CC BY
63
всем гражданам страны. По экспертным оценкам Д. С. Львова [6, 56], только благодаря природным ресурсам страна ежегодно получает чистый доход в размере от 60 до 80 млрд долл., т. е. в 3-4 раза больше, чем это зафиксировано в государственном бюджете. Необходима лишь политическая воля государства, чтобы доход, получаемый от эксплуатации природных ресурсов, принадлежащих народу России, нефтяные и газовые олигархи не вывозили за границу, а вкладывали в экономику страны.
Литература
1. Гурвич Е. Т. Реформа 2010 года: решены ли долгосрочные проблемы пенсионной системы? //Журнал Новой экономической ассоциации. — 2010, № 6.
2. Малева Т. М., Синявская О. В. Повышение пенсионного возраста: pro et contra // Журнал Новой экономической ассоциации. — 2010, № 8.
3. Назаров В., Синелъников-Мурылев С. О стратегии совершенствования российской пенсионной системы // Экономическая политика. — 2009, № 3. — С. 150-174.
4. Синявская О. В. Российская пенсионная система: куда идти дальше // SPERO, 2010. — № 13.
5. МагомаевМ. М., Магомедова Э. Р. Качество жизни населения: учебное пособие. — Махачкала: Изд-во «Наука-Дагестан», ДНЦ РАН, 2009. — 400 с.
6. Львов Д. С. Экономическийманифест // Свободнаямыслъ, 1998. — № 6.
ВАРТАНОВА М. Л.
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: АНАЛИЗ КОНЦЕПЦИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПОИСК ОРИЕНТИРОВ
Ситуация, связанная с разработкой региональных программ переселения соотечественников, характеризуется постепенным нарастанием активности субъектов Российской Федерации в данной сфере и участием в этой работе общественных организаций. Регулирование процессов внешней трудовой миграции в России призвано удовлетворять потребности в рабочей силе российского рынка труда. Однако наряду с этим существует еще огромное количество нерешенных проблем. В этой связи, по нашему мнению, необходимо значительно больше уделять внимания вопросам совершенствования развития институтов гражданского общества, их роли в реализации миграционной политики. Решение вопросов, связанных с миграцией, несомненно, должно осуществляться во взаимодействии представителей государственной власти и гражданского общества.
УАЯТАИОУА М. Ь.
MIGRATION POLICY OF RUSSIA: ANALYSIS OF THE CONCEPTS OF LAW AND THE SEARCH FOR BENCHMARKS
The situation connected with development of regional programs of resettlement of compatriots is characterized by gradual increase of activity of subjects of the Russian
Federation in this sphere and participation in this work of public organizations. Regulation of processes of external labor migration in Russia is urged to satisfy needs for labor of the Russian labor market. However, along with it there is still a huge number of unresolved problems. In this regard, in our opinion, it is necessary to give much more attention to questions of improvement of development of institutes of civil society, their role in realization of migratory policy. The solution of the questions connected with migration, undoubtedly, has to be carried out in interaction between representatives of the government and civil society.
Ключевые слова: миграционная политика, законодательство, концепция, гражданство, миграционная ситуация, миграция, анализ, демографическое развитие, национальная безопасность, социально-экономические последствия. Keywords: migration policy, legislation, the concept of citizenship, migration situation and migration, analysis, demographic development, national security, and socio-economic consequences.
Государственная миграционная политика складывается из трех составляющих. Во-первых, общая концепция иммиграции, представляющая собой своего рода государственное видение общей миграционной ситуации в мире и в регионе, с ее действиями для конкретной страны, и общее видение того, как необходимо управлять иммиграционными потоками в своих (государственных) интересах. Во-вторых, это количество и качество государственных институтов, ответственных за контроль и управление в сфере иммиграции. В-третьих, это конкретное законодательство, касающееся различных аспектов иммиграции (в том числе различные законы о гражданстве, порядке въезда и выезда, статусах и положении иммигрантов, легализации и
др.).
Все три составляющие, так или иначе, с необходимостью исходят из определенных идеологических предпосылок, структурирующих как общий ракурс выведения иммиграционных проблем и вопросов, так и методологию разработки способов управления иммиграционной ситуацией и решений, предлагаемых в этой области.
В России общую стратегию отношения государства к иммиграции, основные принципы и приоритеты, отражают четыре ключевых момента: в большей степени Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г., № 256-р, и в меньшей степени Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г. (разработанная на основе Указа Президента РФ от 10 января 2000 г., № 24 иКонцепции национальной безопасности Российской Федерации, 2000 г., № 22, ст. 170); собственно Концепция национальной безопасности РФ и Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики».
