CC BY
112
Якшибаева Г.В.
МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ, ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Аннотация. В статье рассматривается состояние миграционного законодательства как механизма регулирования трудовой миграции в Российской Федерации в современный период. С этой точки зрения исследуются закономерности, тенденции, особенности российского правового обеспечения миграционного движения населения, в частности, трудовой миграции. Предлагаются пути совершенствования миграционного законодательства.
Ключевые слова. Миграционное законодательство, население, внешняя миграция, внутренняя миграция, трудовая миграция, социально-экономическое развитие, правовое регулирование, Евразийский экономический союз, глобализация, интеграция.
Yakshibaeva G.V.
MIGRATION LEGISLATION: STATE, WAYS OF IMPROVEMENT
Abstract. The article deals with the state of migration legislation as a mechanism of regulation of labor migration in the Russian Federation in the modern period. From this point of view, the regularities, trends, features of the Russian legal support of the migration movement of the population labor migration are studied. The ways of improving the migration legislation are suggested.
Keyword. Migration legislation, population, external migration, internal migration, labor migration, social and economic development, legal regulation, Eurasian economic Union, globalization, integration.
Введение
В последние десятилетия в мировом сообществе наблюдается активизация миграционного движения, потоки мигрантов имеют разные цели, формы, функции, закономерности, тенденции, разновекторный характер передвижения по континентам, государствам и населенным пунктам, что стало реалией сегодняшнего дня. Мировая практика показывает, в настоящее время не существует ни одного государства, где разработано совершенное законодательство для правового обеспечения миграционного движения. И Россия в этом вопросе не исключение.
Правовое регулирование миграционных процессов в России начинает формироваться почти три столетия назад. По степени совершенства в настоящее время оно находится на достаточное хорошем
ГРНТИ 06.77.65 © Якшибаева Г.В., 2019
Гульнара Вахитовна Якшибаева - кандидат экономических наук, доцент кафедры управления проектами и маркетинга Башкирского государственного университета (г. Уфа).
Контактные данные для связи с автором: 450103, г. Уфа, ул. Высотная, 12/1 (Russia, Ufa, Visotnaya str., 12/1). Тел.: +7 960 383 9767. Е-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 15.08.2019.
Статья представляет результаты исследования по проекту № 17-02-00425-ОГН «Межрегиональная асимметрия территорий и миграционная мобильность населения в России», получившему поддержку Российского фонда фундаментальных исследований по результатам конкурсного отбора научных проектов в качестве победителя конкурса ОГН-А - Основной конкурс РГНФ 2017 года.
уровне, тем не менее, современное миграционное законодательство РФ имеет свои пробелы и недочеты, которые, безусловно, следует последовательно устранять, дорабатывать, улучшать и совершенствовать с целью придания исключительно сложному, неоднозначному явлению устойчивого, целенаправленного характера, что позволит эффективно контролировать и регулировать как прибывающие, так и выбывающие потоки, сокращать нелегальную миграцию, получать максимальную пользу от пребывания граждан из других государств и регионов путем эффективного и рационального использования их рабочей силы в различных видах и отраслях экономической деятельности Российской Федерации, что позволит достигать стабильного социально-экономического роста и в будущем гарантировать геополитическую и национальную безопасность страны.
Целью работы является выявление закономерностей, особенностей развития миграционного законодательства и правового обеспечения миграционного движения, определение факторов и направлений правового регулирования, разработка механизмов совершенствования миграционного законодательства в Российской Федерации.
Правовое регулирование внешней (международной) миграции
Конец ХХ и начало XXI вв. характеризуются усилением миграционных процессов, активизируются передвижение и переселение граждан в Россию, львиную долю которой составляют мигранты из стран СНГ, чему способствовало, прежде всего, стирание государственных границ, привлекательное геополитическое положение (малая плотность населения, огромная территория, наличие природных ресурсов и залежей), относительно стабильное социально-экономическое и политическое положение в России.
