CC BY
119Мигрант — регион — федерация: миграционная политика в Краснодарском и Ставропольском краях
Мэттью Лайт*
Ключевые слова: армяне, коррупция, Краснодарский край, межэтнические отношения, миграционный контроль, насилие, отношения между центром и регионами в России, регистрация, Ставропольский край, турки-месхетинцы
С момента провозглашения независимости Российской Федерации в 1991 году и местные, и иностранные наблюдатели не раз обращали внимание на некоторую неупорядоченность и, как следствие, подвижность отношений между центром и регионами в новом государстве. В качестве примера сошлюсь на изучение западными исследователями трений между центром и регионами по поводу отчислений налоговых поступлений в федеральный бюджет1 и споров о том, кто должен отвечать за финансирование социальных и иных правительственных программ2. В своём обширном исследовании известный американский правовед утверждает, что в области правовых отношений российская федеральная система институционализирована слабо. Взамен её отличают неформальные сделки между центральным правительством и главами региональной исполнительной власти, и такое состояние дел, характерное для времени президенства Ельцина, не изменилось коренным образом при Путине, хотя федеральное правительство и стало более напористым в последние годы3. Естествен-
Мэттью А. Лайт, доцент Центра Криминологии Университета Торонто, Торонто (Канада).
*Автор выражает свою признательность Совету по международным исследованиям и обменам (1ЯЕХ), предоставившему в рамках Программы индивидуальных исследований для американских ученых (1АЯО) грант на проведение полевых исследований в 2005—2006 годах.
но, возникает вопрос: чем такой федерализм, одновременно ассимет-ричный и не принимаемый безоговорочно, может обернуться для обычных людей, живущих в России — как для её граждан, так и для неграждан? В нижеследующей статье я и пытаюсь найти на него ответ посредством изучения прав мигрантов в современной России, в особенности (хотя и не исключительно) прав нерусских мигрантов.
Статья — производное от диссертации, защищённой мною в 2006 году на кафедре политических наук Йельского университета. Началось всё с того, что я заметил: региональные правительства обладают немалой властью в области реализации прав мигрантов и сами решают, какими тут руководствоваться подходами. Это наблюдение и стало побудительным мотивом к диссертационному исследованию. Я провёл сравнительный анализ миграционной политики в четырёх субъектах Российской Федерации — Москве, Белгородской области, Краснодарском и Ставропольском краях. В статье поле для сравнения ограничено двумя краями Северного Кавказа, в 1990-е — начале 2000-х годов подвергшимися наплыву мигрантов, — Краснодарским и Ставропольским. С моей точки зрения, между ними немало общего; ещё более общих черт можно найти в природе миграционных потоков в них; но вот отреагировали на эти притоки краевые администрации по-разному. Соответственно, я видел свою задачу в том, чтобы выявить, в чём суть и причины различий в миграционной политике двух регионов.
Подавляющее большинство населения Краснодарского и Ставропольского краёв составляют этнические русские; однако и в одном, и в другом есть и иные этнические группы, в том числе крупные и растущие. Отсюда — ещё одна задача: на примере двух регионов понять, какова природа межэтнической напряжённости в современной России и как с этой напряжённостью соотносится миграционная политика региональных властей. Особенно показательна в этом отношении привлекшая внимание и в России, и за рубежом ситуация с двумя этническими меньшинствами — многочисленным армянским и численно незначительным турко-месхетинским.
Межэтническая напряжённость на Северном Кавказе — не выдумка, а часть социальной реальности. Верно и то, что, помимо умышленных действий местных властей, есть и другие причины её возникновения. Более того, я стараюсь доказать, что на региональном уровне политика властей по отношению к мигрантам обусловлена не столько этническими отношениями как таковыми, сколько решениями, служащими достижению личных целей политических акторов. Вместе с тем я не мог обойти вниманием вопрос о влиянии этнического происхождения мигрантов на восприятие ими опыта взаимодействия с
региональными властями. Ведь без этого нельзя было выяснить, зависят ли трудности с обретением мигрантами легального статуса и законных прав от их этнической идентификации, а если зависят, то до какой степени. В статье показано, что и мигранты из числа этнических русских, пусть не все, но сталкиваются с теми же проблемами, что и мигранты из меньшинств. В то же время есть значительные различия между группами этнических меньшинств, в частности, в том же Краснодарском крае судьба армянских мигрантов оказалась во многом отличающейся от судьбы месхетинских турок.
