CC BY
114
Прудников А. С., Шагиева Р.В.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ МИГРАЦИИ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Цель: Исследуются основные вопросы законодательства в сфере миграции как в России, так и в других странах.
Методология: Использовались формально-юридический и сравнительный методы познания. Результаты: Авторы предлагают собственное видение структуры Миграционного кодекса Российской Федерации, необходимость принятия которого обоснована в статье.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает научной ценностью и новизной, так как вопросы систематизации миграционного законодательства малоизучены в юридической литературе.
Ключевые слова: миграция, законодательство, кодификация, правовое регулирование, иностранный гражданин, миграционная политика, нормативный правовой акт.
Prudnikov A.S., Shagieva R.V.
LEGISLATION IN THE FIELD OF MIGRATION AND WAYS TO IMPROVE IT
Purpose: To analyze the main questions of the legislation in the sphere of migration both in Russia and in other countries.
Methodology: Legalistic and comparative methods of knowledge were used.
Results: Authors offer their own vision of structure of the proposed Migration Code of the Russian Federation, which needs to be introduced, as proven in the article.
Novelty/originality/value: Article has the scientific value and novelty, as the issues of systematization of the migration legislation are poorly studied in legal literature.
Keywords: migration, legislation, codification, legal regulation, foreign citizen, migration policy, laws and regulations.
Изучение современного состояния иммиграционной ситуации в Российской Федерации, а также реального уровня правового регулирования миграционных отношений позволяет предположить, что в основе отечественной стратегии иммиграционной политики в настоящее время должна лежать более перспективная система его законодательного обеспечения.
Дело в том, что на сегодняшний день, несмотря на принимаемые меры по реализации государственной иммиграционной политики, в российском законодательстве в сфере миграции отсутствует соответствующий комплексный нормативный правовой акт, регулирующий отношения в рассматриваемой сфере.
Опосредовано вопросы миграции регулируются нормами федеральных законов от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 19.07.2018), от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 11.10.2018), от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 11.10.2018), от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (ред. от 23.07.2013), Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О бе-
женцах», Закона РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ред. от 30.12.2015), указов Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы» и др.
Помимо того, что указанные нормативные правовые акты не определяют правового механизма иммиграции, они не содержат определений «иммигрант», «иммиграционные отношения» и других значимых правовых категорий в рассматриваемой сфере, что существенным образом влияет на системное развитие российского законодательства в сфере миграции.
В отсутствие комплексного подхода к законодательному регулированию иммиграционных отношений и, как следствие, надлежащего целостного правового обеспечения миграционной политики Российской Федерации наблюдается (в зависимости от экстренности обстоятельств) «спорадическое» внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты в сфере миграции.
ЕВРАЗИЙСКАЯ
> 1(38)2019 <
АДВОКАТУРА
Очень важно отметить, что разрозненность норм законодательства в сфере миграции формирует в среде потенциальных мигрантов неопределенность в вопросах реализации своих иммиграционных отношений. Это также способствует развитию коммерческого сектора посредников, оказывающих «иммиграционные услуги»: от юридического сопровождения процедур оформления въезда и пребывания (проживания) иностранных граждан до откровенно противоправной деятельности, связанной с содействием заключению фиктивных браков с гражданами Российской Федерации. На этом фоне объективно создаются предпосылки для эскалации коррупционных отношений, дискредитации органов государственной власти, ответственных за реализацию миграционной политики.
В связи с этим целесообразно напомнить о зарубежном опыте в сфере совершенствования и кодификации миграционного законодательства.
Зарубежный опыт показывает, что практика применения отдельных форм систематизации норм права, касающаяся вопросов миграции, имеется во многих государствах. Можно обратиться к практике регулирования сферы миграции в Великобритании. Хотя в этой стране основным источником права остается судебный прецедент, данные общественные отношения в силу своей важности регламентируются актами Парламента, так называемыми UK Public General Acts, которые, по мнению специалистов, являются фактически актами конституционного характера [2]. К настоящему моменту они образуют определенную целостность, включая в свой состав основополагающий Акт о границах, гражданстве и иммиграции (Borders, Citizenship and Immigration Act 2009) и новую редакцию Иммиграционного акта (Immigration Act 2016). Их отличительными особенностями являются передача полномочий в сфере миграции исключительно центральным органам, а также их четкое определение и перечисление, включая перечень и порядок проведения административных процедур, а также порядок обжалования тех или иных решений государственных органов и ответственность за совершение миграционных правонарушений.
Несмотря на то, что единого акта, регулирующего миграционные отношения, в Великобритании не обнаруживается, такой подход к унификации правовых норм в небольшое количество укрупненных актов с четким определением компетенции и полномочий представляется вполне логичным и эффективным решением проблемы
разграничения полномочий и противоречий между правовыми актами [4, с. 81].