Очевидно, миграция, с одной стороны, увеличивает численность населения, вносит положительный вклад в развитие народного хозяйства, с другой, привносит массу сложных и трудноразрешимых проблем. Внешняя (международная) миграция, пополняя численность населения и обеспечивая трудовыми ресурсами разнообразные отрасли экономики, наряду с этим, вызывает увеличение нелегальной миграции, что нередко провоцирует национальный экстремизм, обостряются межэтнические конфликты, что способствует росту преступности, появлению ксенофобии, оказывает давление на социальное обеспечение, инфраструктуру и др. По экспертным оценкам, в России находятся до 10 млн нелегальных мигрантов.
Крупные экономические центры, потребность в наемном труде малого и среднего бизнеса, относительно высокие заработные платы, активная торговля между Россией и странами СНГ, общее историческое прошлое, а также замена квотных ограничений патентной системой привлекают иностранных работников и предпринимателей. Образование единого экономического пространства со свободным движением товаров, услуг, капитала и рабочей силы на территории Евразийского экономического союза создало максимально комфортные условия для перемещения людей. Тенденция увеличения объема и интенсивности миграции в Российскую Федерацию граждан государств ЕАЭС, куда входят Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан и Республика Армения, будет в дальнейшем продолжаться и усиливаться [3].
Развитие миграционной ситуации в Российской Федерации в последующие годы напрямую будет зависеть от мотивации мигрантов, факторов их «притяжения» и «выталкивания». Основной причиной иммиграции в Российскую Федерацию в настоящее время является и будет оставаться в ближайшей перспективе сильное миграционное притяжение России при наличии очаговой вынужденной миграции вблизи границ с Украиной. Безвизовый режим, свободное передвижение и выбор места пребывания на всей территории Российской Федерации положительно влияют на принятие решения мигрантами к переезду в Российскую Федерацию на относительно продолжительные сроки.
В то же время, снижение темпов социально-экономического развития, нестабильная ситуация на финансовых рынках, сокращение работодателями заработных плат и рабочих мест, падение уровня доходов граждан России в совокупности являются отталкивающими факторами, которые негативно влияют на граждан РФ и на сравнительно обеспеченную часть мигрантов, что способствует их эмиграции из страны и возвращению на родину. Тем не менее, учитывая перечисленные факторы, в ближайшие годы ожидается по-прежнему стабильно высокая численность прибывающих иностранных граждан, преимущественно из стран СНГ. Такое развитие миграционной мобильности требует постоянного контроля за режимом пребывания иностранных граждан и осу-
ществления ими трудовой деятельности на территории России, а также привлечения работодателями иностранных работников.
Миграционная политика, ориентированная на активное привлечение высококвалифицированных кадров, получила достаточно много положительных отзывов и в научном мире, в частности, И.В. Ивахнюк пишет: «В современном мире, где знания, научный прогресс становятся важнейшей самостоятельной производительной силой, привлечение интеллектуальных ресурсов из других стран может обеспечить не просто преимущества на пути социально-экономического развития, но изменить соотношение сил в глобализирующемся мире» [1]. Однако в реальной действительности, если оценить структуру мигрантов по уровню образования, в РФ прибывают преимущественно мигранты с низкой квалификацией, с низкой культурой, с отсутствием владения русским языком, а выезжают за рубеж, наоборот, граждане, преимущественно с высоким уровнем образования.