Описывая современную миграционную ситуацию в России, миграционная концепция подчеркивает, что иммиграция в Россию начиная с начала 1990-х гг. определялась причинами как положительного, так и отрицательного характера. К положительным можно отнести такие причины, как вхождение страны в мировой рынок труда, подразумевающий свободу передвижения граждан и более высокий, по сравнению с большинством соседних стран, уровень жизни, а к отрицательным — экономическую, военную и политическую нестабильность в тех же соседних регионах.
52
Констатируя отсутствие в России «эффективного государственного контроля над миграционными процессами», Концепция отмечает эволюцию таких негативных последствий этого, как:
❖ масштабный характер иммиграции в Россию из стран со сложной общественно-политической, экономической, санитарно-эпидемиологической обстановкой. Впрочем, дело в данном случае не столько в отсутствии контроля, сколько в самой природе миграций населения как таковых;
❖ количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины;
Здесь будет уместным напомнить, что хотя количество въехавших в Россию иностранцев действительно выше, чем количество эмигрировавших из России, тем не менее оно и наполовину не перекрывает стремительную естественную убыль населения страны.
❖ преимущественная направленность иммиграционных потоков в южные и центральные регионы европейской части России, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах.
Продолжая и раскрывая тему безопасности, Концепция довольно четко обозначает основные угрозы ей, которые заключаются: в «изменении этнической структуры в ряде субъектов (в основном приграничных) Российской Федерации»; «массовой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов Российской Федерации, что зачастую ухудшает социальную обстановку, создает базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма».
Очевидно, что, исходя из такого определения «лица» угрозы национальной безопасности, становится весьма затруднительным процесс «формирования установок толерантного сознания» у россиян, необходимость которого также отмечена в Концепции. С другой стороны, справедливо утверждение Концепции, что высокая доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность в России, приводит не только к развитию теневой экономики, но и нарушению трудовых и социальных прав граждан.
В целом, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации построена на рациональных и достаточно адекватных реальности посылах, но в то же время предлагаемые методы и способы решения обозначенных проблем порой имеют противоречивый и взаимоисключающий характер, что, по всей видимости, является результатом попытки разработчиков одновременно смотреть на иммиграционные проблемы и вопросы как с либеральной, так и с консервативной точки зрения и предлагать столь же разные методы их решения. В этом смысле Концепция демографического развития Российской Федерации носит гораздо более монолитный и в то же время более либеральный характер.
Демографическая концепция касается, прежде всего, регулирования демографических процессов, в том числе рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья и продолжительности жизни, однако определенное место отведено и миграции.
В частности, демографическая концепция констатирует, что многие «негативные явления в демографической и социальной сфере во многом связаны с ухудшением миграционной ситуации в стране», при этом подчеркивается, что к концу 1990-х гг. иммиграция перестала играть роль
компенсаторного фактора, восполнявшего демографические потери от естественной убыли населения и эмиграции, какой она играла в начале 1990-х гг. Динамика сокращения иммиграционного притока в РФ привела к тому, что с 1995 г. «миграционный прирост населения компенсировал естественную убыль населения только на 45 %, ав 2000 г. — менее чем на четверть».
Поэтому в Концепции среди задач демографического развития России обозначены такие как: «регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации, а также обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения». Исходя из задач, в Концепции сформулированы и приоритеты в иммиграционной сфере.
Основным приоритетом является привлечение иммигрантов в РФ преимущественно из всех республик бывшего СССР, а также создание условий для возвращения высококвалифицированных специалистов, ранее эмигрировавших из РФ; и лишь во вторую очередь иммигрантов из стран дальнего зарубежья. Во-вторых, предусматривается выработка комплекса мер, направленных на «легализацию и адаптацию иммигрантов в РФ», что до конца 2003 г. так и не было сделано. В-третьих, усовершенствование законодательства в сфере вынужденной миграции.
В качестве особого приоритета отмечается необходимость поддержания как с помощью внутренних, так и с помощью внешних миграций определенной «численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации», под которыми подразумеваются Дальний Восток и Север России.
Тем не менее в информационном обеспечении реализации Концепции не зафиксировано, например, необходимости создания положительного образа иммигранта или транслирования образцов эффективной интеграции иммигрантов в российское общество.
