жизни нарушений очевидно, например, в случаях, когда имеют место массовые уничтожения больших групп людей и их жизнь находится под угрозой, и необходимость применения вооруженной силы не вызывает сомнений28. Однако конкретные случаи всегда гораздо сложнее и, как отмечалось выше, требуют всестороннего анализа всех обстоятельств.
Что касается второго условия, то мирные средства разрешения конфликта всегда предпочтительны, но международное право не требует от государств отказа от применения силы и обязательного обращения только к мирным средствам реше-ния29. Государство само решает вопрос о целесообразности применения мирных средств либо вооруженной силы30.
Очевидно стремление мирового сообщества разрешать конкретные проблемы путем обращения к институционным процедурам, прежде всего к ООН и региональным организациям, в том числе для коллективной интервенции. «Коллективная ин-
26 Cm.: Tsagourias N. Necessity and the Use of Force: A Special Regime // Netherlands Yearbook of International Law. 2010. Vol. 41. P. 23.
27 Cm.: Eichensehr K. Defending Nationals Abroad: Assessing the Lawfulness of Forcible Hostage Discus // Virginia Journal of International Law. 2008. Vol. 482. P. 470-475.
28 Schachter O. General Course in Public International Law // Recueil Des Course. Hague, 1982. P. 153.
29 Cm.: Restatement (Third) of the Foreign Relations law of the United States, § 903 cmt. E, Reporter's note 3 (1986).
30 Cm.: Schachter O. The Right of States to Use Armed Force // Michigan Law Review. 1984. Vol. 83. P. 1620.
тервенция, таким образом, в целом обладает легитимностью, которая отсутствует у индивидуальной интервенции»31. Но это не означает невозможность индивидуальных гуманитарных интервенций. Об этом заявил в Совете Безопасности представитель Голландии: «Совершенно очевидно, что страна - или даже объединение государств, - которые обязаны взяться за оружие для предотвращения гуманитарной катастрофы, будут всегда предпочитать действовать на основе конкретных резолюций Совета Безопасности. Генеральный секретарь правильно отметил в своем заявлении, что Совет должен быть вовлечен в любое решение по применению силы. Если, однако, в силу каких-либо особых позиций одного или двух постоянных членов Совета такая резолюция не может быть одобрена, мы не может просто стоять в стороне и позволить произойти гуманитарной катастрофе. В такой ситуации мы должны действовать на основе имеющегося юридического основания, а то, что у нас есть, представляется
32
адекватным» .
к к к
Анализ современного международного права и практики государств позволяет сделать вывод о допустимости ограниченного применения государством вооруженной силы в условиях массовых и грубых нарушений прав человека в иностранном государстве при наличии:
а) угрозы миру и безопасности, которая вызвана или сопряжена с массовыми и грубыми нарушениями прав человека;
б) крайней необходимости, т.е. отсутствии каких-либо иных способов решения проблемы в силу неспособности Совета Безопасности ООН принять адекватные меры для прекращения
33
массовых нарушений прав человека .
Однако данные обстоятельства не делают гуманитарную интервенцию автоматически легитимной, поскольку в ходе ее
31 Cm.: Luard E. Collective Intervention, in Intervention in World Politics. Hudley, 1985. P. 158.
32 UN Doc/ S/PV, 3988, t 8.
33 Cm.: Greenwood C. Humanitarian Intervention: the case of Kosovo // Finnish Yearbook of International Law. Helsinki, 2002. P. 171.
осуществления могут происходить различные нарушения, в том числе не соблюдаться критерии правомерности такой интервен-ции34. Признавая возможность применения государством вооруженной силы, следует тщательно анализировать все фактические обстоятельства гуманитарной интервенции. Правомерность последней как исключительной меры защиты мирного населения от массовых нарушений прав человека не делает автоматически легитимными конкретные случаи вооруженного вмешательства. Все зависит от конкретных фактов и обстоятельств.
Гуманитарная интервенция, безусловно, является исключительной мерой защиты жизни граждан иностранного государства, которая может быть правомерной только при наличии объективных предпосылок применения вооруженной силы, прежде всего крайней необходимости. Только строгое соблюдение указанных критериев35 позволит судить о правомерности применения вооруженной силы для защиты прав человека и провести грань между правомерными и обоснованными действиями по защите прав человека и злоупотреблениями международным правом.
34 См.: KrylovN. Op. cit. P. 401.
35 С нашей точки зрения, критериями правомерности применения вооруженной силы для предотвращения массовых нарушений прав человека являются:
а) массовые грубейшие нарушения прав человека;
б) необходимость;
в) гуманитарные цели вооруженных действий; д) пропорциональность.
См.: Крылов Н.Б. Гуманитарная интервенция: критерии правомерности применения силы // Евразийский юридический журнал. 2012. № 12 (55). С. 75.