Несколько лучше (с точки зрения упорядоченности правового регулирования) обстоит дело в другой стране общего права - Соединенных Штатах Америки, где акты миграционного законодательства инкорпорированы в рамках Свода законов США. Они включены в следующие главы восьмого титула данного Свода законов: гл. 3 «Иммиграция», гл. 11 «Гражданство», гл. 12 «Иммиграция и гражданство», гл. 13 «Служба миграции и натурализации», гл. 14 «Ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам», гл. 15 «Реформа по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну» [1, с. 25]. Нормы восьмого титула регулируют все возможные вопросы в сфере миграции: от прав граждан и иностранцев в сфере миграции и полномочий государственных органов до вопросов натурализации и борьбы с нелегальной иммиграцией. Отдельно выделяется также вопрос привлечения трудовых мигрантов, которые разделены по степени предпочтительности на пять категорий. Как отмечается в литературе, это весьма перспективный подход, позволяющий проводить эффективную политику привлечения квалифицированных специалистов из-за рубежа [4, с. 82].
Опыт Франции хорошо представлен в исследовании С.Д. Стапакова: «Нормативным правовым актом, регулирующим пребывание иностранных граждан во Франции, является Кодекс о въезде и пребывании иностранцев во Франции и о праве на убежище. Этот документ коренным образом изменил систему иммиграции во Франции, давая Правительству новые полномочия, чтобы поощрять высококвалифицированную миграцию, ограничивать иммиграцию по семейным обстоятельствам и более эффективно бороться с незаконной миграцией. Кодекс упрощает высылку трудящихся-мигрантов с неурегулированным статусом, и количество высылок повысилось уже перед его вступлением в силу. Иностранные граждане по французскому Кодексу делятся на три категории: проживающие постоянно, временно или обладающие исключительным правом на проживание. Правом постоянного проживания обладают только граждане государств - членов ЕС, непрерывно прожившие на законном основании во Франции в течение пяти предыдущих лет. Член семьи такого гражданина также приобретает право на постоянное проживание на всей французской территории при условии, что он проживал во Франции непрерывно и на за-
EURASIAN
> 1(38)2019 <
ADVOCACY
конном основании в течение предыдущих 5 лет. Срок действия свидетельства о постоянном проживании составляет 10 лет. Правом временного проживания обладают все остальные категории иностранных граждан, кроме граждан ЕС. Срок действия карты о временном проживании не может превышать 1 года и не может превышать срок действия соответствующих документов и виз. По истечении срока действия его карты иностранный гражданин должен покинуть Францию, если только он не добьется ее продления или ему не будет выдана карта резидента» [5, с. 92].
Хотя в большинстве государств ЕАЭС отсутствуют кодифицированные акты, однако предмет регулирования миграционного права и у них шире, чем в Российской Федерации.
В Законе Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ «О миграции населения» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24 ноября 2015 г.) указывается, что он регулирует общественные отношения в области миграции населения, определяя правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов.
В Законе Республики Армения от 16 января 2007 г. № ЗР-47 «Об иностранных лицах» определяется, что он регулирует отношения, связанные с въездом в Республику Армения, пребыванием и проживанием на территории Республики Армения, транзитным проездом через ее территорию, выездом из Республики Армения иностранных лиц, а также иные отношения, связанные с иностранными лицами.
В предмете правового регулирования по законодательству Республики Армения особо выделяются отношения, связанные с въездом в Республику Армения, транзитным проездом через территорию Республики Армения, выездом из Республики Армения иностранных лиц. Отсюда можно сделать вывод, что (по крайней мере, с формально-юридической точки зрения) предмет правового регулирования гораздо шире по рассматриваемому вопросу, чем в РФ, но несколько уже, чем в Республике Казахстан.
В Законе Кыргызской Республики «О внешней миграции» указывается, что он регулирует правовые отношения в области внешней миграции и определяет правовые основы внешней миграции в Кыргызской Республике [3, с. 4].
В контексте проведенного анализа миграционного законодательства некоторых зарубежных стран можно предположить, что назрела необходимость в систематизации российского законодательства в сфере миграции посредством его кодификации, которая призвана способствовать
созданию открытой и эффективной государственной системы миграции в Российскую Федерацию.
Представляется, что в основу правового обеспечения иммиграционной системы должен быть положен единый кодифицированный акт, максимально доступный для комплексного восприятия иностранными гражданами и лицами без гражданства, относительно форм и способов миграции, прохождения иммиграционных процедур, а также ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции. В едином кодифицированном акте должны быть закреплены как основополагающие принципы, так и приоритеты иммиграции в Российскую Федерацию, права, обязанности и полномочия субъектов иммиграционных отношений. Объединение в одном нормативном правовом акте статусных, а также иных материальных норм «иммиграционного» права позволит упростить механизм их применения (использования) полномочными субъектами реализации иммиграционной политики.
Одним из принципиально важных вопросов, помимо совершенствования законодательства в сфере миграции, которые предполагается разрешить в процессе кодификации, является разделение материальных и процедурных норм, регулирующих миграционные отношения. Исключение процедурных норм из действующих законодательных актов в сфере миграции и перевод их в разряд подзаконных в формате нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации позволит в будущем быстро и эффективно осуществлять их коррекцию с учетом изменений иммиграционной ситуации в стране.
