CC BY
26Общество: вчера, сегодня, завтра
А.В. Бедрик*
кандидат социологических наук, доцент, Институт социологии и регионоведения Южного федерального университета
Е.Е. Волошина**
кандидат исторических наук, доцент, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
Миграционный вектор государственной национальной политики в России: направления и риски реализации
Миграционный процесс в России, являсь одним из базовых факторов социально-экономического и политического развития страны, одновременно влечет за собой существенные социокультурные и этнодемо-графические трансформации общества. В силу этого миграция, обладая значительным конфликтогенным потенциалом, проявляющимся в деструктивных формах межэтнического взаимодействия, практиках бытового национализма, установках ксенофобии, может приводить к росту экстремистских настроений и проявлениям этнического насилия.1 Особенность российского миграционного процесса, отличающая его от миграционной динамики в странах Европы и других регионах мира, -превалирование внутренних миграционных потоков над внешними. Несмотря на то, что подавляющее число мигрантов в России - это ее же граждане, в нашей стране имеет место тот же конфликтогенный эффект миграционного процесса, что и в государствах, где внешний поток миграции преобладает над внутренним. Это обусловлено вектором развития миграционных потоков: из периферийных, аграрных регионов, которые исторически формировались как «национальные окраины», в финансово-индустриальные центры страны, где в этнической структуре населения преобладают русские.2 Внутрироссийский миграционный котел
* Бедрик Андрей Владимирович, e-mail: abedrik@bk.ru ** Волошина Екатерина Евгеньевна, e-mail: katerina_voloshina@bk.ru
1 Дмитриев А.В., Жуков В.И., Пядухов Г.А. Миграция: конфликт, безопасность, сотрудничество. М.: Изд-во РГСУ, 2009. 354 с.
2 Рязанцев С.В., Хорие Н. Трудовая миграция в лицах: Рабочие-мигранты из стран Центральной Азии в Москвоском регионе. М.: Издательство «Экономическое образование», 2010. 178 с.
дополняется внешними потоками миграции из стран постсоветского пространства и регионов дальнего зарубежья, что только усиливает риски воспроизводства систем социального взаимодействия в регионах концентрации иммиграционных масс. Именно по этим причинам миграционная тематика в нашей стране неотделима от сферы национальной политики.
Стратегия государственной национальной политики РФ к своим базовым целям относит успешную социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов (ст.17, п. «д»). Аналогично ФЗ РФ «О национально-культурной автономии» констатирует, что для НКА приоритетной сферой деятельности является социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов (ст.4). Базовым же программным документом реализации миграционной политики в России является утвержденная 13
июня 2012 года указом Президента РФ «Концепция государственной мил
грационной политики Российской Федерации на период до 2025 года».1 Реализацию целей и задач Концепции планировалось проводить в три этапе, первый из которых завершился в 2015 году и был связан с созданием нормативно-правовых, институциональных и инфраструктурных инструментов регулирования миграционных потоков. В 2016 году начался второй этап реализации Концепции, в рамках которого должны получить апробацию созданные на первом этапе инструменты миграционной политики в виде принятия и практического осуществления федеральных и региональных целевых программ. Накопленный шестилетний опыт позволяет сделать некоторые выводы о реализации миграционной политики в России.
Декларируется задача создания инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации. При этом Концепция отводит особое место в обеспечении данного направления институтам гражданского общества, в том числе НКА. Концепция предполагает переход от моноцентрической модели к полисубъектной модели государственной миграционной политики, имеющей широкое применение на Западе.2 Моноцентрическая модель предполагает, что единственным регулятором всего миграционного потока, как на стадии формирования миграционных установок, так и на этапах переезда и адаптации на новом месте, является государство в лице органов власти, уполномоченных осуществлять миграционное регулирование. Недостатки такой модели очевидны и связаны с тем, что сфера миграции является саморегулируемой системой сетевого типа, где государство, безусловно, задает общие рамки циркуляции миграци-
1
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/15635
Трыканова С.А. Организационно-правовое регулирование миграции в России и Европе: сравнительный анализ. М.: МПСИ; Воронеж: МОДЭК, 2012. 192 с.
