CC BY
19
ПОЛИТОЛОГИЯ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2022. Т. 9, № 3 (35). С. 125-136. УДК 325.1
DOI 10.24147/2312-1300.2022.9(3).125-136
К. В. Аршин
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В 2010-е гг.: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Рассматривается эволюция миграционной политики Российской Федерации во втором десятилетии XXI в. Подробно анализируются основные законодательные новации, связанные с ужесточением миграционного законодательства. Отдельно рассматриваются коллизии, связанные с подготовкой и принятием основных документов, касающихся стратегии миграционной политики страны, -концепций миграционной политики. Также анализируется институциональное оформление миграционной политики в 2010-е гг. - ликвидация ФМС России, создание должности специального представителя по вопросам миграции и гражданства и др.
Ключевые слова: миграция; трудовой мигрант; высококвалифицированный специалист; вынужденный мигрант; Федеральная миграционная служба; Концепция миграционной политики.
Важнейшим событием в сфере миграционной политики на рубеже первого и второго десятилетий XXI в. стала разработка и утверждение новой Концепции государственной миграционной политики (далее - Концепция).
Решение о её разработке было принято ещё в 2005 г., однако из-за экономического кризиса, следствием которого стал рост антииммигрантских настроений, а также поддержки рядом ведомств курса на «секьюри-тизацию» миграционной политики, текст Концепции был подготовлен только в 2011 г. Рассмотрение проекта Концепции было осуществлено Правительственной комиссией по миграционной политике во главе с первым заместителем Председателя Правительства РФ И. И. Шуваловым . При этом следует отметить, что на рассмотрение Правительственной комиссии было передано два проекта Концепции. Первый - подготовленный Федеральной миграционной службой (ФМС) России - отличался более жёстким подходом к регулированию миграционных процессов.
Второй - за авторством Общероссийской организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» - был более либеральным и отражал интересы бизнес-сообщества. Оба проекта Правительственной комиссией были отклонены. Разработка компромиссного проекта была поручена учёным-экспертам, которые сумели составить компромиссный проект, лишённый излишнего либерализма проекта «Опоры России» и жёсткости проекта ФМС России.
Компромиссный проект Концепции, будучи одобренным заинтересованными гражданскими органами власти (Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Росструдом), был подвергнут критике силовых ведомств (МВД России, ФСБ России, ФСКН России), с точки зрения которых в Концепции был недостаточно представлен блок, направленный на защиту национальных интересов и национальной безопасности. В результате инициированных общественных слушаний в Концепцию был возвращён блок, связанный с противодействием неза-
конной миграции. Также изменился приоритет целей миграционной политики. На первом месте оказалось обеспечение национальной безопасности, на втором - увеличение численности населения, на третьем - развитие экономики.
Тем не менее, несмотря на отмечавшуюся экспертами противоречивость, Концепция 2012 г. в лучшую сторону отличалась от Концепции 2003 г. своей чёткостью в определении основных векторов реализации миграционной политики.
Так, в новой Концепции более тщательно были прописаны основные проблемы миграционной системы Российской Федерации. К таковым законодатель отнёс: невысокую привлекательность страны для международных мигрантов; низкий уровень образования (знания русского языка и профессиональной квалификации) основной массы прибывающих мигрантов; продолжающийся отток населения из регионов севера страны и Дальнего Востока; отсутствие в законодательстве Российской Федерации мер, ориентированных на мигрантов, решивших связать свою жизнь с Россией; большое количество незаконных мигрантов, находящихся на территории страны и осуществляющих деятельность без соответствующих разрешительных документов; несовершенство механизмов привлечения трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе; слабое использование механизмов образовательной миграции; отсутствие условий для адаптации и интеграции мигрантов.
Решение этих проблем законодатель видел в следующем: «Для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, вся система управления ими в Российской Федерации должна быть модернизирована»2.
