CC BY
88
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ И ЕЕ ПРАВОВОЙ СТАТУС
Т. А. ПРУДНИКОВА
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право, административный процесс
E-mail: tanya 198307@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются особенности правового статуса Федеральной миграционной службы и ее организационные основы деятельности с позиции административно-правового регулирова-
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, миграционная служба, правовые отношения, правовой статус.
ADMINISTRATIVE REGULATION OF ORGANIZATION AND ACTIVITY OF THE FEDERAL MIGRATION SERVICE AND ITS LEGAL STATUS
T.A. PRUDNIKOVA
candidate ofjurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article considers the peculiarities of the legal status of the Federal migration service and its organizational bases of activity from the position of administrative regulation.
Key words: administrative regulation, migration service, the legal relations, the legal status.
Федеральная миграционная служба как федеральный орган исполнительной власти по решению современных миграционных отношений1 наделена специальным правовым статусом2.
Для более полного понимания места и роли ФМС Росси в системе органов государственной власти и определения ее компетенции представляется целесообразным проанализировать природу такой категории, как «правовой статус» и рассмотреть существующие в юридической литературе научные подходы по определению ее понятия и содержания.
Если обратиться к этимологии исследуемого явления, то оно происходит от латинского слова «status», что в переводе на русский означает «состояние или положение гражданина или юридического лица»3.
С точки зрения общей теории права, правовой статус представляет собой совокупность установленных законом субъективных прав и юридических обязанностей участников тех или иных правоотношений. Правовой статус тесно связан с таким понятием как правосубъектность, которая включает в себя такие элементы как правоспособность, дееспособность, деликтоспособность4.
Выступая элементом всей системы права, правовой статус является относительно обособленным инструментом, регулирующим общественные отношения. Обозначенное юридическое понятие раскрывает сущность, место и роль субъектов права в системе общественных отношений, а также определяет их взаимные права и обязанности.
Напомним, что в самом общем смысле правовой статус представлен как определенное законом положение субъекта в обществе, который обладает системой прав и обязанностей. Исходя из этого, многие правоведы придерживаются точки зрения, в соответствии с которой слова «положение» и «статус» — это слова-синонимы. Примечательно, что известные теоретики Н.И. Матузов и А.В. Малько считают, что «...в таком разделении нет особой необходимости, поскольку смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения»5.
Обращение к специальной литературе позволило установить наличие ряда элементов, образующих в своей совокупности правовой статус органа государственной власти. Такими элементами, по мнению отдельных исследователей, являются: а) место органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности; б) цели, принципы, задачи и функции (основные направления деятельности), структура органа; в) компетенция органа; г) взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции; контроль и надзор за деятельностью органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; д) ответственность органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; правовой режим прохождения государственной службы6. Данная последовательность элементов характерна и для правового статуса миграционных служб.
Следует заметить, что правовой статус миграционных служб в условиях построения демократического правового государства должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности. При этом важнейшим элементом правового статуса миграционных служб являются их задачи.
Категория «задача» — важная юридическая категория, характеризующая правовой статус любого государственного органа. В русском языке, применительно к рассматриваемой теме, «задача» означает «то, что требует исполнения, разрешения»7. В научной литературе отмечается, что «обязанности
и права государственного органа тесно связаны с его задачами и функциями. Задачи являются предполагаемыми результатами деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения».
Заслуживает внимания справедливый вывод Н.А. Игнатюк, что цели не должны излагаться как задачи, а задачи — как цели. Цель — это то, к чему необходимо стремиться. Однако, вряд ли стоит рассматривать задачи как «способы (возможности, средства), которые должны использоваться для достижения поставленной цели»8. Задачи конкретизируют цель, позволяют выработать основные направления деятельности органа исполнительной власти (функции), направленные на реализацию цели, четко определить его полномочия. Задачи миграционных служб уже позволяют в определенной степени судить о способах и приемах, при помощи которых они могут быть достигнуты. Однако, категории «способы, возможности и средства» связаны с формами и методами реализации исполнительной власти, и смешивать их с задачами несколько некорректно.
Задачи указывают на более конкретные предполагаемые результаты деятельности миграционных служб, и, конкретизируя цель, уже «тяготеют» к следующему элементу правового положения — функциям или основным направлениям миграционных служб. Основные направления деятельности миграционных служб, т.е. функции, показывают, как, какими способами достигается решение поставленных задач, т.е. функции в большей степени связаны с методами достижения поставленных целей. Применительно к сфере миграции они могут носить и негласный, и гласный характер в зависимости целого ряда факторов.
В соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 7119, основными задачами ФМС России являются:
Ф выработка и реализация государственной политики в сфере миграции; ф нормативно-правовое регулирование в сфере
миграции;
ф производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выда-
ча основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
ф осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации; ф осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Далее следует отметить, что важнейшими элементами правового статуса миграционных служб также являются их функции.
Функция (от лат. «ГипСю» — отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества, говорит Н.И. Глазунова. Под функциями конкретного государственного органа следует понимать «установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) систему, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов»10. Ю.П. Соловей считает, что под функциями органа государственного управления понимаются взятые из общественного арсенала виды деятельности, которые необходимы для выполнения его социального назначения»11. Ю.А. Тихомиров указывает, что под функцией понимается разновидность содержательной деятельности по достижению соответствующей цели»12.
Таким образом, под функциями миграционных служб следует понимать основные направления (виды) деятельности, обусловленные предназначением данных органов и их местом в системе государственных органов, которые миграционные службы должны осуществлять для реализации возложенных на них целей и задач. С учетом этого при выделении функций органа исполнительной власти необходимо четко представлять, какие виды деятельности в наибольшей степени позволят достичь реализации его предназначения и задач.
Современные представления о функциях миграционных служб базируются на следующем.
Во-первых, функции, или основные направления деятельности миграционных служб, являются важнейшей составляющей их правового положения. Будучи производными от задач, решаемых миграционными службами, функции в большей степени показывают, как, каким образом решаются те или иные задачи в области миграции. Если задачи миграционных служб в большей степени тяготеют к предназначению органов, то функции в большей степени свидетельствуют о том, какими методами решаются основные задачи в миграции. Каждая задача в области миграции решается, как правило, путем практической реализации нескольких функций.
Во-вторых, функции миграционных служб в силу их важности и значимости для четкого определения правового положения миграционных служб и их компетенции подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается тех законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о содержании и характере решаемых задач.
В-третьих, на практике часто возникают проблемы, связанные с отсутствием четких различий между задачами и функциями миграционных служб, что в ряде случаев не позволяет точно определить их полномочия. Поэтому четкое определение функций миграционных служб, их размежевание с задачами — одно из направлений совершенствования правового регулирования в области миграции.
Являясь федеральным органом исполнительной власти, ФМС России осуществляет следующие функции:
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; правоприменительные функции; ф по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.
Исходя из возложенных задач и выполняемых функций, ФМС России осуществляет следующие основные полномочия:
Ф формирует на основе анализа и прогнозирования миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере миграции;
ф осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере миграции, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; Ф обеспечивает в установленном порядке реализацию прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмис-сии;
осуществляет во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации в форме самостоятельного контролируемого выезда;
ф участвует в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом13. В ФМС России образуется коллегия в составе руководителя (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, а также других лиц.
ФМС России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Служба имеет геральдический знак — эмблему и флаг, учрежденные в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
В заключение необходимо отметить, что ФМС России обладает особым правовым статусом, специфика которого заключена в задачах, функциях, полномочиях и особенностях ее структурной организации, и представляет собой образованную в
установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме организацию, которая, являясь частью государственного аппарата: имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального исполнительно-распорядительного характера; реализует в установленных формах и при помощи определенных методов присущие ей функции в сфере миграции; комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами и наделена правом выступать по поручению государства в качестве федерального органа исполнительной власти по решению современных миграционных отношений.
1 О вопросах Федеральной миграционной службы: Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 (ред. от 27 февраля 2013 г.) // Российская газета. 20 июля 2012 г.
2 Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел. М., 2008.
3 Подробнее см.: Прудников А.С. и др. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России (вопросы теории и практики). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012.
4 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142—143; близкой позиции придерживалась и Р.О. Хал-фина (см.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123—126).
5 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.: Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 232.
6 См.: Административное право Российской Федерации: учебник / В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров,
B.М. Редкоус. М., 2003. С. 30.
7 См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Указ. соч.
C. 203.
8 См.: Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: монография. М., 2003. С. 110.
9 Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 (ред. от 27 февраля 2013 г.) «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Российская газета. 2012 г. 20 июля.
10 См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов. М., 2002. С. 393, 398— 399.
11 См.: Соловей Ю.П. Указ.соч. С. 124; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 124, 173; Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 54.
12 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 170.
13 Прудников А.С. и др. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России (вопросы теории и практики). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. С. 48—56.
