CC BY
57
Пугачев В.П.
Микрополитический аспект государственного управления человеческими
ресурсами
Микрополитический подход к управлению персоналом. Государство управляет, пожалуй, самыми многочисленными в масштабах страны человеческими ресурсами. Ими являются государственные служащие всех уровней управления, а также в известном смысле и все граждане, поскольку они выступают исполнителями государственных законов и других нормативно-правовых актов.
Государственное управление человеческими ресурсами отличается особой сложностью, вызванной не только масштабами и многоступенчатостью управления, но и разнообразием персонала, интересов и целей людей. Научное исследование столь сложного социального феномена требует различных подходов, позволяющих выявить его важнейшие аспекты, непосредственно влияющие на эффективность управленческих действий.
Одним из таких, весьма новых и плодотворных инструментов анализа государственного управления является микрополитический подход к управлению персоналом. Он значительно обогатил представления об организациях, позволил выявить их новые аспекты. Подход к управлению персоналом как к микрополитике дает возможность преодолеть односторонность и упрощенность господствовавшего ранее в науке об организации ситуационно-структурного детерминизма, согласно которому структура организации и поведение ее членов, в том числе руководства, определяются требованиями ситуации, включающей цели организации, ее ресурсы, особенности среды и конкретные условия деятельности. Именно ситуация диктует распределение ролей в организации, их содержание и поведение работников. Идеальное управление персоналом достигается тогда, когда сотрудники действуют как винтики организационного механизма, выполняющие в нем определенные функции.
Ситуационный подход требовал максимальной технократизации и бюрократизации руководства, не замечал активной самостоятельной (конечно, в определенных рамках) роли всех ее членов, влияния организационной культуры, интересов, ценностных ориентаций и установок руководителей и всего персонала на процессы руководства. Использование микрополитического подхода посредством «возвращения на арену организации актеров», с их сознанием, эмоциями и интересами, вернуло теориям организации и управления субъективность1. Поведение руководителей и подчиненных стало рассматриваться не только как объективно детерминированное организационными структурами, должностными инструкциями и требованиями, но и как зависящее от личных интересов, менталитета, ценностей, символов людей. Конечно, свобода выбора и действий акторов ограничена организационными структурами и всем механизмом власти организации, однако она все же имеет место и очень во многом влияет на процесс руководства, результаты работы. В определенных условиях микрополитические интересы членов организации и прежде всего ее руководства могут стать определяющими в ее деятельности, сводя на нет эффективность управления. К сожалению, в государственном управлении человеческими ресурсами современной России такие случаи встречаются весьма часто.
Понятие микрополитики и ее влияние на эффективность государственного управления
1 Cм.: Toureine A. La retour de l’acteure. Esse de sociologie. Paris, 1984.
Хотя в современной России микрополитика достигла поистине огромных размеров, само понятие «микрополитика» лишь сравнительно недавно получило признание в отечественной управленческой науке и поэтому нуждается в некотором пояснении. Микрополитика - это специфический вид политики в организации. Политика есть всюду, где имеется власть, организация и управление. На уровне отдельной государственной или коммерческой организации политика проявляется, по меньшей мере, в пяти аспектах2: (1) как стратегия предприятия, разрабатываемая на высших уровнях управленческой иерархии; (2) как принятие легитимными органами и лицами властных, обязательных для исполнения решений. Эти решения носят ценностный характер и затрагивают интересы сотрудников; (3) как действия по реализации целей предприятия и преодолению различного рода конфликтных ситуаций и противодействия; (4) как дискурс - аргументированное обсуждение проблем и обеспечение их всестороннего понимания с целью достижения консенсуса и соглашений; (5) как микрополитика - реализация с помощью организационной власти личных интересов в соперничестве с конкурирующими интересами других лиц и организации в целом.
Из всех вышеназванных аспектов политики в организации в наименьшей мере исследована проблематика микрополитики. А между тем от ее масштабов и форм проявлений прямо зависит успех деятельности любой организации и в первую очередь эффективность управления персоналом.
В общей форме микрополитику можно определить как устойчивую целенаправленную, структурированную деятельность руководителей и других членов организации по обретению, использованию и сохранению власти, а также позиций, связанных с распределением ресурсов, для реализации личных интересов, противоречащих официальным целям, ценностям и предписаниям организации.
Микрополитика в тех или иных масштабах распространена во всех организациях, однако не бросается в глаза, внешне незаметна. Это так сказать микроскопическая повседневная политика, которой пользуются в организации акторы для того, чтобы прочно обеспечить или защитить свои интересы. Микрополитика, как и политика в целом, отличается от спонтанных действий устойчивостью, структурированностью и достаточно четкой целевой ориентацией. В организации микрополитика обычно конфронтирует с макрополитикой, формулирующей и реализующей ее стратегии и принципы.