Модернизация миграционной системы Российской Федерации действительно началась как в организационном, так и нормативном правовом плане. Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба была выведена из состава Министерства внутренних дел РФ и подчинена непосредственно Правительству РФ. Одновременно Федеральной миграционной службой была инициирована
работа по внесению поправок в законодательство Российской Федерации с целью его модернизации в сфере регулирования миграционных процессов. В 2012-2016 гг. было внесено несколько десятков поправок, однако большая их часть касалась ужесточения миграционного законодательства и ограничения прав мигрантов. Среди наиболее значимых рестриктивных новаций следует отметить:
- расширение оснований для запрета на въезд в Россию иностранных граждан (запрет на въезд до 5 лет в случае, если иностранный гражданин привлекался к административной ответственности за совершение правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок или общественную безопасность, либо с нарушением режима пребывания на территории России или осуществления трудовой деятельности; запрет на въезд до 10 лет - если решение об административном выдворении выносилось два и более раз);
- введение процедур административного выдворения и депортации иностранных граждан;
- создание специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии;
- превращение административного выдворения в безальтернативную санкцию по ст. 18.8 и 18.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ);
- ограничение срока пребывания иностранного гражданина на территории России 90 сутками из каждых 180 суток; при превышении указанного срока въезд в Россию закрывается на 3 года; при нарушении установленного срока пребывания «90 из 180» более чем на 6 месяцев срок запрета на въезд увеличивается на 5 лет, при нарушении более чем на 9 месяцев - до 10 лет;
- введение обязательного дактилоскопирования и фотографирования трудовых мигрантов из безвизовых стран;
- внесение изменений в КоАП РФ и Уголовный кодекс РФ в отношении обязанностей работодателей, связанной с привлечением иностранных граждан к трудовой деятельности, соблюдения иностранными гражданами миграционного законодательства
России (КоАП РФ), а также фиктивной регистрации по месту жительства (пребывания) и постановкой на миграционный учёт;
- введение обязательного платного экзамена на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации (далее - обязательный экзамен) для отдельных категорий трудовых мигрантов, а также иностранных граждан, желающих получить гражданство Российской Федерации.
Последняя новация ещё больше увеличила полномочия федеральных органов исполнительной власти, на которые была возложена задача по реализации мероприятий, направленных на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации3.
Следует отметить, что само появление обязательного экзамена рассматривалось как необходимый этап в реализации программы по адаптации и интеграции иностранных граждан.
В указанный период (2013-2015 гг.) на ФМС России была возложена задача по разработке комплекса мероприятий, направленных на формирование эффективной программы адаптации и интеграции иностранных граждан. В рамках решения данной задачи ФМС России реализовывался «пилотный проект» по созданию центров социальной адаптации трудовых мигрантов. Указанные центры были созданы в Тамбове и Оренбурге. Цель данного проекта состояла в разработке селективного механизма отбора иностранных граждан, которые приняли осознанное решение по интеграции в российский социум. По замыслу авторов проекта его участником мог стать иностранный гражданин 20-30 лет, который находится на территории Российской Федерации на законных основаниях.
Участник проект должен был заключить «интеграционный контракт», в соответствии с принципами которого ему предоставлялось жильё в центре социальной адаптации иностранных граждан, а также возможность проходить обучение для подготовки к экзаменам по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации. В свою очередь иностранный гражданин брал на себя обязательства по успешному освоению образовательной программы,
соблюдению требований распорядка центра социальной адаптации иностранных граждан и законодательства Российской Федерации.
Следует отметить, что участие в проекте было платным, однако расходы компенсировались работодателем, а не трудовым мигрантом.
Успешным участникам проекта предоставлялась возможность на законных основаниях продолжить проживание на территории России (получить патент, вид на жительство, разрешение на работу). За период реализации «пилотного проекта» в нём приняли участие несколько десятков иностранных граждан, а полученный опыт позволил ФМС России разработать проект Федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации».
Главной новацией указанного законопроекта стал категориальный аппарат, закрепивший определения основных понятий в сфере адаптации и интеграции мигрантов. К важнейшим следует отнести определение таких понятий, как «социальная и культурная адаптация иностранных граждан», «социальная и культурная интеграция иностранных граждан», «адаптационные и интеграционные мероприятия». Не менее важным следует признать нормативное распределение зон ответственности за реализацию адаптационных и интеграционных мероприятий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти.
Также следует отметить, что законопроект был, прежде всего, адресно ориентирован на иностранных граждан, сознательно принявших решение о прохождении адаптационных и интеграционных процедур, как следствие, вероятность успешного соблюдения требований законопроекта иностранными гражданами была крайне высокой. Обратной стороной данного обстоятельства должно было стать отсутствие массовости в прохождении иностранными гражданами адаптационных и интеграционных мероприятий в рамках контрактных обязательств, предусмотренных законопроектом4.
Однако разработкой комплекса мер по адаптации и интеграции иностранных граж-
дан список либеральных мер, ориентированных на упорядочивание потока иностранных граждан в Российскую Федерацию, не исчерпывался. В 2011-2013 гг. ФМС России (совместно с фондом «Русский мир») реализо-вывался «пилотный проект» по обучению иностранных граждан в странах исхода русскому языку на базе средних специальных учебных заведений в Киргизии (г. Ош) и Таджикистане (г. Душанбе). Одновременно обучающимся была предоставлена возможность получить востребованные на рынке труда Российской Федерации рабочие специальности. Данный опыт также был признан удачным. Как следствие, в План мероприятий по реализации в 2013-2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
По состоянию на 1 января 2021 г. статус иностранного гражданина, которому предоставлено на территории Российской Федерации временное убежище, имели только 18 345 граждан Украины, что составляет 5,8 % от пиковой нагрузки 1 января 2016 г. Также уменьшилось и число граждан Украины, которым был предоставлен статус беженца.