В самой Концепции национальной безопасности Российской Федерации иммиграция упоминается исключительно в негативном контексте и понимается как угроза национальной безопасности страны в виде «экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии сопредельных государств на российскую территорию». Кроме того, иммиграция обозначается как потенциальная угроза России «ввиду активизации деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций».
И хотя речь в Концепции идет о нелегальной иммиграции, всё же общий настороженный настрой относительно иммиграции в любых её формах очевиден. Однако, кроме Концепции национальной безопасности, проблема нелегальной иммиграции отмечается также в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной 10 июля 2000 г., а также в Морской доктрине Российской Федерации, принятой годом позже, в июле 2001-го.
В указанных документах, в частности, говорится о задачах «реализации достигнутых договоренностей между государствами по расширению мер доверия в пограничной области, обмену информацией по нелегальной миграции», о «пресечении деятельности транснациональной организованной преступности, а также незаконной миграции путем создания необходимой
нормативной правовой базы и развития межгосударственного сотрудничества (прежде всего, в рамках СНГ) в этой области».
Так, закон о гражданстве РФ установил, прежде всего, не только общий порядок приобретения российского гражданства, но и для отдельных лиц упрощенный. И хотя закон поощряет получение гражданства РФ «лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации», и не ограничивает его приобретение «социальными, расовыми, национальными, языковыми или религиозными признаками», тем не менее существуют различные косвенные указания на то, что получение российского гражданства не является простым процессом. Во-первых, невозможно получить гражданство по рождению, кроме случаев, когда хотя бы один из родителей — гражданин РФ или если возникает ситуация возникновения лица без гражданства (оба родителя без гражданства или граждане стран, не предоставляющих своего гражданства ребенку).
Тем самым частично ограничивается принцип получения гражданства на основе права почвы (земли), обычно в законодательств стран, либерально относящихся к иммиграции, присутствующий.
Поправки к ФЗ «О гражданстве РФ» были приняты Государственной думой под давлением «репатриационного» лобби в октябре 2003 г. и вводили следующие дополнения в целях «упрощения порядка приобретения гражданства РФ отдельными категориями, прежде всего, гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входящих в состав СССР»: во-первых, «бывшие граждане СССР, зарегистрированные в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г., могутбыть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без условия о сроке проживания, знания языка и указания источника дохода, в случае заявления о данных намерениях до 1 января 2006 г.; во-вторых, граждане бывшего СССР, родившиеся на территории России и проживающие в настоящее время в бывших советских республиках, в соответствии с поправками смогут получить российское гражданство без условия 5-летнего проживания в России; в-третьих, упрощенный порядок предусмотрен для лиц, окончивших средние специальные или высшие учебные заведения России; в-четвертых, предусматривается возможность получения российского гражданства для лиц, являющихся гражданами бывшего СССР, прошедших военную службу по контракту в ВС РФ не менее трех лет, а также ветеранов ВОВ.
Закон о порядке выезда и въезда в Россию устанавливает перечень документов, необходимых для получения российской визы, а также определяет государственные органы, ответственные за работу с иммигрантами: МВД, МИД. В статье 25.10 ФЗ упоминается о ряде причин, которые могут повлечь за собой принятие административного решения о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и последующей депортации его за пределы РФ. В частности, такими причинами могут быть не только угрозы «обороноспособности или безопасности государства», но и «нравственности и основам конституционного строя». Законом устанавливается также 5-летний срок запрета въезда в Россию для лиц, ранее депортированных из страны.
Общим документом, регламентирующим положение иностранных граждан в РФ, является одноименный ФЗ, принятый в июле 2002 г. В законе даны нормы и правила пребывания иностранцев в России, среди которых особенно следует отметить: квотирование выдачи разрешений на временное проживание и осуществление трудовой деятельности на территории РФ, которое
«формируется на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда»; органы государственной власти РФ, ответственные за работу с иммигрантами (МИД, МВД, ФСБ); определение оснований (всего 13) отказа иностранному гражданину в разрешении на временное проживание или виде на жительство.
Особый интерес представляет ст. 12, регламентирующая участие неграждан в политической жизни России, в частности, указано, что «иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации», вместе с тем право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме предоставлено иностранным гражданам, постоянно проживающим в РФ.
Вместе с тем оговаривается, что иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной или муниципальной службе. Более конкретные условия присутствия иностранных граждан в РФ оговорены в соответствующих постановлениях Правительства РФ.