В связи с этим, стратегическое законодательное регулирование миграции необходимо строить на основе прогнозирования и программирования долгосрочного социально-экономического развития с учетом демографических тенденций, потребностей отраслей экономики России в высококвалифицированных, талантливых, креативных трудовых ресурсах, объемы которых в будущем будут определяться в зависимости от производительности труда, динамики сокращения рабочей силы в результате внедрения новейших технологий и оборудований. Правовое регулирование внутренней миграции
Наряду с миграционной политикой, направленной на правовое регулирование межгосударственной (международной) миграции, сегодня архиважную значимость имеет серьезное корректирование внутренней (межрегиональной, внутрирегиональной) миграции населения. Дело в том, что в России наблюдается крайне неравномерное расселение населения, миграция имеет устойчивые центростремительные направления из Дальнего Востока и Сибири в сторону центральных, южных и западных регионов страны, что не соответствует как экономическим, так и геополитическим интересам России. Подобное перемещение населения внутри страны в последние десятилетия в России связано преимущественно с экономическими факторами, обусловленными стремлением населения некоторых субъектов Российской Федерации улучшить свой жизненный уровень, жить и работать в относительно экономически развитых регионах и городах, преимущественно с благоприятными природно-климатическими условиями и развитой инфраструктурой [2].
Внутренняя миграция при дальнейшем продолжении движения потоков (из восточных, северных территорий страны в западные, центральные, из сельских населенных пунктов в крупные города, региональные и областные центры) может со временем привести к опустошению и обезлюдиванию определенных территорий (Дальний Восток, Сибирь, Крайний Север, малонаселенные сельские поселения), что крайне нежелательно и опасно, как с экономической точки зрения, так и с точки зрения геополитической безопасности для Российской Федерации.
В свое время в XVIII в. Михаил Ломоносов писал: «Россия будет процветать благодаря Сибири и Северному океану». Не секрет, в последнее столетие Сибирь, Дальний Восток обеспечивают не только Российскую Федерацию, но и экспортируют в другие государства важнейшие природные ресурсы - нефть, газ, никель, алюминий и др., здесь вырабатывается и поставляется в другие регионы электроэнергия, по сути, этот макрорегион является сырьевым. Сегодня ориентируясь на Восток (Азию), со временем эта территория может стать сырьевым придатком Азии, что допускать нежелательно.
Мнение многих специалистов сводится к тому, что требуются коренные изменения в миграционном законодательстве и экономической политике по отношению к Сибири и Дальнему Востоку в плане индустриального развития, диверсификации экономики и активного привлечения людских ресурсов на постоянное жительство. Очевидным стало и то обстоятельство, что только путем привлечения временных проживающих и наличия нелегальных мигрантов обеспечить процветание такой огромной и богатейшей территории страны не представляется возможным.
Миграционная мобильность населения ярко выражена в перемещении населения из села в город, встречный поток - значительно меньше. Наблюдается рост урбанизации, то есть продолжается устойчивое увеличение численности городского населения и, наоборот, уменьшение сельского. Если в середине ХХ века это соотношение составляло 50 на 50, то в 2019 г. в Российской Федерации городско-
го населения стало в 3 раза больше, чем сельского (городское - 75%, сельское - 25%) (см. данные Росстата: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography).
Сложившаяся неблагоприятная ситуация в форме ярко выраженного дисбаланса городского и сельского населения в стране обусловлена в первую очередь сворачиванием многих производственных, агропромышленных комплексов, фермерских хозяйств, отсутствием рабочих мест для окончивших учебу выпускников, что привело к массовому высвобождению рабочих и к хронической безработице, сокращением учреждений социального назначения (школы, детские сады, медицинские пункты и др.), следствием чего и стала активизация оттока сельского населения в крупные города и развитые регионы страны.
Имеет место и увеличение численности работников, выезжающих работать вахтовым методом, наблюдается рост маятниковой миграции. В отдельных регионах РФ сельское население активно выбывает из малых населенных пунктов в более крупные села, районные центры, региональные центры, что привело сегодня к плачевной картине, к опустошению, обезлюдиванию и исчезновению многих деревень России. Однозначно, подобное явление не приведет к хорошему результату. Если все население страны станет городским, исчезнет сельская местность, сельское хозяйство, тогда кто будет обеспечивать население России сельскохозяйственной, жизненно необходимой продукцией: зерном, мясом, молоком, яйцами, овощами и т.д.?