Причины, почему граждане Украины не желали приобретать указанные виды статусов, носили как объективный, так и субъективный характер. К субъективным причинам следует отнести нежелание самих граждан Украины обращаться за приобретением одного из указанных статусов из-за угнетённого психологического состояния, субъективных страхов (например, отнимут паспорт, заставят поехать в «горячую» точку) и надежд (например, вернуться в скором времени на родину). К объективным - обнаруженная неготовность территориальных органов ФМС России оказать необходимые услуги в условиях прибывающих сотен тысяч мигрантов5.
был включён пункт о необходимости создания на базе российских центров науки и культуры в государствах - участниках СНГ центров для обучения потенциальных трудовых мигрантов русскому языку.
Важно отметить, что события 20142015 гг. (обострение ситуации в Украине и Сирии) внесли свои коррективы в реализацию миграционной политики Российской Федерации. Данные события привели к масштабному прибытию вынужденных мигрантов на территорию страны. По неофициальным данным, по состоянию на 2017 г. в Российской Федерации находилось более 1 млн украинцев, прибывших в экстренном порядке в Россию из юго-восточных областей Украины. Официальные данные Росстата более скромные (табл. 1).
Таблица 1
Кроме того, до 1 августа 2015 г. для граждан Украины не действовало правило, ограничивающее пребывание на территории Российской Федерации 90 днями из каждых 180 календарных суток.
Следует сказать, что Правительство РФ делало всё возможное для облегчения пребывания граждан Украины в Российской Федерации. Так, 22 июля 2014 г. было издано Постановление Правительства РФ № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощённом порядке», утвердившее Временные правила предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощённом порядке. 12 сентября 2014 г. было принято Постановление Правительства РФ № 926 «Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан
Численность граждан Украины, имевших статус беженцев и временное убежище на территории Российской Федерации, в 2015-2021 гг. (по материалам Росстата)
Показатель 01.01.2015 01.01.2016 01.01.2017 01.01.2018 01.01.2019 01.01.2020 01.01.2021
Беженцы 227 273 188 166 140 119 83
Получившие временное убежище - 311 134 226 044 123 434 75 006 40 274 18 345
Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке». Данным постановлением федеральным органам исполнительной власти было предписано ориентировать пребывающих граждан Украины на переезд в регионы Российской Федерации, отличные от региона их первоначального прибытия, а также участие в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Также в 2014 г. было внесено изменение, облегчившее получение гражданства Российской Федерации для русскоязычных иностранных граждан - признание иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка (ст. 33.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). В соответствии с нормами статьи носителем русского языка признаётся иностранный гражданин, который сам либо его родственники по восходящей линии постоянно проживают или проживали на территории России, Российской империи или СССР, но в пределах границ Российской Федерации. Статус носителя русского языка присваивается по итогам собеседования со специально формируемой комиссией, которая и определяет, может ли иностранный гражданин быть
признан носителем русского языка. Приобретение такого статуса предоставляет заявителю право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощённом порядке. Причём для граждан Украины в 2017 г. было сделано ещё одно послабление в виде упрощения процедуры отказа от украинского гражданства, а именно в соответствии с пп. «в» п. 2.1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» «отказ гражданина Украины от имеющегося у него гражданства Украины осуществляется путём направления данным гражданином заявления об отказе от имеющегося у него гражданства Украины в полномочный орган данного государства. Документом, подтверждающим отказ гражданина Украины от имеющегося у него гражданства Украины, является нотариально заверенная копия заявления данного гражданина об отказе от имеющегося у него гражданства Украины».
Кроме того, было внесено изменение, касающееся трудовых мигрантов. Возможность осуществлять трудовую деятельность на основании патента была расширена с физических лиц на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Указанная мера привела к существенному росту иностранных граждан, пожелавших выйти «из тени», избрав патент как более гибкий инструмент регулирования своего правового положения (табл. 2).
Период Число иностранных граждан, оформивших разрешения на работу Число иностранных граждан, оформивших патенты на осуществление трудовой деятельности Всего
2015 214,56 1 788,20 2 002,76
2016 149,01 1 510,38 1 659,39
2017 148,33 1 682,62 1 830,95
2018 130,14 1 671,71 1 801,85
2019 126,88 1 767,25 1 894,13
2020 62,67 1 132,60 1 195,27
2021 82,53 1912,20 1 994,73
Примечание. Сост. по: Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации // МВД России : офиц. сайт. - URL: Ы1р8://мвд.рфМе]а1е1по81/81ай8йс8/т1^асюпщуа/10/ (дата обращения: 20.10.2021).
Таблица 2
Численность иностранных граждан из государств - участников СНГ, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации,
в 2015-2021 гг. (тыс. чел.)
