CC BY
101
УДК 314.72 ББК 60.7
МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ
V
■ ^
Сафаралиев Гаджимет Керимович,
Председатель Комитета Государственной Думы по делам национальностей, доктор физико-математических наук, профессор, член-корреспондент РАН Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (г. Москва)
Аннотация. В статье дан обзор классификаций и типологий внутренней миграции населения. Автором предпринята попытка определить роль и место вопросов внутренней миграции в современной миграционной политике России.
Ключевые слова: внутренняя миграция населения, трудовая мобильность населения, автоматизированная система учета населения, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации.
MIGRATION PROCESSES IN RUSSIA: THEORY AND PRACTICE OF INTERNAL MIGRATION
Safaraliev G.K.
Abstract. The article gives a review of the classifications and typologies of internal migration of the population. The author tries to define the role and place of internal migration in modern migration policy of Russia.
Key words: internal migration ofpopulation, labour mobility, automated accounting system of the population, the Concept of state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025, the main directions of state migration policy of the Russian Federation.
Систематизация и попытки классификации всего многообразия миграций населения страны являются необходимым инструментом для упорядочивания наших представлений о характере и содержании этого изменяющегося феномена, а также для решения практических задач в области выработки миграционной политики, в сфере управления и регулирования миграций.
В демографической, экономической, социологической, политологической и прочей литературе существуют различные классификации и типологии миграционного движения, иногда значительно различающиеся по форме и своим составляющим.
Наиболее общие классификации миграционного движения основываются, как правило, на пространственно-временных составляющих, в которых основным критерием можно считать изменение постоянного места жительства гражданина с учетом его временных сроков. Строго говоря, во многих из них учитываются только формы перемещений и вне поля зрения остаются причины миграций, их социально-демографические характеристики.
Наиболее удачной, учитывающей все многообразие форм, акторов и причин миграции населения можно назвать интегральную классификацию В.А. Ионцева, включающую 17 основных научных
подходов в изучении миграции населения, которые в свою очередь объединяют 45 научных направлений, теорий и концепций [1].
Цепочку действий человека от момента появления желания к перемене места жительства до приживаемости его на новом месте жительства принято рассматривать как процесс, в котором четко выделяются три стадии [2].
Первая стадия - это формирование миграционной мобильности (подвижности) населения, которая зависит от демографических, этнических, генетических и социально-экономических характеристик. Как правило, большей миграционной мобильностью обладают люди трудоспособного возраста по сравнению с детьми и пенсионерами; одинокие люди по сравнению с состоящими в браке; мужчины по сравнению с женщинами; «новоселы» по сравнению со «старожилами»; высокообразованные люди по сравнению с людьми пониженной классификации.
Вторая стадия (собственно переселение) -это совокупность переселений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территории. Если характеризовать миграционные потоки по социально-демографическим параметрам, то по указанным выше причинам в них, как правило, больше людей трудоспособного возраста, мужчин, одиноких людей, «новоселов», высокообразованных.
Третья стадия (завершающая) представляет собой процесс приживаемости мигрантов на новом месте жительства, приспособления мигранта к обществу и общества к переселенцам. Термин «приживаемость» скорее применим к внутренним мигрантам или в некоторых случаях к внешним мигрантам той же национальной группы, что и коренное население (например, можно говорить о приживаемости русских из стран СНГ в России). В этом случае приживаемость характеризует процесс приспособления к новому месту жительства и обществу мигрантов, близких к коренному населению по культурному, этническому уровням и религиозной принадлежности.
В отношении процесса приживаемости мигрантов из-за рубежа (иммигрантов), которые, как правило, отличаются от коренного населения религией, родным языком, культурными традициями, ментальными установками, используется термин «интеграция» или «адаптация». Интеграция представляет собой двусторонний процесс вхождения людей, совершивших миграцию, в новое общество. От того, насколько она будет успешной, будет зависеть, с одной стороны, самочувствие самого переселенца, а с другой - социально-экономическая
и политическая стабильность в принимающем обществе.