онных трендов, но не определяет их. Кроме того, многие годы главным субъектом реализации миграционной политики являлось силовое ведомство - Федеральная миграционная служба РФ, которая в апреле 2016 года была упразднена, а ее полномочия переданы в ведомство Министерства внутренних дел РФ.1 Силовой характер регулирования миграции является дополнительным фактором политизации миграционной проблематики, источником воспроизводства ведомственного национализма и зачастую блокирует перспективы успешного вовлечения институтов гражданского общества в процессы адаптации мигрантов, их обустройства, гармонизации отношений между мигрантами, принимающими социумами и СМИ.2
Полисубъектная же модель миграционной политики отказывается от монополии государства на регулирование миграции и вовлекает в регулирование миграционных проблем, формирование миграционных мотивов и запросов общества более широкий спектр участников: государственные службы, органы местного самоуправления, институты гражданского общества в лице национально-культурных объединений (диаспор) и религиозных общин, объединений самих мигрантов (в т.ч. их профсоюзов), правозащитные, гуманитарные и просветительские организации, СМИ, учреждения образования и здравоохранения, социальные службы, союзы работодателей и предпринимателей и т.д. Расширение круга субъектов придает системе регулирования миграции синерге-тический эффект, позволяющий решать возникающие проблемы более оперативно, субсидиарно, с учетом их конкретной специфики. Именно через децентрализацию миграционной системы при сохранении общей государственной стратегии и принципов миграционной политики возможна нейтрализация институциональных рисков. Однако до сих пор программные цели формирования полисубъектной модели, заложенные в текст Концепции, не реализованы. Исключительная монополия государства на сферу регулирования миграции и переподчинение миграционной службы Министерству внутренних дел РФ, а не гражданскому ведомству, блокирует перспективы формирования такой модели и сохраняет инерционность всей миграционной системы.
В данных условиях не может быть в полной мере реализована одна из целей Концепции, в соответствии с которой необходимы гармонизация интересов личности, общества и государства, недопустимость любых форм дискримации, а также формирование конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом. При этом мониторинг СМИ является необходимым инструментом реализа-
1
Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/51649
Милиция и этнический мигранты: практики взаимодействия / Под ред. В. Воронкова, Б. Гладарева, Л. Сагитовой. СПб.: Алетейя, 2011. 640 с.
ции Концепции, а правоприменительная деятельность государственных служб в отношении информационных ресурсов, использующих этнические маркеры в негативных коннотациях, отождествляя этнические и ми-грантские группы с социальные недугами общества (безработица, преступность, санитарно-эпидемиологическое состояние, насилие и т.д.), должна опираться на положения ст.13.15 Кодекса об административных правонарушениях РФ (Злоупотребление свободой массовой информации)1 и ст. 282 Уголовного кодекса РФ (Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства).2
Реализация Концепции государственной миграционной политики РФ не привела к изменению набора основных инструментов интеграции мигрантов на рынке труда и в социокультурной сфере российского общества. Ими по-прежнему остаются: институт гражданства, вид на жительство, разрешение на временное проживание/пребывание, патент, статус беженца/вынужденного переселенца, а также институт регистрации по месту жительства/пребывания. Данные правовые институты регламентированы нормами Федерального закона РФ от 31 мая 2002 г. № 62-фЗ (ред. от 01.05.2016) «О гражданстве Российской Федерации», Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. от 02.06.2016) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федерального закона РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 06.07.2016 с изм. От 20.10.2016) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федерального закона РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федерального закона РФ от 21 декабря 2013 № 376-Ф3 (ред. от 31.12.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-! «О беженцах»,Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». Все данные нормативно-правовые акты не имеют какой-либо национальной коннотации. Таким образом, на нормативном уровне миграционная сфера является срезом национальной политики исключительно в контексте деятельности НКА и других общественных объединений этнокультурной направленности по адаптации и интеграции мигрантов.
Миграционный вектор национальной политики в России непосредственным образом связан с политикой в отношении соотечественников и русской диаспоры за рубежом. Данное направление регламентируется
1 Кодекс РФ об административных правонарушениях (по состоянию на 1 февраля 2016 года). М.: Проспект, КноРус, 2016. 544 с.
2 Уголовный кодекс РФ (по состоянию на 1 февраля 2016 года). М.: Проспект, КноРус, 2016. 240 с.