Одновременно следует отметить и рост численности высококвалифицированных специалистов, осуществляющих трудовую деятельность в рамках выданных разрешений на работу, несмотря на общее падение числа иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность по разрешениям на работу (табл. 3). Указанная тенденция свидетельствует о превращении института разрешения на работу в инструмент регулирования трудовых отношений исключительно с иностранными гражданами - высококвалифици-
рованными специалистами. Принимая же во внимание, что в соответствии с законодательством Российской Федерации оформление трудовых отношений с иностранными гражданами - высококвалифицированными специалистами осуществляется по упрощённой процедуре, возможно прогнозировать скорый отказ от института разрешений на работу и, как следствие, необходимость разработки более гибкого инструмента по привлечению на работу в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов.
Таблица 3
Численность высококвалифицированных специалистов, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, в 2015-2021 гг.
Период Число иностранных граждан -высококвалифицированных специалистов, оформивших разрешения на работу, тыс. чел. Доля высококвалифицированных специалистов среди иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации, %
2015 43,56 20,3
2016 27,00 18,1
2017 26,53 17,9
2018 46,70 35,9
2019 34,30 27,03
2020 20,53 32,7
2021 46,70 56,6
Примечание. Сост. по: Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации // МВД России : офиц. сайт. - URL: Шр8://мвд.рфМе]а1е1по81/81ай8йс8/т1^асюппауа/10/ (дата обращения: 20.10.2021).
В 2016 г. на повестку дня снова встал вопрос разработки новых подходов к регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. Президент РФ своим Указом от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» ликвидировал Федеральную миграционную службу как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере миграции, передав её функции Министерству внутренних дел (МВД) России. В рамках МВД России было сформировано Главное управление по вопросам миграции, кураторство над которым в рамках распределения обязанностей между заместителями министра внутренних дел Российской Федерации было возложено на первого за-
местителя министра внутренних дел генерал-полковника полиции А. В. Горового.
Среди причин, приведших к ликвидации ФМС России, назывались и коррупционные скандалы, сотрясавшие ведомство, его низкую эффективность, необходимость оптимизации структуры государственных органов для реализации программы экономии бюджетных расходов. Последняя точка зрения, вероятно наиболее близка к истине, поскольку в соответствии с Указом от 5 апреля 2016 г. № 156 передаваемая в МВД России штатная численность ФМС России сокращалась на 30 %6.
Концептуально данные подходы нашли своё выражение в новой Концепции на период 2019-2025 гг., утверждённой Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622.
Так, в значительной степени изменилась трактовка цели миграционной политики, из
которой исчез акцент на необходимость обеспечения национальной безопасности страны, защищённости, комфортности проживания населения Российской Федерации. Следует отметить, что данная цель осталась, но она заявлена среди прочих и отнюдь не в качестве приоритетной. Приоритетным же направлением стал подход к миграционной политике как инструменту решения социально-экономических и демографических проблем, проблем пространственного развития страны. Соответственно, поменялся и подход к определению основных проблем миграционной политики, направленности и наполненности миграционных потоков. В качестве таковых были названы качество жизни в Российской Федерации, доступность гражданам и мигрантам «социальных, образовательных, медицинских, культурных и иных услуг», а также состояние правопорядка, степень развитости инфраструктуры, уровень занятости и благоустроенности общественных мест. Соответственно изменению цели миграционной политики поменялся и приоритет её задач. Например, первое место было оставлено за вопросами совершенствования механизмов (правовых, организационных и иных), которые обеспечивают увеличение миграционного прироста (как в рамках реализации программы привлечения соотечественников, так и трудовых мигрантов). Второе место было отдано такой задаче, как «создание условий для адаптации и к правовым социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами». Третья задача - обеспечение отечественной промышленности, образования и науки квалифицированными кадрами за счёт как внутренней, так и внешней миграции. Выявление, пресечение и профилактика нарушений миграционного законодательства заявлены только в качестве пятой цели.
Вместе с тем было бы несправедливым заявлять, что вопросам обеспечения национальной безопасности в Концепции на период 2019-2025 гг. уделено недостаточно внимания. При конкретизации задач каждого из направлений несколько пунктов так или иначе
касаются безопасности, обеспечения миграционного контроля и профилактики нарушений в области миграции. В этой связи следует признать характеристику новой Концепции, предложенную известным отечественным политологом, специалистов в области миграции и национальных отношений В. Ю. Зориным. С его точки зрения, Концепция на период 2019-2025 гг. - это «поиск баланса между интересами экономического развития страны и безопасностью государства и общества; широкое внедрение инновационных методик и подходов к управлению миграционными отношениями, с учётом мирового опыта» [2, с. 62]. А сама миграционная политика, в том виде, как она отражена в Концепции, «нацелена на создание благоприятного режима для переселения в Россию людей, в том числе, покинувших её ранее, которые по своим качествам способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными гражданами и членами российского общества» [3].