Статья, как и диссертация, основана на исследованиях, опубликованных на русском и английском языках, на официальных документах и материалах СМИ, а также на интервью со служащими государственных и негосударственных организаций и с рядовыми мигрантами. (Причём в тех случаях, когда человек мог подвергнуться преследованиям за выраженную им в интервью точку зрения, его фамилия и должность не указывались мной в ссылках.) Эти интервью были взяты мной в 2004—2005 годах в ходе полевых исследований, потребовавших нескольких поездок в Краснодарский и Ставропольский края и длившихся в общей сложности около трёх месяцев. Кроме того, в 2005 году мной были взяты интервью у некоторых из ту-рецко-месхетинских беженцев, компактно расселённых в США в г. Ланкастере, штат Пенсильвания, после их организованного выезда из Краснодарского края.
Интервью и полевые записи дополнили доступные источники — дали информацию о ненадлежащем поведении как чиновников, так и мигрантов. Конечно, гипотезы, выводимые на основе полевых данных, могут быть только предварительными, поскольку опираются на субъективные свидетельства. Но если хочешь исследовать злоупотребления чиновников, нет другого пути в условиях постсоветской России, с её ограничениями свободы журналистов и учёных, как использовать полевые материалы. Новизна моей работы и заключается во введении их в научный оборот и в попытке объяснить причины различий в миграционной политике регионов.
Статья состоит из двух частей. В первой кратко охарактеризованы исследуемые регионы и обозначена основная исследовательская проблема: значительные различия между двумя регионами в реакции их властей на постсоветские миграционные передвижения, в первую очередь — на прибытие мигрантов неславянского происхождения. Во второй части я пытаюсь объяснить причины этих различий, исходя из предположения, что решающую роль в данном случае играют уникальные особенности политического развития Краснодарского края.
Последнее, о чём хотелось бы сказать, прежде чем перейти к изложению результатов исследования, — это о его возможных достоинствах и реальных ограничениях. Источником и тех, и других является статус автора — его положение иностранца. Я осознаю, что из-за него моим наблюдениям за миграционной политикой в России и за положением в ней с правами этнических меньшинств недостаёт того глубокого знания подоплёки происходящего, которым владеют российские учёные. Но в то же время я надеюсь, что мой взгляд на проблему — взгляд человека со стороны — позволил мне уловить такие её грани, которые ускользают от местных наблюдателей. Другим недостатком является то, что статья основана на полевых исследованиях, проводившихся в основном в 2004—2005 годах. С тех пор ситуация могла измениться — и в чём-то действительно изменилась; но об этом я скажу в заключении.
Представление регионов и обозначение их различий
Краснодарский край — это богатый регион с населением 5,1 млн человек, с высокопродуктивным агропромышленным комплексом и значительным туристическим сектором (включая курорт Сочи, место проведения зимних Олимпийских игр 2014 года). Ставропольский край с населением примерно в 2,7 млн человек — менее процветающий и из-за его близости к Чечне дополнительно проигрывающий соседу по такому важному для мигрантов параметру, как безопасность (в 1990-х годах в крае имели место три террористических акта). В то же время в истории обоих регионов много общего. Они были относительно поздно включены в состав Российского государства — в XVIII— XIX веках, после многолетней Кавказской войны, сопровождавшейся истреблением и выселением части коренных жителей, горцев. В результате подавляющее большинство населения обоих краёв составляют в настоящее время этнические русские: на их долю приходится 86,6 % всего населения в первом регионе и 81,6 % — во втором4.