В частности, в постановлении Правительства РФ о «Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» предусмотрено, что для получения вида на жительство иностранному гражданину необходимо предоставить в орган МВД не меньшее количество документов, чем при оформлении гражданства, и хотя не требуется доказывать знание русского языка, зато понадобится доказать наличие законных средств к существованию, жилплощади, отсутствие у заявителя и членов его семьи ВИЧ-инфекции, предоставить свидетельство соответствующего учреждения Минздрава РФ о том, что заявитель не болен наркоманией или опасными инфекционными заболеваниями.
Заявление на предоставление вида на жительство может рассматриваться органом МВД в течение полугода. Срок же действия вида на жительство — 5 лет. Как указывает Положение, вид на жительство может быть в любой момент аннулирован в случае, если «органы безопасности, служба судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения и другие заинтересованные органы» сочтут, что лицо, его имеющее, совершает противоправные или иные наносящие вред или ущерб действия.
В распоряжении Правительства РФ об «Основных направлениях поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 гг.» предлагается современное видение роли соотечественников в российской внешней и иммиграционной политике, являющееся руководством к действию как для федеральных органов исполнительной власти, так и для органов исполнительной власти субъектов РФ.
Распоряжение указывает, что российская политика в отношении соотечественников за рубежом должна быть направлена в том числе на «формирование механизмов законной и контролируемой миграции соотечественников в Россию. Россия же, в свою очередь, «в соответствии со своими международными обязательствами и национальным законодательством намерена принимать на своей территории соотечественников, переселяющихся на добровольной основе или вследствие возникновения чрезвычайных обстоятельств в странах их проживания».
Утверждая принцип мультикультурализма, данное распоряжение подчеркивает необходимость не только «развития и распространения за
рубежом русской культуры и русского языка, но и поддержания мер по сохранению в среде соотечественников иных родных для них языков и культурных традиций».
Отмечая, что причиной интенсифицирующей миграции на постсоветском пространстве нередко являются нарушения прав человека и дискриминация по этническому, языковому и религиозному признакам, Правительство РФ «придает большое значение мониторингу соблюдения этих прав и считает своим долгом информировать отечественную и мировую общественность о положении российской диаспоры в зарубежных государствах». На МИД и МВД РФ возлагаются обязательства по доведению до сведения соотечественников информации о ситуации на российских региональных рынках труда и о потребностях в рабочей силе, привлекаемой для постоянной, временной и сезонной работы, а также об условиях добровольного переселения в Россию.
Переходя к выводам, отметим, что действующее российское законодательство, напрямую или косвенно касающееся иммиграции и связанных с ней проблем, базируется в основном на двух основаниях: во-первых, на решении проблемы соотечественников за рубежом (в странах СНГ и Балтии) путем стимулирования и поощрения их иммиграции в Россию, а во-вторых, на установлении различного рода ограничительных и запретительных мер в отношении иммиграции из стран дальнего зарубежья, вне зависимости от того, по каким основаниям она происходит.
Кроме того, российское иммиграционное законодательство не содержит, например, четкого определения понятия «иммиграция», хотя и призвано его регулировать. Очевидна и тенденция ужесточения режима въезда и пребывания иностранцев на территории Российской Федерации, о чём свидетельствуют институт регистрации, условия получения гражданства и даже ведомственная принадлежность Федеральной миграционной службы.
В Концепции регулирования миграционных процессов в РФ сказано о необходимости «твердой воли государства и внимания всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов», однако в реальности всё оказывается наоборот: твердая воля отсутствует, а внимание общества концентрируется не на позитивных, а на негативных сторонах иммиграции (являющихся по большей части не объективными феноменами этого процесса, а результатом неготовности России к принятию и адаптации прибывающих иммигрантов).
Государственная иммиграционная политика складывается из трех составляющих: во-первых, общая концепция иммиграции, представляющая собой своего рода государственное видение общей миграционной ситуации в мире и в регионе, с её следствиями для конкретной страны и общее видение того, как необходимо управлять иммиграционными потоками в своих (государственных) интересах. Во-вторых, это количество и качество государственных институтов, ответственных за контроль и управление в сфере иммиграции. В-третьих, это конкретное законодательство, касающееся различных аспектов иммиграции (в том числе законы о гражданстве, порядке въезда и выезда, статусах и положении иммигрантов, легализации и др.). Все три составляющие, так или иначе, с необходимостью исходят из определенных идеологических посылок, структурирующих как общий ракурс видения иммиграционных проблем и вопросов, так и методологию разработки способов управления иммиграционной ситуацией и решений, предлагаемых в этой области.