Очевидно, правовое регулирование внутренней миграции должно являться неотъемлемой частью общесистемной макроэкономической концепции России, которая должна быть направлена на создание условий обеспечения рациональной занятости, повышение уровня и качества жизни населения, устранение дифференциации социально-экономического развития и неравномерного распределения населения между субъектами РФ, оптимизацию соотношения городского и сельского населения, динамичное развитие экономики и улучшение социальной сферы в стране. Зарубежный опыт правового регулирования миграции населения
Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН 10 декабря 1948 года, провозглашает свободный выбор места жительства и работы, что является правом человека, в соответствии с этим положением, каждое современное государство законодательно регулирует миграцию населения путем разработки своей миграционной политики, регламентируя, как въезд в страну, так и выезд из нее. Международно-правовыми документами, регулирующие миграционные процессы между государствами внутри экономических и политических объединений, считаются: Римский договор 1957 г. об образовании общего рынка, предоставляющий гражданам Европейского Союза право поиска работы по всей территории ЕС; Шенгенское соглашение, которое с 1993 года определило единые визовые порядки; Хартия основных социальных прав рабочих ЕС, дающая право свободно перемещаться и выбирать любой вид занятий или профессию на основе принципов равноправия в сфере трудоустройства, социальной защиты и условий труда; Дублинская конвенция, определившая правила предоставления убежища, и др.
В настоящее время в структуре миграционных потоков значительную долю занимает трудовая миграция, которая является предметом правового регулирования многих международных организаций, среди которых: МОТ (Международная организация труда), определяющая международные стандарты в области труда, условия труда, продолжительность рабочего времени и социальное обеспечение; МОМ (Международная организация по миграции), целью работы которой является обеспечение достижения сбалансированного соотношения между государствами в плане распределения количества и качества мигрантов, не остаются в стороне и проблемы беженцев; Комиссия ООН по народонаселению, фонды которой активно используются на субсидирование национальных программ в сфере миграции; Форум мигрантов при Комиссии ЕС, осуществляющий контроль за иммигрантами в принимающих государствах.
Если до 1990-х гг. миграционная политика большинства развитых государств мира характеризовалась как либеральная, то современное правовое регулирование трудовой миграции в основном сочетает рестриктивно-запретительный метод с селективным применением сложных систем государственных, рыночных, организационно-правовых и экономических механизмов. Протекционистские и селективные инструменты принимающих мигрантов развитых экономических систем распространяются, как правило, на отдельные категории населения:
• специалисты высокой квалификации, представители творческих профессий (незаурядные ученые, уникальные инженеры, спортсмены, аналитики, высококвалифицированные медики и др.);
• предприниматели, инвестирующие свой капитал в принимающую страну, организовывают свое дело, тем самым они создают рабочие места;
• узкие специалисты в области информатизации и цифровизации;
• работники низкой квалификации, без образования, готовые работать в низкооплачиваемых отраслях с тяжелыми и вредными условиями труда (сельское хозяйство, строительство, домработники, сезонные работы, мастерские и др.);
• работники, обладающие редкой профессией.
С целью укрепления своих социально-экономических позиций в глобализирующемся мировом сообществе, большинство развитых стран мира продолжают активно привлекать мигрантов, несмотря на возникающие при этом проблемы различного характера, в прогнозируемом будущем они продолжают рассчитывать на импорт рабочей силы (США, Англия, Франция, Швеция и др.). Например, в Германии депопуляция населения наблюдается более 30 лет, однако благодаря иммиграции численность населения за последние 20 лет стабильно растет (см.: https://homaaxel.livejournal.com/ 1245679.html), то есть становится очевидным, что в условиях глобализации и интеграции зависимость развитых государств от импорта рабочей силы будет только возрастать.