Содержание микрополитики отличается разнообразием. Это объясняется многообразием ее субъектов, их позиций, интересов, ценностей и целей, а также организационных ситуаций. Наиболее опасными для организации проявлениями микрополитики являются коррупция, протекционизм, клановость, клиентеллизм и непотизм в кадровой политике, воровство, злонамеренная клевета, шантаж, разного рода микрополитические игры, интриги и т. д.
Микрополитика, как и любое другое социальное явление, причинно обусловлена. Ее главные объективные причины:
• дефицит ресурсов, несовпадение индивидуальных и организационных интересов;
• слабость контроля и ответственности;
• реальная и более легкая (или единственная) возможность удовлетворить свои личные интересы через микрополитические действия, например, реальная возможность низкооплачиваемого политика или чиновника повысить свой доход с помощью получения взяток;
2 8аМпег К. РттееББе der МасЫ: 2. АиА. Heidelberg. 1992. 8. 66 £
• организационно нерегламентированное пространство действий, наличие так называемых «серых зон», т.е. сфер деятельности, не регламентированных законами, нормами и инструкциями и позволяющих чиновникам действовать по своему усмотрению;
• недоверие к руководству организации и, как следствие, стремление самому позаботиться о себе;
• несовершенство организации; противоречивость или оторванность от реальности ее норм и правил, не позволяющие реализовать организационные цели без нарушения этих норм;
• тяжелые условия труда, несправедливость организационного порядка и политики руководства.
Главным движителем всех этих причин микрополитики является конфликт между индивидуальными и организационными интересами и целями.
Существуют также и субъективные причины микрополитики. Они связаны с культурой, ценностями и привычками людей. Наиболее общей ценностной основой микрополитики являются индивидуализм и эгоизм, стремление любым путем, невзирая на интересы окружающих, всей организации удовлетворить свои личные потребности и желания. В условиях несовпадения личных и организационных интересов при слабости организационного контроля и ответственности индивидуалистические, эгоистические установки с неизбежностью порождают микрополитические проявления.
Субъективные причины микрополитики не всегда безнравственны. Если, например, государство не заботится о своих сотрудниках, и они воспринимают отношение к себе руководства как несправедливое, как обман, жульничество, унижение и т.п., то субъективной причиной микрополитики могут быть стремление восстановить социальную справедливость, защитить себя и своих близких, скрыто наказать руководство за бесчеловечное отношение к людям т. п.
Несмотря на некоторые позитивные последствия микрополитических действий (главным образом для использующих их людей), развитие этого явления представляет серьезную опасность для любой организации и целого государства. Микрополитика -антипод всякой управляемости. Очевидно, что если члены организации преследую интересы, конфликтные официальным целям, правилам и нормам организации, и действуют в направлениях, противоположных стратегии и политики организации, то это парализует всякое управление или, по меньшей мере, резко снижает его эффективность. Гипертрофия микрополитики может до неузнаваемости исказить смысл деятельности государственной организации, парализовать управление ею, внести в ее деятельность хаос и анархию. Микрополитика ведет к отвлечению сил и энергии от организационных целей, к бесплодному расточению или растаскиванию ресурсов. В организации с гипертрофированной микрополитикой время и энергия тратятся не на работу в общих целях, а на изыскание и получение сугубо личной выгоды за счет и в ущерб целям всей организации, борьбу с соперниками, закладывание и обезвреживание подложенных ими «мин», разного рода интриги, игры и т. п.
Рост интенсивности и экстенсивности микрополитики может привести к организационному сбою, от которого страдают все, а не только те, чьи права или привилегии ставятся ею под вопрос. Микрополитика подрывает психологический климат в организации, вызывает у людей страх, недоверие, подозрительность. В группе, где ее члены преследуют главным образом лишь свои эгоистические интересы, нельзя ни на кого положиться. Там нет определенных друзей и врагов, поскольку завтра, при изменении интересов они поменяются местами. Особенно тягостно микрополитика воспринимается людьми, у которых есть твердые нравственные принципы, которые не любят конфликтов, неопределенность, двусмысленность. Страх
перед микрополитикой испытывают также те, кто в настоящее время обладает властью и ресурсами, но не уверен в их сохранении в будущем.
Разрастание микрополитики вызывает к жизни действие спирали недоверия, которое сильно осложняет социальное общение, т.к. вызывает необходимость все большей предварительной подготовки, подстраховки и контроля. Возникает опасность «войны всех против всех», чреватой забвением самого смысла существования организации.