В отличие от внешней миграции (иначе называемой международной или межгосударственной), при которой пересекаются государственные границы, внутренняя миграция представляет собой перемещение в пределах одной страны - между административными районами и населенными пунктами. Она может быть внутрирегиональной и межрегиональной, а также осуществляться по направлениям: город - город, село - село, село - город, город - село. Внутренние миграции характерны для всех государств мира, но в различных странах они находятся на разных стадиях развития. В развивающихся странах потоки сельских жителей, не имеющих земли и работы, устремляются в города, а в наиболее развитых странах преобладают обратные потоки (из городов в пригороды, а частично и в сельскую местность).
Особый вид миграции - это вынужденные миграции, т.е. те, что совершаются под влиянием вынужденных обстоятельств или стрессовых условий в виде войн, межнациональных конфликтов, политических или этнических притеснений, депортации или насильственного выдворения, угрозы физического уничтожения, стихийных бедствий, экологических или техногенных катастроф и пр.
По своим формам миграции можно подразделить на организованные (плановые) и неорганизованные (стихийные).
В условиях советской административно-командной экономики существовали две формы планируемых миграций. Первая - миграции, непосредственно планируемые из центра, к которым можно отнести сельскохозяйственные переселения, организованный набор рабочих, общественный призыв, ударные стройки и направление специалистов на работу после окончания учебных заведений. Вторая -децентрализованно планируемые миграции, которые включали вызовы предприятий, перевод на другую работу, переселения по конкурсу.
Одной из массовых управляемых форм миграционного движения в советское время стали репрессивные высылки крестьян во время коллективизации, а также принудительные депортации по этническому признаку целых народов, высылки этнического характера из Западной Украины, Западной Белоруссии, Эстонии, Латвии и Литвы, проведенные в 1939-1949 гг. [3].
Миграция населения во все времена рассматривалась не только как процесс простого территориального перемещения людей, но и как явление, затрагивающее практически все стороны общественной жизни - политико-правовую, социально-эконо-
146
мическую, социально-трудовую, сферу межэтнических отношений в обществе, а также культурную, демографическую и проч.
Поскольку миграция оказывает всевозрастающее влияние на общество, главная проблема заключается в определении того, каким образом следует управлять ею, чтобы максимально увеличить положительный эффект и минимизировать потенциальные негативные последствия.
Прежде всего, чтобы эффективно управлять миграционными процессами, необходимо систематически производить квалифицированную оценку миграционной ситуации. Для этого необходимо иметь комплексную, унифицированную систему показателей, максимально учитывающую все аспекты миграции и все категории мигрантов - как внутренних, так и внешних, граждан России и иностранцев, долгосрочных (намеревающихся жить на новом месте не менее года) и краткосрочных и т.д.
В настоящее время создание такой системы -это планы ближайшего будущего, а пока в поле зрения попадают далеко не все миграционные процессы и категории мигрантов. Крайне поверхностно анализируются последствия выезда российских граждан за пределы Российской Федерации, а внутренние перемещения населения нередко вообще выпадают из анализа ситуации.
Смена общественно-политического строя и распад Советского союза привели к кардинальным изменениям, в том числе и в миграционной ситуации. Если ранее в стране имелась лишь социально-экономическая внутренняя миграция, то с начала 1990-х годов миграция приобретает также и внешний характер. В Россию хлынули потоки вынужденных мигрантов (вынужденные переселенцы) из бывших советских республик и беженцы из стран Азии и Африки, к которым в последующие годы добавились потоки трудовых мигрантов из ближнего зарубежья.
Либерализация регулирования миграционных процессов в 1990-х годах, в том числе и внутренней миграции российских граждан, свобода выбора места жительства и занятости, свобода выбора жизненной стратегии повысили возможности территориальной мобильности населения внутри страны. При этом возросли сложности с проблемой статистического учета и регистрации населения.