Безусловно, мы не должны полностью копировать опыт передовых стран, а принимать решения исходя из особенностей, закономерностей и потребностей социально-экономического и политического развития страны, применяя лишь наиболее эффективные и подходящие для наших условий наработки развитых государств. Выводы
Миграционное законодательство, нормативно-правоприменительная практика России преимущественно акцентируются на регулировании международной миграции, активно используя государственные рычаги, как по привлечению, так и по сворачиванию потоков международных мигрантов, в зависимости от экономических и политических интересов государства.
Особенностью современного миграционного законодательства и миграционной политики является, то, что они крайне противоречивы и непоследовательны. Либерализация миграционных процессов сменяется ужесточением, за признанием необходимости привлечения иностранной рабочей силы тут же следуют меры по ограничению въезда и созданию дополнительных препятствий для легальной занятости мигрантов в стране и др. Подобное «метание из стороны в сторону», от либерализации к запретам, от жестких мер к смягчающим механизмам, приводит к хаосу и усилению коррупции, что вынуждает иностранных мигрантов искать обходные пути и тем самым, пополнять ряды нелегалов.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года было однозначно признано, что «миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, а привлечение иностранных работников является необходимостью для ее дальнейшего поступательного экономического развития», то есть этот документ позволяет позиционировать Россию миграционно привлекательной страной, где иностранные работники по достаточно простым правилам могут оформить свое легальное положение и трудоустроиться, а при этом российские граждане не будут испытывать ущемление и давление с их стороны. Однако на практике мы видим, что законодательство в сфере миграции недостаточно полно использует потенциал Концепции, часто противоречит ей, об этом свидетельствуют принятые в последние годы нормативно-правовые акты, практически все они носят ограничительно-запретительный характер.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года говорится, что «необходимо создавать условия и механизмы для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля». На деле ситуация складывается неоднозначно, если для высококвалифицированных специалистов действует закон [5] и им предоставляются различные преференции, то для квалифицированных работников действуют общие условия при трудоустройстве так же, как и для неквалифицированных мигрантов, хотя они востребованы не меньше, чем высококвалифицированные работники для российской экономики.
Безусловно, вводя ограничительные и препятствующие меры, приток мигрантов мы будем сокращать, но, если рынок труда будет предъявлять спрос на рабочую силу, мигранты все равно будут трудоустраиваться, обходя правовое поле, что и наблюдается в реальной действительности. В качестве примера возьмем Москву и Московскую область, где из-за жесткого сокращения приема иностранных мигрантов с каждым годом активно растет приток внутренних мигрантов из разных регионов, городов и населенных пунктов России, тем самым создавая дефицит рабочей силы на местах.
Нам представляется наиболее разумным решением такое правовое управление внешней трудовой миграцией, при котором будут созданы простые и прозрачные механизмы трудоустройства и пребывания иностранных мигрантов в РФ с тем, чтобы они все максимально находились в правовом поле. В регулирование внешней миграции населения необходимо включить следующие меры:
1. Упрощение получения патентов для прибывших из безвизовых стран, для осуществления трудовой деятельности у юридических лиц, сделать это получение следует простым и прозрачным, как для патентов занятых у физических лиц. Усложнение получения патента и требование расширенного списка документов приведут к росту нелегальной миграции, с одной стороны, с другой стороны, бюджет недополучит ожидаемые доходы.
2. Расширение преференций с целью привлечения квалифицированных работников (для высококвалифицированных специалистов они есть), исходя из потребностей российского рынка труда.
3. Передача полномочий по регулированию внешней трудовой миграцией субъектам РФ.
4. Разработка отдельного Кодекса для регулирования процесса привлечения трудовых мигрантов.
5. Принятие правовых и экономических мер для сдерживания оттока населения, особенно высококвалифицированных специалистов, из России в другие государства и предоставление права на беспрепятственное возвращение их в РФ.