Вышеизложенными соображениями объясняются структура и содержание проекта Миграционного кодекса Российской Федерации (далее -законопроект).
Представляется, что Миграционный кодекс целесообразно структурировать на несколько разделов. В первом разделе проекта «Общие положения» следует отразить основы законодательства в сфере миграции, включающие его цели, задачи и принципы правового регулирования миграционных отношений, а также иных, непосредственно связанных с ними отношений. Наименование данного раздела является традиционным для большинства кодифицированных актов Российской Федерации. В нем формулируется основная задача миграционного законодательства через круг отношений, составляющих предмет «иммиграционного права». Глава «Основы законодательства в сфере миграции» имеет большое значение, поскольку она определяет прин-
ЕВРАЗИЙСКАЯ
> 1 (38) 2019 <
АДВОКАТУРА
ципиальные основы (критерии) разграничения миграционных отношений от иных, связанных с ними, отношений. По существу в ней устанавливаются основы разграничения законодательства в сфере миграции от смежных отраслей российского права.
Во втором разделе - «Иммиграция», по нашему мнению, должны содержаться положения, закрепляющие основные виды иммиграции в зависимости от цели въезда на территорию Российской Федерации. Определение данного наименования является не только логичным с учетом юридико-технического подхода к оформлению структуры иммиграционного кодекса, но и несет практическую составляющую для потенциальных иммигрантов. Структура раздела выстроена таким образом, чтобы каждый иностранный гражданин, не обладающий глубокими юридическими познаниями, смог разобраться в этапах иммиграционного процесса в Российской Федерации.
Третий раздел должен быть посвящен, как представляется, основам правового регулирования иммиграционной деятельности государства, где раскрываются основы федерального государственного контроля (надзора) в сфере иммиграции; а также положения о «государственном содействии в сфере иммиграции».
Четвертый раздел должен содержать «Заключительные и переходные положения».
В итоге следует еще раз констатировать, что в духе общеправовых тенденций законодательство в сфере миграции нуждается в проведении последовательной систематизации с целью исключения дублирования, противоречия, пробелов в правовом регулировании, также в целях оптимизации законодательства на его основе и обобщения результатов его применения с учетом международного опыта. На данном этапе возможна и
даже целесообразна систематизации законодательства путем консолидации и укрупнения нормативных правовых актов, что в современных реалиях будет отвечать потребностям унификации не только законодательных актов, но и иных нормативных правовых актов. Однако следующим шагом неизбежно выступит создание Миграционного кодекса Российской Федерации.
Пристатейный библиографический список
1. Карпович О.Г. Некоторые вопросы миграции в России // Закон и право. 2015. № 4. С. 24-26.
2. Конституции зарубежных государств: учеб. по-соб. / сост. В.В. Маклаков. 5-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2006.
3. Морозов П.Е. О понятии и предмете миграционного права стран Евразийского экономического союза // Миграционное право. 2016. № 1. С. 3-6.
4. Ожкало И.В. Проблемы правового регулирования миграции в РФ и перспективы их решения // Административное право и административный процесс. 2017. № 1. С. 80-83.
5. Степаков С.Д. Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации и странах Европейского союза: Сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
References (transliterated)
1. Karpovich O.G. Nekotory"e voprosy" migracii v Rossii // Zakon i pravo. 2015. № 4. S. 24-26.
2. Konstitucii zarubezhny"x gosudarstv: ucheb. po-sob. / sost. V.V. Maklakov. 5-e izd. M.: Volters Kluver, 2006.
3. Morozov P.E. O ponyatii i predmete migracionnogo prava stran Evrazijskogo e"konomicheskogo soyuza // Mi-gracionnoe pravo. 2016. № 1. S. 3-6.
4. Ozhkalo I.V. Problemy" pravovogo regulirovaniya migracii v RF i perspektivy" ix resheniya // Administrativnoe pravo i administrativny"j process. 2017. № 1. S. 80-83.
5. Stepakov S.D. Administrativno-pravovoe regu-lirovanie trudovoj migracii v Rossijskoj Federacii i stranax Evropejskogo soyuza: Sravnitel"no-pravovoj analiz: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010.
Проведем профессиональную экспертизу:
Строительно-техническую Землеустроительную Инженерно-технологическую Пожарно-техническую Автотехническую
Почерковедческую Подлинности документов Оценочную Товароведческую Бухгалтерскую
Профессионализм экспертов и современные методики проведения исследований в сжатые сроки обеспечивают максимально достоверные результаты!
^Платинум
группа компаний
ф м. Электрозаводская,
г. Москва, пл. Журавлева, д. 2, стр. 2, офис 321
Ж ocenka-m.com • ¡nfo@ocenka-m.com
8(800) 100-50-01 • 8 (495) 308-15-1 5