На Северном Кавказе проблемы миграции занимают политиков сильнее, чем где бы то ни было в России, из-за чего регион обрёл сомнительную славу самого проблематичного в миграционном отношении5. Вследствие конфликта в Чечне оба края воспринимаются как форпосты России на Кавказе6. Начиная с 1990-х оба они столкнулись с ростом преступности и воздействием на их жизнь вооружённого конфликта. Вдобавок, большинство жителей Чечни нечеченского происхождения покинули республику во время боевых действий, и некоторые из них
переехали в исследуемые в этой работе регионы7. Но ещё до этого наплыв беженцев из районов армяно-азербайджанского противостояния основательно подорвал доверие граждан к авторитету государства, его способности поддерживать социальный порядок8.
Несмотря на сходство между регионами, отношение властей Краснодарского края к своим мигрантам было гораздо более враждебным, чем в Ставрополье. Для уточнения реакции каждого из регионов на постсоветские внутренние миграции я разработал несколько индикаторов, с помощью которых можно было бы измерить степень враждебности властей в отношении мигрантов. Это: 1) отказ региональных чиновников в выдаче иммиграционных / регистрационных документов; 2) коррумпированность службы миграционного контроля; 3) поддержка госструктурами насилия против мигрантов; 4) адресуемые мигрантам официальные заявления, выдержанные в терминах расизма и ксенофобии; 5) выборочные проверки иммиграционных бумаг у водителей и пешеходов в общественных местах.
Почти по всем этим критериям Краснодарский край оказывается значительно более антимигрантским, чем другие регионы России. Свидетельствами откровенно враждебного отношения краснодарских властей к мигрантам и соответствующего обращения с ними можно считать и открытое выражение губернатором и другими чиновниками этнического шовинизма и ксенофобии; и исходящее в конечном счёте от властей преднамеренное насилие против мигрантов, принадлежащих к определённым этническим меньшинствам; и, в случае с крохотным турецко-месхетинским сообществом, фактическое изгнание из края целой этнической группы. Всё это привлекало внимание не только российского, но и мирового сообщества.
Публичные заявления региональных чиновников отражают важные стороны их вовлечённости в миграционную политику. Губернаторы Краснодарского края, Николай Кондратенко и Александр Ткачёв, потворствовали нападкам на нерусских мигрантов и подчёркивали угрозу, которую они якобы представляют для безопасности Кубани и русских / казаков. Кондратенко, правивший до 2000 года, был к тому же известен как ведущий российский антисемитский политик. Ткачёв не последовал за Кондратенко в травле евреев, но копировал своего наставника в другом отношении — в раздувании враждебности к ино-этничным мигрантским меньшинствам. Так, в дополнение к открытым требованиям изгнания турок-месхетинцев он сделал публичное заявление, в котором отмечал наплыв людей с неславянскими фамилиями — грузинскими, турецкими, армянскими. Беспокойство краснодарских губернаторов по поводу «мигрантов неславянского про-
исхождения» получило резонанс в региональной прессе, которая настойчиво твердила о притоке этнических меньшинств и их «дестабилизирующем» потенциале; при этом не принималось в расчёт то очевидное обстоятельство, что большинство мигрантов были славянского происхождения, а население региона оставалось по большей части этнически русским9.
В региональном законодательстве враждебность к мигрантам, особенно неславянского происхождения, получила сходное двоякое отражение и в символических декларациях, и в ограничительной практике. В подтверждение можно привести следующие примеры. Во-первых, в 1990-е годы краснодарские власти чего только ни изобретали, чтобы напустить тумана вокруг конституционного права граждан на свободное передвижение внутри Российской Федерации10. Во-вторых, краевая легислатура вступила в длительную борьбу с правозащитными организациями по вопросам миграционного законодательства (региональное управление федеральной прокуратуры хотя и включилось в неё на стороне правозащитников, но нехотя и с запозданием11). В-третьих, некоторые из краевых актов по регулированию миграции содержали в себе явную или слегка завуалированную этническую составляющую12.
