CC BY
25
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
МИГРАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ: ОСОБЕННОСТИ И СОДЕРЖАНИЕ ЗАКРЕПЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
Т.А. Прудникова,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность:12.00.14 — Административное право; административный процесс
E-mail: tanya_198307@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности административно-правового статуса миграционных служб как субъектов административно-правовых отношений.
Ключевые слова: административно-правовой статус, миграционная служба, правовые отношения.
MIGRATION SERVICE AS A SUBJECT OF ADMINISTRATIVE: FEATURES AND CONTENT FASTENING ADMINISTRATIVE STATUS
T.A. Prudnikova,
candidate ofjurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article discusses the features of the administrative and legal status as subjects of migration services administrative relations.
Keywords: administrative status, immigration service, legal relations.
Любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему жизнедеятельности, заботится о ее эффективном функционировании, территориальной целостности, независимости, охране прав и свобод человека и гражданина, защите конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества. Система национальной безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Налицо определенная общность действий государств, их органов и иных субъектов по обеспечению безопасности в сфере миграции, объективированная в системе организационно-правовых мер.
Деятельность в сфере миграции связана с выработкой целей, задач и функций, с использованием определенных форм и методов их реализации, которые также имеют определенное сходство (например, одной из задач всех государств является защита государственной тайны, чего могут использоваться
как гласные, так и негласные формы и методы, силы и средства).
В условиях глобализации, интернационализации международных экономических, политических, культурных и иных связей происходит взаимодействие правовых систем различных государств, при этом более тесное взаимодействие и взаимопроникновение наблюдается между правовыми системами государств, объединенных в союзы, коалиции, участвующих в деятельности международных организаций ради достижения совместных целей.
В развитии межгосударственных отношений проявляются определенные тенденции, влияющие на сферу миграции. С одной стороны, продолжают развиваться интеграционные процессы в таких областях, как борьба с преступностью, противодействие террористической деятельности, борьба с незаконной миграцией, а с другой — среди государств существуют разногласия в определении при-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
оритетов своего развития в части углубления интеграционных отношений со странами, в том числе с Российской Федерацией. В первую очередь это касается бывших республик Союза СССР.
В настоящее время государства СНГ являются членами ряда международных организаций, основными из которых являются: ГУАМ (Грузия1, Украина, Азербайджан и Молдова)2, Единое экономическое пространство (ЕЭП) (Россия, Белоруссия, Казахстан, Украина)3. Страны ГУАМ в большей степени ориентируют свою политику, в том числе в сфере обеспечения безопасности, на западные страны, и, прежде всего, на США. Их действия в отношении России зачастую носят конфронтационный характер. Страны ЕЭП в большей степени ориентированы на союз с Россией, что отражается и на их политике в сфере миграции.
Государства-содружества являются членами еще ряда международных организаций, действующих на постсоветском пространстве: Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС)4; Шанхайской организации сотрудничества5, и ряда других, где роль России в принятии решений является весьма значимой.
В связи с этим членство государств в межгосударственных организациях следует рассматривать как важнейший фактор, влияющий на взаимодействие государств в миграционной политике.
Несмотря на участие в других межгосударственных организациях, все эти государства и сегодня связаны многочисленными соглашениями в рамках СНГ, что оказывает определенное влияние на их правовые системы и проводимую миграционную политику. Какой бы лояльной ни была эта политика современная Россия, не может самоустраниться от проблем безопасности на постсоветском пространстве. Кроме того, на этих территориях, в ближайшем зарубежье, проживают сегодня 25 млн. русских.
Разнонаправленные интеграционные стремления государств-участников СНГ заставляют их обращать внимание на сравнительное правоведение как средство сближения национальных законодательств с законодательствами тех стран, с которыми предполагается установить более тесные взаимоотношения. Например, в Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 указывается, что ее основной задачей является повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в целях защиты прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности; приведения национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами международного права; осуществления правовой интеграции национального законодательства с законодательствами других государств, включая унификацию и гармонизацию законодательства республики с законодательствами России, государств — участников Евразийского экономического сообщества (ЕЭС), СНГ.
Главными вопросами, подлежащими сравнительно-правовому исследованию в сфере правового статуса миграционных служб государств — участников Содружества, являются: концептуальные подходы к административно-правовому регулированию правового статуса миграционных служб, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины; правовые основы регулирования правового статуса миграционных служб, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые. Основным предметом исследований в данной области следует признать национальные административные законодательства государств — т.е. те законы, регулирующие отношения в сфере миграции. При этом изучение законодательства с неизбежностью вовлекает в орбиту сравнительно-правового исследования и иные, тесно связанные с ним, правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Поэтому сравнительно-правовое исследование в рассматриваемой области предполагает анализ не только законодательств стран СНГ, но и научных работ по этой проблеме, где содержится анализ правовых явлений, связанных с законодательством.
Вместе с тем в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок, как познавательных, так и политико-юридических6. К наиболее типичным из них относятся: механическое привнесение в российское право процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией; сопоставление норм, актов, институтов без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран; игнорирование национальной специфики юридического мышления и правовой культуры, традиций; лоббирование механического заимствования норм извне, и ряд других.
Относительная схожесть правовых систем стран СНГ на первое место выдвигает нормативный способ проведения сравнительно-правовых исследований в сфере миграции, при котором сравниваются сходные правовые нормы, институты, законодательные акты. Однако по мере возрастания различий между национальными правовыми системами, их интеграции с иными правовыми системами будет повышаться и роль функционального способа сравнения, при котором исследуются правовые средства и способы решения сходных или одинаковых правовых проблем в сфере миграции.