Изменился и вектор внутренней миграции. Главным направлением стала миграция населения с севера и востока страны на юг и запад, в то время как в прошлые периоды было наоборот. Свертывание производственной деятельности и нежелание людей жить в районах с суровыми климатическими условиями без достаточной за это компенсации
привели к массовому оттоку населения из регионов Крайнего Севера, Восточной Сибири и Дальнего Востока. За 1990 - 1999 гг. Северный регион потерял в результате миграции 320 тыс. человек (5,2%), Восточная Сибирь - 180 тыс. чел. (2%), Дальний Восток - 842 тыс. (10,6%), Чукотский автономный округ и Магаданская область - почти 50% населения [4].
Сокращение населения в регионах страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами, продолжалось и в последующие годы. За первое десятилетие XXI века население на Дальнем Востоке сократилось с 8,1 млн до 7,3 млн чел. Сокращение населения в приграничных восточных территориях несет угрозу национальной безопасности государства. В случае дальнейшего оттока населения из данного региона фактор малонаселенности может сделать невозможным осуществление здесь в будущем нормальной экономической деятельности, и Россия рискует его потерять. Только приток новой рабочей силы сможет в какой-то степени поднять экономику Дальнего Востока. Как отметил В.В. Путин на совещании АТЭС во Владивостоке 7 сентября 2012 г.: «Развитие восточных территорий для нас сейчас один из приоритетов, так как центр экономического развития перемещается в этот регион».
Сложившиеся за последние двадцать лет потоки внутренних миграций противоречат экономическим и геополитическим интересам страны. «Оголяется» Север, обезлюживаются огромные сырьевые и приграничные территории страны. В этих условиях необходимо скорейшее осмысленное управление процессами внутренней миграции с точки зрения общегосударственных интересов. Таким образом, вопрос о том, почему мы должны развивать внутреннюю миграцию, лежит также и в плоскости национальной безопасности.
Несмотря на всю остроту данной проблемы, она остается малоизученной и, соответственно, неуправляемой. За исключением Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, отсутствуют механизмы обеспечения распределения людских потоков по территории страны.
Ослабление внимания государства к проблемам внутрироссийских перемещений населения привело к тому, что внутренняя миграция перестала выполнять свою исконную/традиционную функцию: перераспределение трудовых ресурсов по территории страны с целью сбалансированного спроса и предложения на федеральном и региональном рынках труда.
Во внутренних миграциях поток в настоящее время ориентирован с севера и востока в центр. Причем, в отличие от прошлого межпереписного периода (1989 - 2002 гг.), когда привлекательными для жителей России были также юго-западные территории, в течение последних семи лет положительный миграционный прирост сложился в Северо-Западном федеральном округе. Таким образом, два округа составляют миграционные полюса - Центральный, в который прибывает население со всей территории страны, и Дальневосточный, который отдает свое население.
По данным Росстата, сегодня россияне меняют регион проживания (место жительства) в три раза реже, чем они делали это во времена СССР. Население Российской Федерации отличается более низкой территориальной мобильностью - в том числе и на локальном уровне - и в сравнении с другими странами. Причинами снижения миграционной активности, связанной с изменением места жительства, эксперты считают высокую стоимость процесса переселения, неразвитость транспортной сети, ограниченность рынка арендуемого жилья, дороговизну жилья и его аренды, низкие доходы большей части населения. В то же время, отсутствие рабочих мест, а также низкая заработная плата в регионах проживания вынуждают граждан покидать свои жилища, выезжая в поисках работы, в числе прочего, за пределы региона проживания.
Внутрироссийские миграции включают в себя как перемещения населения со сменой места жительства, так и временную внутреннюю трудовую миграцию, не связанную с изменением места жительства. По оценкам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, в 2006 г. количество внутренних трудовых мигрантов, постоянно проживающих в одном регионе, но работающих в другом, составляло в среднем 3 млн человек.