Важно отметить, что принятие новой Концепции миграционной политики вызвало достаточно серьёзную критику со стороны различных групп населения. В частности, граждане России, придерживающиеся националистических взглядов, критиковали её за якобы прослеживающийся в тексте приоритет мигрантским сообществам в ущерб коренному населению России. Представители организаций гражданского общества (в том числе мигрантских сообществ и общин) указывали на крайне небольшое внимание к вопросам регулирования трудовой миграции, развитии рынка труда. Ряд представителей научного сообщества обратили внимание на излишнюю обтекаемость и обобщённость нового стратегического документа, отсутствие механизмом решения назревших проблем (в частности определения правового статуса мигрантов из самопровозглашённых ЛНР и ДНР), увеличение роли Президента РФ в определении вопросов регулирования миграционных процессов7.
В целом негативное восприятие новой Концепции, несмотря на ряд новаций, которые вписывают миграционную политику в контекст социально-экономического, промышленного, инновационного, регионального развития страны, обеспечения националь-
ной безопасности Российской Федерации, реализацию ею национальной, образовательной, научной, культурной, молодёжной и внешней политики, вероятно, можно объяснить сохранением отрицательного отношения к мигрантам и миграции.
В 2018 г. специалистами Института этнологии и антропологии РАН был проведён опрос экспертов по миграционной проблематике о влиянии миграции на социально-экономическую ситуацию в г. Москве. Результаты опроса показали, что 60 % респондентов полагают, что мигранты оказывают положительное влияние на демографическое развитие российской столицы. Для 40 % опрошенных такое влияние было скорее отрицательным. По показателю оценки влияния миграции на развитие экономики региона голоса экспертов разделились следующим образом: 77 % респондентов оценили такое влияние положительно, а 22 % респондентов - отрицательно. При этом значительная часть экспертов отрицательно оценила влияние миграции на социальную обстановку в столичном мегаполисе. В качестве наиболее страдающих отраслей городского хозяйства в порядке убывания были названы: социальная и транспортная инфраструктура, криминогенная ситуация, занятость и безработица, уровень заработных плат и доходов населения. На вопрос: «Что важнее для развития Вашего региона на ближайшие годы - сократить численность иностранной рабочей силы, или увеличить, или оставить без изменения?» - большинство опрашиваемых ответило: «оставить без изменения, как есть в настоящее время» [3].
Как было отмечено выше, опрос Институт этнологии и антропологии РАН носил экспертный характер. Однако, его выводы коррелируют с результатами всероссийского опроса об отношении россиян к миграционной политике страны и мигрантам из стран СНГ, проведённого ВЦИОМ в 2016 г. Так, по данным ВЦИОМ, 71 % россиян отрицательно относится к идее упрощения процедуры получения мигрантами российского гражданства. Более того, 36 % опрошенных отстаивают идею её ужесточения. Также критично россияне относились к вопросу проведения миграционной амнистии. «За» её проведение высказалось только 36 %, 59 % отне-
слись к ней отрицательно. Комментируя результаты опроса, директор специальных программ ВЦИОМ Елена Михайлова отметила, что подобное отношение россиян к проводимой в стране миграционной политике определяется как внутриполитическими, так и внешнеполитическими факторами. К внутриполитическим факторам она отнесла нестабильную экономическую ситуацию и не-прогнозируемость ситуации на рынке труда, к внешнеполитическим - активно освещающиеся в российских средствах массовой информации проблемы, «с которыми столкнулись европейские страны в результате неконтролируемого притока мигрантов»8.
В рамках подобных общественных настроений реализуется новая Концепция. Очевидно, что при господстве подобных общественных настроений деятельность государственных органов при реализации Концепции должна реализовываться крайне осторожно, с учётом всех возможных негативных последствий принимаемых решений. В этих условиях 6 марта 2019 г. решением Президента РФ В. В. Путина была создана рабочая группа по реализации Концепции. Её возглавил руководитель Управления Президента по обеспечению конституционных прав граждан Максим Травников. В обязанности рабочей группы была вменена координация деятельности органов исполнительной власти, связанная с миграционной политикой, а именно: генерирование законодательных изменений, рассмотрение инициатив министерств и ведомств, выработка согласованных решений по всем вопросам, касающимся миграционной политики. Непосредственная реализация выработанных решений была возложена на Правительственную комиссию по миграционной политике под председательством первого заместителя председателя Правительства РФ Антона Силуанова. Несколько месяцев спустя (23 июля 2019 г.) Государственной Думой был учреждён пост специального представителя Государственной Думы по вопросам миграции и гражданства. Его занял первый заместитель председателя Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками Государственной Думы Константин Затулин (Постановление Государственной Думы от 23 июля 2019 г. № 6684-7 ГД). В качестве своей приоритет-
ной задачи «миграционный омбудсмен» заявил решение вопроса упрощения процедур получения российского гражданства возвращающимися в Россию соотечественниками9.
Указанное направление деятельности спецпредставителя Государственной Думы соответствовало тем принципиальным изменениям в миграционное законодательство России, которые были введены инициированными в 2018-2019 гг. международными соглашениями Российской Федерации со странами ЕАЭС и принятыми указами Президента РФ.