Итак, публичные заявления краснодарских политиков, как и их законотворчество, по своей сути были изначально ксенофобскими, враждебными мигрантам. Но сильнее всего край отличается от других регионов масштабом неофициальных ограничительных практик и фактически инициируемого властями насилия в отношении мигрантов. Наиболее своеобразным аспектом миграционной политики администраций Кондратенко и Ткачёва стала поддержка неоказачьего движения, defacto получившего статус одной из структур регионального правительства. Зародилось это движение в академических кругах, в ведущем краевом вузе — Кубанском государственном университете, и поначалу реализовывалось в деятельности по возрождению казачьей культуры. Затем, в начале 1990-х, администрация Кондратенко привлекла неоказачьи формирования для блокирования зерновых поставок из региона. В конце десятилетия казачья организация стала быстро интегрироваться в региональный правительственный аппарат13. С тех пор кубанские казаки получили официальное признание и всё возрастающие, законодательно обеспеченные функции14. А казачья милиция развернула на уровне краевого управления прения о мигрантах, в первую очередь касающиеся двух этнических групп: многочисленного армянского населения и численно незначительной группы турок-месхетинцев.
Армяне — мигранты в Краснодарский край. Нижеследующая информация о них получена в ходе полевого исследования, проведённого в городе Краснодаре в 2004 году. Она позволяет оценить ситуацию с легализацией их статуса (регистрация и гражданство), масштабы учинённого против них насилия, роль краевых властей и казаков в конструировании этих проблем и российского федерального правительства — в их разрешении.
В первые годы после распада СССР многие бывшие советские граждане переезжали в Россию под воздействием слабо определённых законом обстоятельств. До принятия последнего законодательства по гражданству и иностранным подданным и до замены советских паспортов на новые российские заполучить российское гражданство было довольно просто. С другой стороны, положение людей, перебиравшихся на жительство в Россию, было тогда зачастую неясным и зыбким, поскольку не было чёткого законодательного определения легальной и нелегальной миграции. У части мигрантов имелись советские паспорта со специальными вкладышами, подтверждавшими их российское гражданство, или без таких вкладышей, но с записью о постоянной прописке / регистрации в России; другая часть проживала без прописки / регистрации. После того как в новом законе было дано определение понятию «нелегальные мигранты» и прописана процедура их депортации, вторая категория, постоянно пополнявшаяся, сразу оказалась под угрозой, и армяне, переселившиеся в Краснодарский край, представляют собой яркий тому пример.
Если судить по интервью членов краснодарского армянского сообщества, не было и нет какой-то тайны в том, что значительное число армян проживали и живут в крае без формального законного статуса15. Те же информанты подчёркивали, что наличие большого числа нелегалов, то есть людей, живущих без документов, объясняется в основном препятствиями, намеренно встраиваемыми краевыми властями в процедуру легализации, которая и сама-то по себе является бюрократической, значит, по определению длительной. Такие препятствия могут принимать самые разные формы. Наиболее открытая — прямой отказ в регистрации по месту жительства, являющейся обязательной в России по закону16, нередко мотивируемый мнением миграционной комиссии. (По мнению армян-информантов, эта комиссия была специально создана и использована властями для выявления / подсчёта армян, проживающих в крае без докуметов17.) Другое препятствие к регистрации — это применение дополнительных ограничительных требований, отсутствующих в федеральном законе, а то и противоречащих ему. Например, могут отказать в регистрации не имеющей
гражданства жене по месту проживания мужа — гражданина России на том основании, что в случае регистрации жилая площадь, приходящаяся на каждого зарегистрированного, окажется меньше санитарной нормы. Как будто без регистрации, но при реальном совместном проживании супругов она волшебным образом увеличится! Фактически в этих случаях игнорируются поправки в закон о гражданстве, упрощающие процедуру регистрации не имеющих российского гражданства супругов по месту проживания супругов с таким гражданством. Обобщая все эти ограничительные практики, один из хорошо осведомлённых членов армянской городской общины пришёл к выводу, что многие, возможно, большинство нелегальных армянских мигрантов Краснодарского края действительно обладают правом проживать в России на законных основаниях, но из-за враждебного отношения к ним местных властей не могут реализовать это право бесплатно, то есть не дав взятку18. Другой путь — длительный судебный процесс, как правило, завершающийся в Верховном суде Российской Федерации19.