Повышению трудовой мобильности населения, не связанной с изменением места жительства, способствовали принятые меры, направленные на обеспечение реализации прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Существовавшие до августа 2002 г. барьеры, предусматривавшие ограничение срока регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, практически не позволяли российским гражданам жить и работать вне своего постоянного места жительства на законных основаниях. Ликвидации этих барьеров также способствовали изменения в трудовом законодательстве (статья 3 Трудового кодекса РФ), запре-
тившие дискриминацию в сфере труда, в том числе в зависимости от места жительства.
Вместе с тем, система «регистрации по месту пребывания» и норма, введенная Постановлением Правительства РФ от 22.12.2004 г. № 825 «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», которая предусматривает возможность пребывания гражданина России вне территории его постоянного проживания без оформления «регистрации по месту пребывания» в течение 90 суток, по сути дела, вывели из зоны статистического наблюдения, осуществляемого как Росстатом, так и ФМС России, огромные массы людей (в частности, работающих вахтовым методом; маятниковых мигрантов). При отсутствии точных данных представляется достаточно сложным давать оценку реальным масштабам внутренней трудовой миграции, ее динамики, а также строить на этом основании прогнозы.
Источником информации для статистического наблюдения за миграционными процессами являются листки статистического учета мигрантов, которые составляются территориальными органами Федеральной миграционной службы (ФМС России) при регистрации и снятии с регистрационного учета и передаются в органы государственной статистики для их обработки. Однако статистика может обрабатывать только ту информацию, которую ей предоставляют подразделения паспортной работы и регистрационного учета органов ФМС России.
Изменения геополитической и экономической обстановки в постсоветской России привели не только к кардинальным сдвигам в направлениях, характере и составе миграционных потоков, но и отразились на состоянии нормативной базы, регулирующей, в том числе, процедуры учета мигрантов. В результате трансформаций произошло стремительное ухудшение качества учета миграции населения. Остаются несогласованными методики сбора первичной информации и ее обработки. Для построения полной картины миграционной ситуации (в том числе и в сфере внутренней миграции) необходимо иметь сведения о лицах, не только прибывших или зарегистрированных, но и выбывших и снявшихся с регистрационного учета, однако в этой области задач не меньше, чем в отношении учета фактов прибытия. Все это существенным образом затрудняет проведение объективного/достоверного анализа миграционной ситуации в стране.
Так, например, по результатам Всероссийской переписи населения 2002 года, по некоторым
148
субъектам Российской Федерации численность переписанного населения оказалась ниже ее текущей оценки на 15-25% (на Дальнем Востоке), а в некоторых субъектах Центрального и Южного регионов -превысила оценку численности населения на 20% [5].
Автоматизированная система учета населения (АСУН) была введена в России относительно недавно, и сегодня существует несколько систем такого рода - национального или регионального уровней. Это базы данных Налоговой службы, системы пенсионного страхования и др. Достаточно быстрыми темпами идет сегодня создание Центрального банка данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ).
Как отмечают исследователи, при активном развитии автоматизированной системы учета иностранных граждан, усиления ее использования в качестве источника статистики, ситуация в области учета граждан страны остается неблагополучной [6]. Часто это связано с несогласованностью действий между федеральными и региональными властями, что ведет к сохраняющемуся отставанию России в сфере учета движения населения и производства статистики миграции в целом. Для преодоления сложившейся практики нужно понимание того, что скорейший переход на единое программное обеспечение для учета граждан России во всех субъектах Российской Федерации, согласования вопросов обмена данными и производства статистики позволит создать экономию бюджетных средств, ускорить процесс унифицированного сбора, передачи и обработки данных, повысить их точность. Государственная система миграционного учета приобретет законченный и логичный вид, органы управления и экспертное сообщество получат статистическую информацию, необходимую для понимания ситуации и принятия обоснованных решений.
Представляется, что наряду с принятием мер по совершенствованию государственной статистики необходимо расширить круг потенциальных административных источников. И Налоговая служба, и Пенсионный фонд, и органы ЗАГС собирают информацию, имеющую прямое отношение к миграции. Можно думать над формами межведомственного взаимодействия в области статистики между Министерством труда РФ, Министерством регионального развития РФ, Федеральной миграционной службой, Налоговой службой и другими ведомствами в целях аккумулирования сведений в едином источнике и формирования единого реестра учета российских граждан (регистра населения).