Так, 24 апреля 2019 г. Президентом РФ был подписан Указ «Об определении в гуманитарных целях категорий лиц, имеющих право обратиться с заявлениями о приёме в гражданство России в упрощённом порядке», в рамках которого устанавливается упрощённый порядок получения российского гражданства жителями самопровозглашённых Донецкой и Луганской народных республик. В данном указе устанавливается исчерпывающий перечень документов, которые должны предоставить указанные лица, а также сокращённый срок рассмотрения заявления о приёме в гражданство. А уже 1 мая 2019 г. был обнародован следующий указ Президента Российской Федерации «Об отдельных категориях иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приёме в гражданство Российской Федерации в упрощённом порядке», приравнивающий к гражданам ДНР и ЛНР украинцев, покинувших территорию Крымского полуострова до 18 марта 2014 г.; лиц, которые были подвергнуты депортации с территории Крымской АССР, а также их родственников по прямой нисходящей линии; граждан Украины и лиц без гражданства, имеющих разрешение на временное проживание в Российской Федерации, вид на жительство в Российской Федерации, удостоверение беженца, свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации или свидетельство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению; лиц, постоянно проживавших на территориях Донецкой и Луганской областей Украины по состоянию на 7 апреля 2014 г. и 27 апреля 2014 г., их детей, супругов и родителей; граждан Афганистана, Ирака, Йемена
и Сирии, которые родились на территории РСФСР и состояли в гражданстве СССР, а также их детей, супругов и родителей. Указом от 1 мая также устанавливается исчерпывающий перечень документов, трёхмесячный срок рассмотрения заявления о приёме в гражданство. Специально оговаривается, что оригиналы необходимых для предоставления государственным органам в сфере миграции документов в обязательном порядке возвращаются заявителю (тем самым снимается страх перед утратой документов, который, как было указано выше, препятствовал приобретению прибывшими на территорию России украинцами легального правового статуса).
Вместе с тем следует отметить, что каких-либо принципиальных шагов по изменению миграционного законодательства, равно как и защиты прав мигрантов, «миграционным обмудсменом» сделано не было. Представляется закономерным, что в Государственной Думе VIII созыва, выборы в которую прошли 19 сентября 2021 г., пост «миграционного омбудсмена» возобновлён не был.
Одновременно значительные изменения были реализованы в части регулирования трудовой миграции. Активно развивающиеся интеграционные процессы на пространстве ЕАЭС, инициированные принятием 29 мая 2014 г. Договора о Евразийском экономическом союзе, в значительной мере либерализовали доступ на российский рынок труда и гражданам государств - членов ЕАЭС. В частности, указанные граждане освобождены от необходимости получения каких-либо разрешительных документов, определяющих доступ на российский рынок труда (разрешение или патент), они могут самостоятельно выбирать тип оформления полиса медицинского страхования (добровольное или обязательное), увеличен срок, в течение которого они могут встать на миграционный учёт (до 30 суток). В развитие положений данного договора в 2018 г. Коллегией Евразийской экономической комиссии был инициирован вопрос о принятии Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств ЕАЭС. Данное соглашение предполагает, что пенсию трудящемуся мигранту при его возвращении на родину будет выплачивать та страна, в которой он осуществлял трудовую деятельность. В рамках реали-
зации данного Соглашения возникают вопросы как технического плана, так и социального. Первые касаются самого механизма определения размера пенсии и её выплаты, вторые - фактического размера пенсии и количества тех, кто будет на неё претендовать. Так, размер пенсионного обеспечения в значительной мере зависит от размера заработной платы. Однако средняя заработная плата в государствах ЕАЭС различна и порой отличается в два и более раз. По факту при недостаточном внимании к данной стороне вопроса можно столкнуться с ситуацией, когда трудящийся мигрант из более экономически развитой страны будет получать меньшую пенсию, чем трудящийся мигрант из менее развитой страны, притом что выполняли они один тип работ. Данное обстоятельство может способствовать нарастанию социальной напряжённости. Также нарастанию напряжённости может способствовать и вопрос определения тех, кто будет претендовать на пенсионное обеспечение в рамках Соглашения.
В представленных общественности в конце 2018 г. результатах исследования Центра миграционных исследований в Москве, посвящённого вопросам защиты прав трудовых мигрантов из Киргизии, указывается, что после вхождения Киргизии в ЕАЭС количество трудовых мигрантов, заключивших официальные трудовые договора с работодателями, снизилось: если в 2016 г. таковых было более 70 %, то в период проведения исследования (март-июнь 2017 г.) - чуть более 60 %10. Для работодателей заключение официального трудового договора влечёт дополнительные издержки, трудовые мигранты же не видят в официальном трудовом договоре механизм защиты своих прав. Принимая во внимание мотивацию как работодателей, так и трудовых мигрантов, можно предположить, что результаты указанного исследования справедливы и в отношении трудовых мигрантов, прибывших из иных стран ЕАЭС. Иными словами, более трети трудовых мигрантов, которые смогут в рамках Соглашения о пенсионном обеспечении претендовать на пенсии, де-юре, не будут иметь на него никаких прав. Как следствие, может быть создана «бомба» социального взрыва замедленного действия, которая сработает через несколько десятков лет. Соот-
ветственно, чтобы избежать этого, действия по её «разминированию» следует предпринять уже сейчас.