Проблемы армян, переселяющихся в Краснодарский край, не ограничиваются препятствиями, которые им приходится преодолевать при получении документов, наделяющих их легальным статусом. Они жалуются также на широко распространённую, иногда неприкрытую дискриминацию при приёме на работу. В одних случаях им прямо говорят, что не нуждаются в работниках-армянах, в других — заявления с армянскими фамилиями просто выбрасываются в урну. По этой причине, кстати, некоторые краснодарские армяне берут русские фамилии. Армянские респонденты утверждали, что в Краснодарском крае эта проблема стоит гораздо острее, чем в соседних регионах — в Ростовской области и Ставропольском крае. Незаконное проживание из-за отказа в регистрации означает, что поступление на работу тоже становится незаконным; тем самым умножаются возможности для вымогания взяток.
Наконец, армяне стали также мишенью прямых актов насилия на почве этнической ненависти, причём некоторые из них были совершены при поддержке властей, или, по меньшей мере, власти оставили преступников безнаказанными. Так, несколько серьёзных инцидентов имели место в городке Кореновск в 2000 и 2001 годах, во время которых этнические армяне и их частная собственность подвергались жестоким нападениям. Инцидент 2001 года перерос в форменный погром: армянам, торговавшим на местном рынке, были нанесены серьёзные увечья, а их магазинчики разрушены. К счастью, обошлось без смертельных исходов. Глава местной армянской
общины в интервью 2004 года выражал неудовлетворённость действиями милиции и других официальных лиц в обоих случаях. Он жаловался, что во время первого инцидента милиция не спешила ехать к месту события, чтобы помочь подвергшимся нападению армянам; а во втором случае последующее расследование прошло впустую, никто из виновных не был осуждён20. Можно предположить, что такой финал был обусловлен вмешательством в расследование местных властей. Подобные инциденты имели место и в других населённых пунктах края, в их числе — погром в курортном городе Анапе летом 2000 года.
Месхетинские турки. На долю этого иммигрантского сообщества достались ещё большие притеснения со стороны региональных властей. Российские исследователи тщательно проследили историю ту-рок-месхетинцев, положение с их статусом в России, начальные этапы их мытарств в Краснодарском крае21. Первоначально данная этническая группа проживала в Грузии в области Месхетии, примыкающей к границе с Турцией. Они были депортированы оттуда в 1944 году и сосланы в Среднюю Азию, где в основном жили в Ферганской долине Узбекистана. Серия погромов, направленных против них в 1989—1990-х годах, привела к тому, что почти все они покинули Узбекистан и поселились в других республиках, включая Россию, в том числе в Краснодарском крае. Их численность здесь оценивалась в начале 2000-х годов в 15 тыс. человек.
В течение 1990-х годов право турок-месхетинцев находиться в Краснодарском крае оспаривалось региональными властями на самых различных уровнях; но, с какой стороны ни посмотри, позиция регионального начальства уязвима. Основная масса месхетинских турок прибыла в Россию до распада СССР. Этот пункт является ключевым, поскольку, как отмечает Осипов22, они, таким образом, подпадают под закон о российском гражданстве; они российские граждане по факту, потому что прибыли в страну до наступления 1992 года — крайнего срока автоматического получения российского гражданства. В свою очередь, согласно действующему закону, это означает, что они, равно как и любые законно проживающие в России граждане, имеют право изменить своё место жительства в пределах Российской Федерации, так что претензии Краснодарских властей не имеют под собой законных оснований23.