Микрополитика обладает способностью, подобно опасному вирусу, проникать на все уровни и во все клетки социального организма, изменять их функции и постепенно разрушать организм как целое. Особенно разрушительное социальное влияние микрополитика оказывает, поражая главный институт управления обществом, -государство. В этом случае она способна «заразить» и в большей или меньшей степени разложить всю социальную систему, а точнее, все те сферы, в которые проникает государственное управление и влияние. Это и произошло в последние десятилетия в нашем государстве, где микрополитика достигла небывалых ранее масштабов, во многом парализовав систему государственного управления страной.
Микрополитика в современном российском государстве
Сравнительно высокий уровень развития микрополитики традиционно присущ государственному управлению в России. Наиболее глубокие причины этого -полнейшая оторванность власти от народа и ее амбициозность, увлеченность разного рода утопическими проектами, игнорирование интересов граждан, а также низкая организованность и политическая активность населения, неразвитость гражданского общества. Некоторые исследователи отечественной истории видят истоки процесса дивергенции, расхождения официальных и фактических управленческих структур, закона и морали, права и социальных норм, официального и неофициального поведения еще в реформах Ивана Грозного, появлении вследствие этого параллельных управленческих структур в форме опричнины и постепенном поглощении государством элементов гражданского общества3. Начиная с этого периода, правители с разной степенью усердия и успешности, боролись с микрополитикой, пытались пресекать казнокрадство, взяточничество, кумовство и т. п. Пожалуй, в наибольшей степени это удалось Сталину с помощью использования тотального контроля, строгих наказаний и массовой идеологической индоктринации. Об устранении же главной причины микрополитики - расхождения целей государственной политики, интересов чиновников и остальных граждан наши власть имущие, как правило, забывали.
В постсоветский период были устранены почти все главные ограничители микрополитики. Сама она, подобно раковой опухоли, охватила всю систему государственного управления. Это признают даже высшие руководители государства, ответственные за состояние правопорядка в стране: вспомним, например, высказывание экс-президента РФ Б.Н. Ельцина о том, что, «в России только ленивый чиновник не берет взятки». И хотя в последние годы коррупция и другие противоправные микрополитические действия не проявляются столь открыто, как несколько лет назад, их масштабы и направленность остаются прежними.
Гайдаровское «реформирование» государства создало целую систему микрополитической мотивации и устранило барьеры на пути развертывания наиболее разрушительных для экономики страны и государственного управления хаотических процессов. Именно на этой основе сложился ныне действующий в государстве механизм воспроизводства микрополитики. Как отмечает А. П. Прохоров, в результате законодательной и иной политики в постсоветской России «вырос колосс нынешней
3 Прохоров А.П. Руссая модель управления. М., 2003. С. 138-187.
теневой экономики, в которую погружена без исключения вся страна. Каждый или организует теневую экономическую деятельность, или участвует в ней, получая доходы от скрытых приработков и хищений, или участвует в неявном перераспределении этих доходов, или, на худой конец, по долгу службы борется с этими явлениями»4.
В условиях выбранного руководством пути реформирования с сохранением привилегий власть имущих механизм микрополитического перераспределения национальных богатств оказался крайне удобен номенклатурному слою. В постсоветский период микрополитика в формах конвертирования власти в собственность, протекционизма, использования служебного положения для личного обогащения, коррупции и т.п. явилась очень полезным, внешне незаметным инструментом номенклатурной приватизации. Микрополитика обладает замечательным для власть имущих свойством - возможности ее использования в личных целях тем выше, чем большей властью и ресурсами, т.е. чем более высокой должностью обладает ее субъект. В частности, поэтому с ней очень трудно бороться.
В результате постсоветской «микрополитической революции» высшие политики и чиновники получили у нас широчайшие возможности незаконного обогащения. Пример этому показала «большая семья» первого президента, особенно его дочь и приближенные - за годы «демократического реформирования» почти все они стали крупными собственниками. Сегодня хорошо известно, что подавляющее большинство (по сведениям Председателя Счетной палаты РФ С. Степашина - свыше 95 %) крупных государственных предприятий было приватизировано у нас с нарушением закона и использованием других микрополитических приемов.
В предыдущие годы правящая элита поощряла рост микрополитики не только из-за стремления иметь действенный канал получения огромных доходов, но и в силу политических соображений. В постсоветской России весьма эффективно используется функция политического умиротворения, которую способна выполнять микрополитика. В российском обществе, особенно по отношению к руководителям и государственным чиновникам, она выполняет роль вентиля, через который выходит пар массового недовольства, разряжается накопившийся потенциал протеста, разочарований и т.п. В результате микрополитического удовлетворения личных интересов как бы восстанавливается социальная справедливость, к людям приходит умиротворение, у наиболее активных из них гасится интерес к коллективным требованиям, пропадает желание протестовать, бастовать и т.п. Конечно, стимулирование микрополитики и пышный расцвет микрополитической мотивации и действий не проходят бесследно, проявляются в снижении эффективности государственного управления, деградации производства, трудовой морали и общества в целом.