Таким образом, следует признать, что вопросы формирования нового подхода к миграционной политике в рамках действующей Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 гг. в настоящее время стоят крайне остро. Стоящие перед страной в данной области проблемы, несмотря на их схожесть с проблемами 1990-х гг., имеют совершенно иное содержание и чреваты иными рисками. Формирование ответа на эти риски требует дополнительного тщательного анализа, который должен строиться на принципах оценки рисков и последствий от принимаемых решений [4].
ПРИМЕЧАНИЯ
1 В свете проведения миграционной политики в Российской Федерации крайне показательна судьба Правительственной комиссии по миграционной политике - органа, призванного координировать усилия федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также взаимодействовать с научным сообществом и общественными организациями. Первая Правительственная комиссия была создана 30 июня 1998 г. и упразднена 5 января 2001 г., вторая Правительственная комиссия создана 21 июня 2002 г. и упразднена 16 апреля 2004 г. [1, с. 117].
2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. // Справочно-правовая система «Гарант». -URL : https ://www. garant. ru/products/ipo/prime/doc /70088244/ (дата обращения: 20.10.2021).
3 В соответствии со ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» задача по разработке порядка и критериев включения образовательных организаций в перечень образовательных организаций, имеющих допуск к проведению экзаменов по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, была возложена на Министерство образования РФ. После образования в 2018 г. Министерства науки и высшего образования РФ указанная функция была возложена на него.
4 Следует отметить, что данный законопроект так и не был принят Государственной Думой. В 2015 г. подразделение ФМС России, ответственное за реализацию «пилотного проекта» по адаптации и интеграции иностранных граждан, а также разработку соответствующего законопроекта, было упразднено. Лишь в 2017 г. созданному Федеральному агентству по делам националь-
ностей (ФАДН) России было поручено разработать аналогичный законопроект. ФАДН России работа была закончена, но законопроект так и не был внесён в Государственную Думу.
5 Боброва И. Беженцы с Украины в России превратятся в бомжей и уголовников // Московский комсомолец. - 10.07.2014. - URL: https://www.mk.ru/socia1/2014/07/10/bezhency-s-ukrainy-v-rossii-prevratyatsya-v-bomzhey-i-ugo1ovnikov.html (дата обращения: 20.10.2021).
6 Для сравнения: передаваемая МВД России, в рамках Указа Президента России от 5 апреля 2016 г. № 156 штатная численность ФСКН России не сокращалась, однако штатная численность ФСКН России (около 110 тыс. чел.) была более чем в 3 раза меньше штатной численности ФМС России (около 370 тыс. чел.), см.: Справка о численности и оплате труда гражданских служащих федеральных государственных органов за 2014 год // Госменеджмент. - URL: http://www.gosman.ru /po1itics?news=38956 (дата обращения: 20.10.2021).
7 Свинухов А. Ю. Замена вымирающего населения России - Концепция миграционной политики России 2019-2025 гг. - URL: https://www.9111.ru /questions/777777777368057/ (дата обращения: 20.10.2021); Шустов А. «Русскоцентричная» концепция? Москва меняет стратегию миграционной политики // Евразия Эксперт. - 2018. - 5 нояб. -URL: https://eurasia.expert/russkotsentrichnaya-kon-tseptsiya-moskva-menyaet-strategiyu-migratsionnoy-politiki/ (дата обращения: 20.10.2021); Процен-ко Н. Новая миграционная концепция - попытка
1. 2.
3.
4.
Сведения об авторе
Аршин Константин Валерьевич - кандидат философских наук, учёный секретарь Федерального исследовательского центра картофеля имени А. Г. Лорха (Люберцы, Россия)
Адрес для корреспонденции: 140051, Россия, Люберцы, дп Красково, ул. Лорха, 23-В
E-mail: Kosta-10@yandex.ru
догнать вчерашний день - эксперт // EurAsia Daily. - 2018. - 2 нояб. - URL: https://eadaily.com /ru/news/2018/11/02/novaya-migracionnaya-koncep-ciya-popytka-dognat-vcherashniy-den-ekspert (дата обращения: 20.10.2021); Иващенко Е. Эксперты о Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 годы // Мигрант.ру. -04.11.2018. - URL: https://migrant.ru/eksperty-o-koncepcii-gosudarstvennoj-migracionnoj-politiki-na-2019-2025-gody/ (дата обращения: 20.10.2021); О Концепции государственной миграционной политики России // Московское бюро по правам человека. - URL: http://pravorf.org/index.php/news /2907-o-kontseptsii-gosudarstvennoj -migratsionnoj -politiki-rossijskoj-federatsii-na-2019-2025-gody (дата обращения: 20.10.2021).