двумя основными нормативно-правовыми актами: Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (ред. от 07.12.2016) «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Однако отдельные положения данного направления содержатся и в Стратегии государственной национальной политики (ст.21, п.З), и в Концепции государственной миграционной политики (пп.23-24). В соответствии с Федеральным законом соотечественниками являются лица из числа граждан РФ, постоянно проживающие за пределами России, а также потомки граждан России или СССР, эмигранты советской эпохи и их потомки и т.д. В этом смысле политика в отношении соотечественников за рубежом лишена национального контекста, но обладает историческим и гражданским контекстом. Однако п.3 ст.1 Федерального закона относит к соотечественникам среди прочего и представителей народов, исторически проживающих на территории России. При этом Закон уравнивает соотечественников из числа иностранных граждан и лиц без гражданства в период их пребывания на территории России в правах и обязанностях с гражданами России и предоставляет преференции в вопросе натурализации, которая осуществляется по упрощенной процедуре. В свою очередь за период реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, ее возможностями по официальным отчетам Федеральной миграционной службы воспользовались около полумиллиона человек.1 Сама программа с 2013 года имеет статус бессрочной.
В регионе Северного Кавказа политика репатриации соотечественников непосредственно затронула балканскую и ближневосточную диаспору адыгов (черкесов). На рубеже 1990-2000-х гг. в Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике были приняты соответствующие нормативно правовые акты, получившие поддержку из федерального центра. В итоге реализации данной политики на территории исторического региона вернулись более 2000 этнических адыгов из Косово, Турции, Сирии. Однако в возрастном отношении среди репатриатов преобладают люди 40-60-летнего возраста, в наибольшей степени испытывающие чувство этнической ностальгии. При этом большинство репатриантов не представляли в момент принятия решения о переезде, что им придется столкнуться с языковым барьером, трудностями в обустройстве и поиске работы.2 В дальнейшем можно предполажить, что про-
1 Интеграция мигрантов: возможна ли она в современном обществе? / гл.ред.серии В.А. Ионцев. М.: Проспект, 2016. С.58.
2 Кушнир М.В. Проблемы репатриации адыгов на историческую родину // Миграционное право. 2011. № 2.
цесс репатриации зарубежных черкесов в большей степени будет зависеть от внутриполитической ситуации в странах их проживания (как, например, произошло в настоящий момент в Сирии).
Другим аспектом национальной политики в отношении соотечественников за рубежом является создание благоприятной институциональной среды для расширения сферы влияния российской культуры и русского языка в иностранных государствах, включая деятельность русских школ и культурных центров, а также содействие организациям соотечественников, проживающих за рубежом, в реализации проектов, направленных на сохранение и развитие российской духовной, культурной и языковой среды. Данные задачи формулируются в рамках Стратегии государственной культурной политики и впервые обосновывают политику «мягкой силы» России за рубежом, агентом которой выступают русские культурные общества, диаспоры.
Таким образом, рассмотренное направление национальной политики ориентировано на создание институционально-правовых условий сохранения этнокультурного многообразия народов России, защиту гражданских прав при выборе этнокультурной идентичности, обеспечение равноправия граждан России, привлечение квалифицированной трудовой силы (в том числе за счет бывших соотечественников) и одновременно формирование общероссийской идентичности, являющейся основой конструирования российской политической нации. Однако реализация национальной политики в реальной политической жизни далеко не всегда осуществляется в установленных институциональных рамках, что связано с проявлениями дискриминационных практик в отношении мигрантов, «ведомственным национализмом», отсутствием реальных инструментов интеграции мигрантов и гармонизации межэтнических отношений в регионах-реципиентах миграции.
Бедрик А.В., Волошина Е.Е. Миграционный вектор государственной национальной политики в России: направления и риски реализации. В статье рассматривается современное состояние миграционной политики России в контексте реализации приоритетных направлений регулирования межнациональных отношений в стране, их гармонизации, привлечении мигрантов из числа бывших соотечественников. Современное состояние миграционного вектора национальной политики сталкивается с противоречием: постулированием задачи расширения населения России за счет миграции, с одной стороны, и отсутствием реальных усилий по интеграции мигрантов со стороны региональных и муниципальных властей, с другой стороны. Данное противоречие создает риски не только по привлечению мигрантов, но по сохранению межэтнического мира в регионах их локализации.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, национальная политика, соотечественники, межэтнические отношения, интеграция мигрантов.
Bedrik A.V., Voloshina E.E.. Migration vector of state national policy in Russia: directions and risks of implementation. The article examines the current state of Russia's migration policy in the context of the implementation of priority areas for regulating interethnic relations in the country, their harmonization, and attracting migrants from among former compatriots. The current state of the migration vector of national policy is faced with a contradiction: the postulation of the task of expanding Russia's population through migration on the one hand, and the lack of real efforts to integrate migrants from regional and municipal authorities on the other. The presence of this contradiction creates not only risks for attracting migrants, but the preservation of interethnic peace in the regions of their localization.
Keywords: migration, migration policy, national policy, compatriots, interethnic relations, integration of migrants.