Фундаментом или основополагающим элементом механизма тотального воспроизводства микрополитики в экономической сфере является у нас государственная политика оплаты труда, распределения национального дохода и национального богатства в целом. По степени социального неравенства Россия является одним из мировых лидеров и уже далеко перешла рубеж начала социального деградирования5. Очевидно, что если львиная доля национального богатства присваивается узкой группой олигархов и их приближенных, если ежемесячно из страны вывозятся ценности на многие миллиарды долларов США (по официальным данным вывоз капитала составляет около двух миллиардов долларов в месяц, по оценкам специалистов - 10-20 млрд.), то удовлетворить элементарные жизненные потребности подавляющего большинства граждан и обеспечить совпадение их
4 Там же. С. 282-283.
5 См.: Римашевская Н.М. Социальные последствия экономических трансформаций в России // Социс. 1997. № 7. С. 59.
интересов с интересами государственных и коммерческих организаций просто невозможно. Отсюда неизбежность объективного конфликта интересов, проявляющегося на уровне макрополитики в борьбе партий и групп интересов, на уровне микрополитики - в скрытом присвоении ресурсов государственных и других организаций.
Российские граждане в силу традиционной для страны аполитичности и крайне низкой политической организованности (а в постсоветский период и появления целого ряда других причин, блокирующих политическую и порождающих микрополитическую активность6) склонны добиваться удовлетворения своих интересов и «восстановления социальной справедливости» главным образом с помощью различных микрополитических способов: взятки, подарки, присвоение
государственных средств, воровство, противозаконное использование служебного положения, обмен услугами за счет государства, безответственность, прогулы, низкое качество работы (субъективно оправдываемые по принципу «За такую зарплату, да еще и стараться?») и т.п. В этих условиях для многих из них микрополитика выступает инструментом самозащиты или даже выживания.
Особенно ярко конфликты организационных и личных интересов проявляются в государственном аппарате и в бюджетном секторе народного хозяйства в целом. Уровень оплаты труда бюджетников, особенно в сферах, имеющих ключевое значение для развития страны - образовании, науке и культуре, у нас один самых низких в мире. Сегодня российские бюджетники в качестве эталонов для сравнения уже не выбирают США или другие страны Запада, как это было в советский период. Их труд оплачивается порою во много раз ниже, чем в развивающихся и в бывших достаточно бедных социалистических государствах7.
Без резкого повышения оплаты труда государственных служащих и особенно остальных бюджетников, а также усиления контроля и ответственности за результаты труда едва ли можно обеспечить их высокую организационную мотивацию, побудить отказаться от использования микрополитических приемов, в том числе для получения прямых и закамуфлированных взяток, оправдания невыполнения должностных обязанностей и т. д.
Механизм тотального воспроизводства микрополитики развращает и криминализирует не только представителей государственной, административной и хозяйственной элит, не только руководителей разных уровней, но и рядовых работников. Он ставит людей перед альтернативой: либо, действуя в соответствии с законом, организационными и этическими нормами влачить полунищенское существование на фоне процветания разного рода жуликов и рекламного прославления потребительского образа жизни. Либо отказаться от всякой морали, «быть как все», т.е. брать взятки, дорогие подарки, продавать оружие и государственные секреты, искать «левые», сомнительные источники доходов и т.п. Особенно печально наблюдать очень во многом вынужденную нравственную и профессиональную деградацию представителей наиболее гуманных по своему социальному назначению профессий: врачей, учителей, преподавателей вузов и т.п., которые в целях выживания или более или менее приличного существования часто вынуждены нарушать профессиональную этику и даже закон.
Гипертрофированный рост микрополитики губительно воздействует не только на граждан, но и на государство и общество в целом. В наши дни едва ли кто-нибудь поставит под сомнение низкую эффективность государственного управления в России.
6 См. Пугачев В.П. Управление свободой. М., 2005.
7 Так, например, официальная оплата труда профессора в государственных вузах составляет в России примерно 230 долларов США, Болгарии - 500, Польше - 1000, Китае в ведущих вузах - около 1000, Вьетнаме - около 1000 долларов.