8 Иммигранты из стран СНГ в Россию: любим, но... Не ждём! // Всероссийский центр изучения общественного мнения : офиц. сайт. - URL: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=527 (дата обращения: 20.10.2021).
9 Затулин стал спецпредставителем Госдумы по вопросам миграции и гражданства // Сайт депутата Государственной Думы К. Затулина. -URL: https://zatulin.ru/zatulin-stal-specpredstavite-lem-gosdumy-po-voprosam-migracii-i-grazhdanstva/ (дата обращения: 20.10.2021).
10 Петров А. Нелегалов стало больше // Российская газета. - 2019. - 16 янв. - URL: https://rg.ru /2019/01/16/grazhdane-kirgizii-vse-rezhe-zakliuchaiut-dogovory-s-rabotodateliami-v-rf.html (дата обращения: 20.10.2021).
Информация о статье
Дата поступления 26 октября 2021 г.
Дата принятия в печать 20 июля 2022 г.
Для цитирования
Аршин К. В. Миграционная политика России в 2010-е гг.: проблемы и перспективы // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2022. Т. 9, № 3 (35). С. 125-136. й01: 10.24147/2312-1300.2022.9(3).125-136.
ЛИТЕРАТУРА
Тавровский А. Вызовы и противоречия миграционной политики России // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2015. - № 5. - С. 162-186.
Зорин В. Ю., Орешин С. А. Девятая модель: какой быть миграционной политике в 2025 году // Общество. Доверие. Риски: доверие к миграционным процессам. Риски нового общества : материалы Меж-дунар. форума. - М. : Изд-во ГУУ, 2019. - С. 55-65.
Зорин В. Ю. Миграционная политика между правами человека и безопасностью // Этносоциум и межнациональная культура. - 2019. - № 2 (128). - С. 121-130.
Аршин К. В. Стратегия риск-менеджмента в миграционной политике // Власть. - 2020. - Т. 28, № 2. -С. 38-43.
K.V. Arshin
MIGRATION POLICY OF RUSSIA IN THE 2010s: PROBLEMS AND PROSPECTS
The article examines the evolution of the migration policy of the Russian Federation in the second decade of the 21st century. The main legislative innovations related to the tightening of migration legislation are analyzed in detail. Conflicts related to the preparation and adoption of the main documents concerning the strategy of the country's migration policy - the Concept of Migration Policy -are considered separately. It also analyzes the institutionalization of migration policy in the 2010s. -liquidation of the Federal Migration Service, post of special representative for migration and citizenship, etc.
Keywords: migration; labor migrant; highly qualified specialist; forced migrant; Federal Migration Service; Concept of migration policy.
REFERENCES
1. Tavrovskii A. Vyzovy i protivorechiya migratsionnoi politiki Rossii [Challenges and contradictions of the migration policy of Russia]. Zhurnal sotsiologii i sotsial'noi antropologii [Journal of Sociology and Social Anthropology], 2015, no. 5, pp. 162-186. (in Russian).
2. Zorin V.Yu., Oreshin S.A. Devyataya model': kakoi byt' migratsionnoi politike v 2025 godu [The ninth model: what should be the migration policy in 2025]. Obshchestvo. Doverie. Riski: doverie k migratsionnym protsessam. Riski novogo obshchestva [Society. Confidence. Risks: trust in migration processes. Risks of the new society], proceedings of International forum, Moscow, State University of Manadgement Publ., 2019, pp. 55-65. (in Russian).
3. Zorin V.Yu. Migratsionnaya politika mezhdu pravami cheloveka i bezopasnost'yu [Migration policy between human rights and security]. Etnosotsium i mezhnatsional'naya kul'tura, 2019, no. 2 (128), pp. 121130. (in Russian).
4. Arshin K.V. Strategiya risk-menedzhmenta v migratsionnoi politike [Risk management strategy in migration policy]. Vlast' [Power], 2020, vol. 28, no. 2, pp. 38-43. (in Russian).
About the author
Konstantin V. Arshin - PhD in Philosophical Sciences, Scientific Secretary of Russian Potato Research Centre (Lyubertsy, Russia)
Postal address: 23-B, Lorkha ul., Kraskovo, Lyubertsy, 140051, Russia E-mail: Kosta-10@yandex.ru
Article info
Received
October 26, 2021
Accepted July 20, 2022
For citations
Arshin K.V. Migration Policy of Russia in the 2010s: Problems and Prospects. Herald of Omsk University. Series "Historical Studies", 2022, vol. 9, no. 3 (35), pp. 125-136. DOI: 10.24147/ 2312-1300.2022.9(3).125-136 (in Russian).