Реализация Государственной программы дает регионам кадровый ресурс, позволяет существенно интенсифицировать экономическое развитие территорий, привлекая квалифицированных специалистов. Регионами первой очереди являются 12 субъектов Российской Федерации: Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области. Из регионов второй очереди 73 субъекта Российской Федерации представили информацию о разработке региональной программы переселения.
Ситуация, связанная с разработкой региональных программ переселения соотечественников, характеризуется постепенным нарастанием активности субъектов Российской Федерации в данной сфере и участием в этой работе общественных организаций.
Помимо этого, совершенствуется законодательное регулирование внешней трудовой миграции в Россию, которая призвана удовлетворять потребности в рабочей силе российского рынка труда. Однако наряду с этим существует еще огромное количество нерешенных проблем.
К примеру, следует отметить несовершенство системы квотирования и порядка определения потребности в иностранной рабочей силе, недостатки в работе почтовых отделений по приему уведомлений, трудности прохождения трудовыми мигрантами медицинского обследования и получения ими соответствующих медицинских заключений, недостаточную
информированность самих мигрантов о законодательстве в сфере миграции и ряд других вопросов.
В этой связи, по нашему мнению, необходимо значительно больше уделять внимания вопросам совершенствования развития институтов гражданского общества, их роли в реализации миграционной политики. Решение вопросов, связанных с миграцией, несомненно, должно осуществляться во взаимодействии представителей государственной власти и гражданского общества.
В настоящее время в качестве приоритетных направлений своей работы Общественный совет определил следующие вопросы:
❖ развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями;
❖ рассмотрение инициатив общественных объединений, научных и учебных учреждений, связанных с решением наиболее сложных проблем миграции;
❖ подготовка предложений по формированию государственной миграционной политики Российской Федерации и совершенствованию действующего законодательства в сфере миграции;
❖ освещение проблем миграции в СМИ;
❖ участие негосударственного сектора в решении вопросов внешней трудовой миграции; совершенствование системы банковских переводов мигрантов;
❖ проведение научных исследований и подготовка экспертных заключений по основным направлениям миграционной политики.
Одной из насущных задач, которую необходимо решить в ближайшее время, является подготовка профессиональных кадров центрального аппарата и территориальных органов Федеральной миграционной службы, способных управлять этими процессами в новых экономических условиях.
В этой связи существенно повышается роль и значение учебных заведений, готовящих профессиональные кадры менеджеров в сфере управления миграционными процессами.
Более того, в интересах социально-экономического развития России и обеспечения ее безопасности целесообразно разработать Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, которая должна быть принята на высоком общегосударственном уровне.
Очень важно, чтобы в Концепции была дана объективная оценка современной миграционной обстановки в Российской Федерации и обозначено ее стратегическое значение. В частности, должно быть четко определено, что перспективы развития Российской Федерации уже сегодня в значительной мере определяются усилением влияния миграционных процессов на эффективность социально-экономических преобразований, во многом обусловлены демографическими проблемами, связанными с увеличением потребностей страны в трудовых ресурсах.
Центральной идеей Концепции должна стать идея о необходимости формирования межведомственного системного подхода к регулированию миграционных процессов, что предполагает совместную работу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, целью которой должно стать дальнейшее совершенствование миграционной политики, основанное на всестороннем учете различных факторов.
При этом основной целью государственной миграционной политики Российской Федерации должно стать обеспечение эффективного управления миграционными процессами для устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, ее национальной безопасности, геополитических интересов, прав и свобод человека и гражданина.
Литература
1. Заславская Т. И. Социальная структура и гражданское общество // Социол. исслед. — 2001. — № 8. — С. 3-11.
2. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г., № 1 351.
3. Красинец Е. С., Тюрюканова Е. В. Нелегальная миграция в России // Народонаселение. — 1998. — № 1. — С. 44.
4. Незаконные миграции в России. Открытые дискуссии // Информационный бюллетень. — MOM, 2001. Июль-август. — С. 3.
5. Российское экономическое чудо: сделаем сами. Прогноз развития экономики России до 2020 года. — М.: Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования; Деловая литература, 2007.
6. Топилин А. В. Нелегальная миграция: масштабы и социально-экономические последствия // Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого стола) /Отв. ред. Б. А. Хейфец. — М.: РАН, 2005.