Законодательное регулирование внутренней миграции должно быть направлено на достижение относительно равномерного распределения населения по всей территории России, оптимального соотношения между городским и сельским населением страны. В Концепции миграционной политики на период до 2025 г. ставится цель на прекращение оттока населения из Дальнего Востока и Сибири, но на деле пока этот результат не проявляется [4].
Барьером пространственной мобильности в России является дороговизна аренды жилья и покупки жилья, что не позволяет многим семьям осуществлять территориальное перемещение, следовательно, в миграции из-за огромных издержек часто участвует только один из членов семьи. Недостаточно внимания уделяется временной трудовой миграции в стране, несмотря на то, что разработан План мероприятий по повышению мобильности граждан РФ на 2014-2018 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 24 апреля 2014 г. № 663-р), указанные меры содействия временной миграции носят размытый характер.
Многие проблемы населения моногородов и монопрофильных населенных пунктов страны можно решить не путем переезда в другие города и регионы, а путем содействия локальной пространственной мобильности (временной, маятниковой, вахтовой миграции), но этому препятствуют недостаточное развитие дорог, инфраструктуры, большие расходы на снятие жилья, дорогие билеты и др. [6]. Молодежь, поступив в вузы Москвы, Санкт-Петербурга, отучившись, как правило, старается под любым предлогом остаться жить и работать в данных городах. В определенной степени нынешнюю Москву можно даже назвать «внутренней заграницей», которая удерживает большинство людей, особенно молодежи, от эмиграции.
Разумеется, данную проблему одними административными механизмами не решить, сложившуюся в регионах РФ негативную ситуацию можно изменить с помощью принятия комплексных мер на макроуровне, путем создания привлекательных рабочих мест с достойной заработной платой, обеспечения качественной среды проживания, современной инфраструктуры и т.д. К мерам совершенствования правового регулирования внутренней миграции можно отнести: создание юридических условий для реализации прав российским гражданам свободно передвигаться, выбирать место пребывания и трудоустраиваться, содействие минимизизации издержек, обусловленные миграцией; обеспечение соответствия федерального миграционного законодательства с нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации; организация научных исследований мониторинговой и прогностической направленности в сфере миграции.
Россия в XXI веке, как и многие другие страны мира, приходит в соприкосновение с совершенно новыми, сложными, противоречивыми социально-экономическими проблемами, в том числе и в связи с возникшими миграционными и демографическими трудностями, поэтому правовое обеспечение миграции, в первую очередь должно содействовать активизации и улучшению внутристрановой мобильности населения с целью более полного и эффективного использования имеющихся ресурсов труда, создания привлекательных рабочих мест с достойной заработной платой, благоприятных условий выхода на работу для домохозяек, молодых мам, востребованных в экономике граждан старше трудоспособного возраста.
Вместе с тем, необходимо привлекать международных мигрантов, разрабатывать такую миграционную политику и законодательство, при которых с помощью правовых, административных, экономических, организационных и психологических инструментов можно стимулировать приток востребованных в отраслях экономики специалистов различных квалификаций, осуществлять меры по возвращению в страну талантливых, уникальных и творческих специалистов, соотечественников из-за рубежа, а также, создавая благоприятные условия для отечественных граждан, препятствовать их оттоку из государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. ИвахнюкИ.В. Международная трудовая миграция. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005.
2. Красинец Е.С., Шевцова Т. В. Миграция как фактор и следствие развития рынка труда // Уровень жизни населения регионов России. 2014. № 3 (193). С. 92-99.
3. Миропольский Д.Ю., Якшибаева Г.В. Состояние и перспективы развития трудовой миграции России с государствами - членами ЕАЭС как фактор устойчивого социально-экономического развития государства // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2018. № 4.
4. Указ Президента РФ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» от 31.10.2018 г.
5. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 17.06.2019) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
6. Якшибаева Г.В. Трудовая миграция как фактор социально-экономического развития региона: монография. М.: РУСАЙНС, 2017. 216 с.