Объявленные в начале 90-х годов главные цели реформирования (и государственного управления) - повышение эффективности экономики и демократизация общества - так и не достигнуты. Специалисты из ЮНЕСКО оценивают состояние нашей страны как «вялотекущую национальную катастрофу». Производительность труда за последние 15 лет упала в 1,5-2 раза. Правительство не может справиться даже с огромным долларовым потоком, неожиданно льющимся в госбюджет вследствие резкого повышения цен на нефть и другие виды сырья и вместо того, чтобы вкладывать деньги в развитие народного хозяйства и повышение благосостояния своих граждан, инвестирует их в экономику США и некоторых других стран запада. По многим геополитическим показателям страна отброшена к допетровским временам. Реальной стала перспектива демографического вымирания народа в рамках 2-3 поколений. Степень социального неравенства в России в 2,5 раза превышает уровень начала социального деградирования8. Распад морали и криминализация сознания и поведения граждан стали общенациональной проблемой.
По подсчетам специалистов АН России, за постсоветский период на запад было переведено денег и вывезено ценностей на сумму около 1 триллиона долларов. Очевидно, что в случае инвестирования этих средств в экономику собственной страны эффект был бы огромен. Только в 1998 г. в России «пропал» кредит МВФ в 4,8 млрд. долларов США. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ было заведено уголовное дело № 18/221050-98, расследование по которому было официально приостановлено президентом Путиным9.
Перечень разрушительных последствий микрополитики в современной России можно было бы продолжить. Огромные негативные последствия, которые приносит микрополитика российскому государству и его гражданам, а также явно неудовлетворительное состояние научных исследований в этой области делают проблему управления микрополитикой в современных российских условиях крайне актуальной.
Управление микрополитикой
Микрополитику как субъективно заинтересованные конфликтные по отношению к целям организации действия отдельных сотрудников невозможно полностью устранить, поскольку человек обладает свободой выбора и его индивидуальные интересы никогда не совпадают целиком с интересами организации, тотальный же контроль за работниками практически невозможен. Альтернативой микрополитике может быть деятельность людей-роботов, работающих строго по правилам и предписаниям. Мировая практика организации труда, особенно в Японии и США, знает немало примеров эффективного программирования персонала на цели и требования корпорации. Однако в реальной жизни полная роботизация сотрудников невозможна как в силу неспособности организации полностью контролировать сознание и поведение своих членов, дорогостоящности тренингов по психопрограммированию, так и из-за сопротивления этому самих сотрудников и демократической общественности, а также существующих в ряде стран законодательных запретов на принудительное психопрограммирование и тоталитарный контроль.
Хотя микрополитику (подобно, например, организационным конфликтам или дорожно-транспортным происшествиям) нельзя устранить полностью, ее масштабы и формы проявления можно и необходимо регулировать, удерживая ее в допустимых, не опасных для организации пределах. Микрополитикой вполне можно управлять
8 См.: Римашевская Н.М. Социальные последствия экономических трансформаций в России. С. 59.
9 Новая газета. 2004. № 18. С.6.
посредством косвенного, экологического влияния на порождающие ее причины и регулирующую ее развитие и направленность среду.
Можно выделить следующие направления управления микрополитикой в государственном управлении человеческими ресурсами:
1. Обеспечение максимально возможного совпадения индивидуальных и организационных интересов. Чем больше такое совпадение, тем меньше потребность в микрополитике, т.к. человек может удовлетворить свои личные интересы через конструктивное организационное поведение. Важно так построить систему мотивации труда, чтобы микрополитические действия были невыгодны: например, зачем брать подарки, если человек достаточно зарабатывает и обнаружение этого проступка чревато суровыми санкциями.
Применительно к современному российскому государству гармонизация индивидуальных и организационных интересов как способ ограничения микрополитики означает, прежде всего, необходимость снижения уровня социального неравенства и повышение оплаты труда государственных служащих и других категорий бюджетников, особенно высококвалифицированных специалистов и руководителей, в тесной увязке с количеством и качеством их труда. Средства для этого можно было бы сравнительно легко найти, например, как в Норвегии, Мексики и многих других государств, за счет национализации и рационализации управления предприятиями нефтяной, газовой и некоторых других высокодоходных сырьедобывающих отраслей, приватизация которых в России оказалась явно неэффективной. Огромные средства государство могло бы получить от введения (например, по образцу Швеции) монополии на производство алкогольной продукции. Важный источник повышения доходов занятых в государственном секторе -сокращение раздутого бюрократического аппарата, а также массовых крайне дорогостоящих загранпоездок высшего и среднего чиновничества. Такие поездки чаще всего не дают никаких положительных для государства результатов и используются фактически бесконтрольно в развлекательных и других личных целях.
2. Демократизация государства, развитие политической организованности и активности граждан, обеспечение действенного контроля, в том числе снизу, за деятельностью государственных служащих всех уровней. Это способно предотвратить сознательное культивирование микрополитики с целью незаконного обогащения чиновников, обеспечения им всякого рода привилегий.