Административно-правовой статус миграционной службы — это, прежде всего, ее статус (положение) в системе функционирующей исполнительной власти. Будучи органами исполнительной власти, миграционные службы, при необходимости, могут иметь статус иных государственных органов. Так, в системе федеральных органов исполнительной власти России миграционная служба в соответствии с
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 31.10.2009 г.) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Основными задачами ФМС России являются:
- реализация общей стратегии государственной политики и совершенствование нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности;
- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением ими правил регистрации и снятия с регистрационного учета;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания или временного пребывания в Российской Федерации;
- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции и др.
Схожие задачи возлагаются и на миграционные службы других государств. Таким образом, миграционную службу можно определить как образованную в установленном нормативными правовыми актами порядке и форме организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального, правоохранительного и исполнительно-распорядительного характера. Данная организация наделена правом реализации важнейшей функции современного государства — формирования государственной миграционной политики.
В качестве субъектов административного права миграционные службы в различных государствах вступают в правовые отношения при осуществлении контрольных и надзорных полномочий в сфере миграции; в случае применения мер административного принуждения, в том числе административ-но-юрисдикционного характера; в процессе организации и обеспечения функционирования режима государственной службы, при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц, и в ряде других.
В числе элементов административно-правового статуса (положения) миграционных служб, место данного органа в системе органов исполнительной
власти, его назначение и правовые основы деятельности, цели, задачи и функции (основные направления деятельности), структура, компетенция, взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции, ответственность должностных лиц и сотрудников и др.
Компетенция миграционных служб носит сложный характер, включающий права и обязанности, обусловленные предназначением, задачами и функциями, решаемыми этими органами. Правовой статус должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности.
Важнейшим элементом правового положения миграционной службы являются ее задачи — предполагаемый результат деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения. Назначение (основная цель деятельности) данного органа конкретизируется в задачах, которые связаны с предметной областью реализации его полномочий, а именно сферой обеспечения национальных интересов России.
Задачи, конкретизируя цель, «тяготеют» к следующему элементу правового положения миграционных служб — функциям или основным направлениям деятельности, которые в большей степени связаны с методами (способами) достижения поставленных целей, и могут носить как гласный, так и негласный характер (в зависимости от ряда факторов).
При определении задач миграционных служб следует учитывать, что зона носят конкретно-исторический характер; должны закрепляться нормативно; являются основой для определения функций и компетенции миграционных служб; их решение требует соответствующего обеспечения (организационного, правового, кадрового, информационного, финансового и иного) контроля и надзора, а также применения мер юридической ответственности за допущенные правонарушения. При определении задач следует учитывать также функциональную определенность миграционных служб, распределение полномочий между ними и ряд иных показателей.
Рассмотрим опыт законодательного закрепления основных функций миграционных служб. Если предназначение органа исполнительной власти указывает на предметную сферу его деятельности, задачи органа это предназначение конкретизируют, то функции большей степени связаны с формами и методами этой деятельности.
Современные представления о функциях миграционных служб базируются на следующем. Во-первых, функции, или основные направления деятельности миграционных служб, являются важнейшей составляющей правового положения, показывая какими методами реализуются те или иные задачи в области миграции. Каждая задача, как правило, решается путем практической реализации нескольких функций. Во-вторых, функции миграционных служб в силу их важности и значимости
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о содержании и характере решаемых ими задач. В-третьих, задачи и функции миграционных служб требуют четкого определения и размежевания в целях совершенствования правового регулирования в области миграции.
Особенностью правового положения миграционных служб является их наделенность наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору нормотворческими и организационно-хозяйственными функциями. Хотя это и обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению, однако приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями', поскольку нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольно-надзорных полномочий.
Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова пишут, что федеральные службы, выполняющие специальные функции в сфере миграции, представляют «симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства», то есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг...»8. В частности миграционные службы исполняют следующие государственные функции:
- разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции;
- обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и анализ государственной политики в сфере миграции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;
- обеспечение в установленном порядке реализации прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;
- выдача в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ
(услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;
- выдача в установленном порядке виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;
- определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;
- принятие от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам получения гражданства Российской Федерации;
- проверка фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, получение дополнительных сведений в соответствующих государственных органах и др.
Таким образом, многофункциональность миграционных служб в частности для Российской Федерации позволяет ставить вопрос об изменении их статуса с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», одним из вариантов которого могло бы стать образование Министерства миграции Российской Федерации в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области миграции, которому были бы подведомственны федеральные службы по отдельным направлениям.
1 Сегодня Грузия не является членом СНГ.
2 ГУАМ создана в 1997 г. при участии Грузии, Украины, Молдавии и Азербайджана.
3 Соглашение о формировании Единого экономического пространства (Ялта, 19 сентября 2003 г.). Российская Федерация ратифицировала Соглашение Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. № 22-ФЗ (СЗ РФ. 2004. № 17. Ст. 1589).
4 Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.). Российская Федерация ратифицировала его Федеральным законом от 22 мая 2001 г. № 56-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 7, ст. 632).
5 Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (Шанхай, 15 июня 2001 г.) // Дипломатический Вестник. № 7. 2001.
6 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс : полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 100.
7 Россинский Б.В. Проблемы реформирования федеральных органов исполнительной власти как большой системы // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования : материалы Междунар. науч.-практ. конференции. В. 2 т. (Москва, 13 октября 2005 г.) : сборник / отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. М. , 2005. С. 348.
8 См.:Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Калмыкова А.В. Особенности правового статуса федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства // Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 174-175.