Необходимо сформировать единую методологию учета миграционной активности россиян и ско-
ординировать деятельность служб, ответственных за ведение реестров внутримиграционной активности граждан Российской Федерации, прежде всего, Рос-стата и ФМС России. Примеров нескоординирован-ности много, так этими ведомствами в качестве опорных точек регистрации используются различные территориальные образования. Так, например, военный городок, находящийся рядом с основным городом, не рассматривается Росстатом как отдельное административно-территориальное образование, и все проживающие в нем граждане, по методологии Росстата, считаются проживающими в основном городе. В то время, по отчетности ФМС России, граждане, проживающие в военном городке, считаются проживающими в нем как в отдельном административно-территориальном образовании. Данную отчетностью ФМС России передает в Рос-стат. Возникает путаница в отчетности Росстата: в каком административно-территориальном образовании считать проживающих в военном городке, если последний не зарегистрирован в качестве отдельного населенного пункта.
Обозначенные выше проблемы, а также ряд других, в значительной мере затрудняют создание системы мониторинга внутренней миграции в Российской Федерации. В то же время, от успешного решения этой задачи во многом зависит использование внутренней миграции в качестве эффективного механизма перераспределения трудовых ресурсов (как трудовых мигрантов, так и потенциальных -учебных мигрантов) по территории Российской Федерации.
Как и в подавляющем большинстве развитых стран, внутреннюю миграцию в России нельзя регулировать только мерами административного характера. Эффективно управлять пространственной мобильностью внутри страны возможно лишь путем проведения соответствующей социально-экономической политики (скоординированных на федеральном уровне программ социально-экономического развития российских регионов) и оказания адресной поддержки как отдельным категориям (потенциальных) мигрантов, так и регионам и муниципальным образованиям, осуществляющим меры по приему и обустройству внутренних мигрантов.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (Далее - Концепция) внутренней миграции, которая наряду с миграцией международной рассматривается как полноценный вид миграции, уделено большое внимание. Это свидетельствует о признании на самом высоком политическом уровне значения внутренней миграции для полноценного эко-
номического и социального развития Российской Федерации.
К основным направлениям государственной миграционной политики Российской Федерации в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации Концепция относит среди прочего:
- упрощение процедур регистрационного учета граждан РФ в целях снятия административных барьеров, препятствующих изменению места пребывания или жительства;
- обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;
- информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
- развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;
- поддержку образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;
- содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;
- создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;
- поддержку регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;
- повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с це-
лью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России.
Успешное решение задач государственного регулирования миграционных процессов, и в первую очередь вопросов внутренней миграции, позволит подготовить необходимую основу для устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, будет способствовать обеспечению ее национальной безопасности, сокращению региональных диспропорций, обеспечению социальных прав и гарантий на всей территории России.
Примечания:
1. Ионцев, В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: МАКС-Пресс, 1999. С. 85-116.
2. Концепция трехстадийности миграционного процесса была сформулирована в конце 1970-х гг. известными российскими учеными Т.И. Заславской и Л. Л. Ры-баковским.
3. Полян, П. Не по своей воле... История и география принудительных миграций в СССР. М., 2001.
4. Рощин, Ю. В. Миграции в судьбе России / Москва -Тверь. Издательский дом «Авангард». 2012. С. 181 -183.
5. Збарская, И. А. Вопросы текущего учета внутрирос-сийской миграции в системе Росстата. // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сб. научн. тр. / Под общ. Ред. К.О. Ромодановс-кого, Е.Ю. Егоровой, В.А. Лянного. - М.: ФМС России, 2012. С. 132.
6. Чудиновских, О.С. Использование автоматизированных систем персонального учета населения для производства статистики миграции. Выступление на заседании научного совета ФМС России 29 декабря 2011 г.
150