Резкое ослабление контроля (партийного, государственного, общественного, со стороны СМИ) - одна из важнейших причин «микрополитической революции» в постсоветской России. Опыт других стран мира показывает, что ни одна из них не смогла успешно решить задачу реформирования и модернизации страны без создания эффективной системы контроля за политиками и чиновниками всех уровней, за представителями спецслужб, полиции, правоохранительных и других органов. России можно было бы многое перенять, например, из доказавшей свою эффективность системы контроля за государственными служащими, в том числе членами правительства, созданной в Сингапуре. В эту систему включены политические партии, органы ведомственного контроля, спецслужбы, широкая общественность, рядовые граждане. Один из элементов системы контроля - жесткое декларирование чиновниками, их женами, детьми и даже двоюродными родственниками своих доходов.
Если наши власть имущие действительно хотят бороться с коррупцией в государственном аппарате, то для эффективности этой борьбы необходимы в первую очередь две главные меры: 1) контроль за доходами (конечно, в том числе и расходами) всех должностных лиц и 2) отмена презумпции невиновности (например, по примеру Израиля) применительно к экономическим и некоторым другим правонарушениям.
Для того, чтобы быть эффективным, контроль должен осуществляться и сверху, и снизу, быть независимым и, желательно, перекрестным. Для ограничения микрополитики необходим как текущий контроль, так и, особенно, контроль по результатам. Сегодня первостепенного внимания со стороны органов контроля заслуживают не только коррупция, но и такие явления, как протекционизм, клановость, клиентеллизм и непотизм в государственной кадровой политике, которые стали частенько безосновательно прикрывать взятым из менеджмента модным выражением - «формирование команды».
3. Гласность, открытость и прозрачность в работе государственного аппарата. Контроль за должностными лицами крайне затруднен, если в их работе не хватает гласности. Традиционно, и особенно в постсоветские годы, у нас в стране наблюдался явный дефицит гласности. И сегодня общественность не знает, кто непосредственно готовил и принимал решения, например, по «суверенизации» страны, по передаче оружия и военной техники чеченским сепаратистам, остановке военных действий в момент окружения бандитских формирований во время первой чеченской войны, из каких источников возникли состояния целого ряда высших должностных лиц, куда ушли кредиты МВФ, кто подготовил крайне непопулярные, грабительские законопроекты, например, о реформе ЖКХ, и т.д. Без широкой гласности, прозрачности в работе политиков и чиновников борьба со злоупотреблениями властью и другими микрополитическими явлениями не может быть успешной.
4. Сокращение «серых зон» безответственности политиков и чиновников, четкое определение их обязанностей, особенно перед гражданами. Известно, что далеко не каждый чиновник или даже министр решится явно нарушать запреты, четко определенные правила и предписания, если он несет за это ответственность. Однако если таких предписаний нет, или контроль за их соблюдением ослаблен, то люди обычно стремятся вести себя так, как этого требуют их личные интересы и склонности, часто идущие в разрез с интересами организации. Вероятность микрополитического поведения особенно велика в тех случаях, когда чиновник может решать по своему усмотрению вопросы, связанные с распределением ресурсов, должностей, удовлетворением жизненно важных интересов граждан, например, выдать или не выдать лицензию предпринимателю, разрешить или запретить строительство дома и т. п. Поэтому в этой сфере управления процедуры принятия решений и обязанности чиновников должны быть особенно четко прописаны.
5. Ограничение государственного вмешательства в дела гражданского общества, сферу повседневных интересов граждан, возможностей разного рода служебного вымогательства. При прочих равных условиях действует правило: «чем шире область бюрократического регламентирования дел граждан, тем сложнее контроль за чиновниками, и тем шире возможности микрополитических действий». Российская традиция вездесущности чиновников восходит еще к идеям отца русской бюрократии в ее современном виде М.М. Сперанского. Он предложил так называемое правило № 1: «Ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника»10. В постсоветской России это правило по существу стало императивом законотворчества. Государство издает массу таких законов и других нормативных актов, добросовестное исполнение которых в реальных российских условиях может парализовать экономическую активность и сделать жизнь людей невыносимой. В этой связи достаточно вспомнить налоговую политику российского правительства, которая поставила отечественных предпринимателей перед альтернативой: «либо разоряйся, либо нарушай закон». Как обоснованно пишет В. Лопухин, «не может быть конкурентоспособной страна, где
10 Цит по: Прохоров А.П. Указ. соч. С. 308.
административная власть давно сделала всех активных людей уголовниками, где она оценивает свою активность по тому, что нового ей удалось запретить, чтобы его же потом можно было в индивидуальном порядке разрешить»11.
Вполне естественно, что граждане пытаются уклониться от такого рода государственного управленческого воздействия, защитить свое благосостояние, время, жизнь и работу с помощью микрополитических действий. Чиновники же за определение вознаграждение пытаются найти компромисс между законами и гражданами и закрывают глаза на нарушение закона. В целом же «характер российского общества, в отличие от западноевропейского, определяется не столько соглашением подданных и государственной власти об обоюдном соблюдении законов, сколько молчаливым сговором о безнаказанности при их нарушении»12.
Нынешние законодатели, как правило, не только пытаются с помощью разного рода запрещающих законов, указов и постановлений всячески ограничить свободу граждан, но и с их помощью обеспечить «кормление» чиновников. Как отмечает А. Галиев, «сегодня на предприятие в любой момент может прийти с проверкой чиновник практически любого ведомства, в принципе осуществляющего контрольные функции. Таким образом, реализуется извращенная и пагубная как для бизнеса, так и для государства схема самофинансирования чиновничества - «на кормлении»13. Некоторые виды вымогательства по отношению к гражданам стали фактически узаконенными. Для этого в частности широко используются такие манипуляционные приемы как «давление сложностью» и «давление временем». Суть первого приема состоит в нарочитом усложнении процедуры оформления простого документа, получения разрешения, осуществлении сделки и т.п., что побуждает граждан давать взятки или обращаться к посредникам, которые в свою очередь делятся своими доходами с чиновниками. Второй же из этих узаконенных приемов вымогательства - «давление временем». Он использует тот неоспоримый факт, что время является в известном смысле еще более дефицитным и ценным ресурсом, чем деньги - нам отпущен судьбой ограниченный промежуток времени и тратить его на бесконечные хождения по инстанциям, ожидания в очередях, получение многочисленных подписей, судебные заседания и т.п. - это значит жертвовать своим драгоценнейшим жизненным ресурсом.
В современном российском государственном управлении «давление временем» проявляется например, в том, что за получение справки в нормальный срок надо платить дополнительные деньги, если же вы этого не хотите, то вам придется ждать столь долго, что срок действия некоторых из взятых вами ранее справок истечет и вам придется все начинать сначала (это проявляется, к примеру, при продаже жилья).
6. Расширение ответственности государственных служащих всех уровней, применение жестких санкций к нарушителям. Это направление ограничения микрополитики тесно связано с предыдущими. Самый действенный контроль мало чего стоит, если он не влечет за собой ответственности. Почти полная безответственность высших должностных лиц - одна из важнейших причин крайне низкой эффективности российского государственного управления. За постсоветские годы в нашем государстве практически никто из высших должностных лиц не понес никакой ответственности не только за должностные злоупотребления, но и за нарушения закона. Сохранившие личную преданность первому лицу государства проштрафившиеся премьеры становятся послами или представителям и президента в административных округах, губернаторы - министрами, министры - президентами крупнейших государственных
11 Лопухин В. Почему мы бедны? // Эксперт. 2000. № 1-2. С. 41.
12 Цит. по: Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. 1999. № 6. С. 101.
13 Галиев А. Тест на адекватность // Эксперт. 2001. № 1-2. С. 56.
компаний и т.п. Все они по-прежнему остаются в правящей номенклатурной обойме, меняется лишь их констелляция, расположение в системе власти. Без четкого определения и институционализации ответственности любые самые совершенные программы реформирования останутся не более, чем пустыми декларациями и, по крайней мере у нас в стране, в процессе их осуществления будут искажены до неузнаваемости.
Для ограничения микрополитики крайне важно четко определять ответственность должностных лиц перед гражданами, размеры компенсаций в случае нарушения их (граждан) прав, а также процедуры получения таких компенсаций, делая их простыми и легкими в повседневном применении. Так, например, если бы чиновники четко знали, что в случае невыдачи в установленный срок справки виновник выплатит тысячу рублей пострадавшему из собственной зарплаты и получит служебное взыскание, едва ли многие из них решались бы это делать.
7. Культивирование противовесов. Микрополитику в государственном управлении можно эффективно контролировать с помощью другой микрополитики, подобно тому, как чрезмерная концентрация власти и злоупотребление ею предотвращаются с помощью системы сдержек и противовесов. Наличие многих центров влияния и принятия решений, обладающих разнонаправленным вектором специфических интересов, позволяет нейтрализовать проявления микрополитики, предотвращать ее гипертрофированный рост. Это целесообразно использовать в частности в кадровой политике при назначении на руководящие должности, а также при подготовке государственных решений. К примеру, до принятия законопроекта целесообразно дать его на экспертизу представителям всех сторон, которых он непосредственно касается, и получить их согласие. Если мы принимаем, например, подготовленный МВД законопроект о правилах дорожного движения, то это надо делать на основе независимой микрополитической экспертизы и с согласия общества автолюбителей, учитывая мнение общественности и независимых экспертов.
8. Внедрение дискурсивной модели принятия решений. Тщательное, в том числе с подключением широкой общественности, обсуждение важнейших государственных, в том числе, правительственных решений с поиском консенсуса позволяет всесторонне обсуждать рассматриваемые проблемы, учитывать на базе организационных целей интересы и мнения всех: и государства в целом, и чиновников, и граждан. К сожалению, претендующее на демократичность нынешнее российское руководство отошло даже от советских традиций вынесения важных законопроектов на всенародные обсуждения.
9. Морализация или этизация организационного поведения с помощью этических кодексов, норм и принципов, устанавливающих требуемое, «правильное» поведение и позволяющих контролировать действия политиков и чиновников. Этические или служебные кодексы особенно важны для развития самоконтроля госслужащих, а также управления «серыми зонами». Для своей эффективности они должны опираться не только на воспитательные мероприятия и общественное мнение, но и предусматривать конкретную административную ответственность.
10. Формирование в государственных учреждениях организационной культуры, основанной на ценностях гуманизма, служения обществу и конкретным гражданам и исключающей коррупцию, протекционизм, обман, жульничество и другие подобные проявления микрополитики. Такая культура должна опираться на адекватную ей систему мотивации и в том числе стимулирования. К желательным для государства образцам поведения должны быть привязаны определенные вознаграждения и награды, в том числе моральные поощрения.
11. Детабуизация микрополитики, т. е. ее признание и снятие запретов на обсуждение микрополитических проблем. Многие считают, что открытые дискуссии о
микрополитике и ознакомление с ее приемами стимулируют ее использование и ведут к ее разрастанию. Однако это не так и даже наоборот: если микрополитику не замечать и не ограничивать, что по существу и наблюдается в государственном управлении России, то она может достичь гипертрофированных объемов, приобрести наиболее разрушительные формы и выйти из-под всякого контроля. Изучение микрополитики и анализ ее реальных проявлений в государственном управлении позволяют своевременно диагностировать возможности и масштабы микрополитических действий, удерживать их в допустимых рамках, предотвращать наиболее опасные из них, своевременно принимать необходимые организационные и иные меры.
Что же касается отечественных политиков и чиновников, то детабуизация микрополитики, открытое обсуждение микрополитических проблем в научных журналах, на собраниях, конференциях и в СМИ, не может стимулировать рост их микрополитической активности хотя бы уже потому, что они, не зная теории микрополитики, уже давно освоили разнообразнейшие микрополитические приемы и используют их широчайшим образом.
12. Гуманизация и морализация отношений в государстве и обществе. Это, пожалуй, самое трудное направление управления микрополитикой. Превращение государства в содружество политиков, чиновников и остальных граждан, отношения между которыми строятся на принципах уважении личности, соблюдения требований закона и морали, исключают вымогательство, обман, жульничество и т. п., может служить идеалом, который, вероятно, никогда полностью не будет достигнут. Однако некоторые демократические государства, например, Норвегия, Швеция, Сингапур и др., уже довольно далеко продвинулись на пути реализации этого идеала.
В условиях гипертрофированного роста микрополитики высшее государственное руководство страны, а также каждый руководитель должны в большей степени, чем в нормальной ситуации, учитывать микрополитический аспект управления человеческими ресурсами, систематически анализировать состояние и направленность микрополитических действий, своевременно принимать меры, удерживающие микрополитику под контролем. Для нашей страны был бы очень полезен глобальный, общегосударственный «микрополитический аудит», т.е. проверка государственных учреждений с точки зрения масштабов и характера микрополитики и ее наиболее опасных проявлений: протекционизма (он еще более опасен, чем коррупция), взяточничества, присвоения государственных средств, злоупотребления служебных положением, нарушений закона и прав граждан и т.п. Несомненно, что выявленные в результате такого аудита систематические злоупотребления и нарушения помогли бы оздоровить все уровни управления и хозяйствования.
Ограничение микрополитики и общее управление микрополитическими процессами - необходимое, а в современной России, пожалуй, важнейшее условие эффективности государственного управления. Без этого для нас по-прежнему будет актуален крылатый афоризм В.С. Черномырдина - «Хотели как лучше, а получилось как всегда». Хотя, конечно, реальные общественные последствия государственного управления прямо зависят не только от ограничения микрополитики, но и (особенно при отсутствии микрополитической болезни) от содержания управленческих целей. Однако это уже выходит за рамки темы настоящей конференции и требует специального анализа.