В опыте проживания турок-месхетинцев в Краснодаре сразу бросаются в глаза два компонента: 1) отказ в выдаче почти всех официальных документов, удостоверяющих личность; 2) жестокие нападения на них неоказаков, а иногда и милиции. Поскольку краснодар-
ские власти согласованно и последовательно отказывали туркам-мес-хетинцам в выдаче регистрационных документов24, тем было невозможно или крайне трудно устроиться на работу, регистрировать браки, рождения и смерти. В некоторых случаях образование для турец-ко-месхетинских детей было доступно только на уровне начальных классов; в других допускалось окончание средней школы, но не было такого, чтобы дело дошло до получения университетского диплома. Менее известные стороны этой истории автор обнаружил в процессе интервьюирования шести турок-месхетинцев, переехавших в США в 2004 и 2005 годах (одно из шести интервью проводилось в России). Информанты рассказали о неформальных коррупционных практиках, к которым туркам-месхетинцам приходилось прибегать, чтобы получить документы, удостоверяющие личность25. Они свободно обсуждали масштабы коррупции и своё отношение к официальной политике в целом. К примеру, отметили, что было гораздо проще и дешевле купить российский паспорт и регистрацию («прописку») у коррумпированных чиновников в соседних регионах (в Ростовской области или в Ставропольском крае), чем в Краснодаре. На этом основании они заключили, что краснодарские чиновники опасались наказания за нарушение инструкций, запрещавших выдачу документов туркам-месхетинцам26. Неформальный лидер общины вспомнил даже конкретные случаи дисциплинарного наказания или смещения краевыми властями местных чиновников за попытки последних довести жалобы месхетинских турок до соответствующих инстанций27.
Месхетинские турки подвергались вопиющим актам насилия со стороны казаков, пользовавшихся, как выяснилось, своей квазислужебной безнаказанностью. Лидер турецко-месхетинской общины Свонидзе также настаивал на том, что милиция и казаки тесно связаны между собой самым непосредственным образом: часто одни и те же люди или члены их семей принадлежали к обеим организациям и действовали сообща. Казачьи дружины действовали обычно в тех случаях, когда милиции это было делать неудобно28. Собственно, в казачьих изданиях мало того что недвусмысленно прописывается обязанность казаков бороться с незаконной миграцией, так ещё и специально отмечается, что казачество — против присутствия ту-рок-месхетинцев на Кубани29.
Следует оговорить, что и мигранты из числа этнических русских отнюдь не ограждены от проявлений неприязни и злоупотреблений. Получение регистрации по месту жительства в Краснодаре представляет трудность даже для них, хотя их статус российских граждан не подвергается сомнению. Правда, на фоне остальных эта категория
мигрантов выглядит прямо-таки привилегированной. Во время интервью с двумя этническими русскими — вынужденными мигрантами из Чечни, оба жаловались, что их вынудили заплатить значительную взятку за регистрацию в Краснодаре, что добиться регистрации, не прибегая к подобным мерам, было невозможно, что сумма требуемых денег в качестве взятки возрастала по мере дальнейшего развития дела30. А один из моих респондентов, адвокат, заявил, что знает совсем уж вопиющие случаи, когда в регистрации отказывали людям, проживающим на жилой площади, являвшейся их законной частной собственностью31.
Итак, в 1990-е и в начале 2000-х годов краснодарское региональное правительство проводило своеобразную миграционную политику. Её отличительные признаки: ксенофобские заявления высокопоставленных чиновников, агрессивные меры против мигрантов, открыто поддерживавшиеся властями, региональное законотворчество ограничительного свойства. Перенял ли соседний Ставропольский край этот образец, и если да, то до какой степени? И по природно-климатическим, и по экономическим условиям у Ставрополья меньше возможности принимать мигрантов, чем у Краснодарского края, и в то же время оно было больше подвержено актам насилия на почве этнической вражды и нестабильности на Северном Кавказе. Добавим, что ставропольские мигранты беднее краснодарских, а их размещение оказалось более сложным вопросом32.Тем не менее в Ставропольском крае реакция властей на наплыв мигрантов была куда более спокойной, чем в Краснодарском. В отличие от соседей, ставропольское руководство воздерживается от политизации вопроса иммиграции, включая иммиграцию неславян.
Сравнительный анализ отчётов по вопросам демографии и мигра-ции33 за 2003 и 2004 годы позволил обнаружить следующие существенные составляющие официальной позиции по поводу мигрантов.
1. Мигранты полезны для Ставропольского края в демографическом плане, поскольку их приток компенсирует отрицательный естественный прирост населения. В позитивном ключе отмечается прибытие многодетных семей и людей с высшим образованием.
2. Основная проблема, создаваемая миграцией на Ставрополье, заключается в том, что в регионе с экономикой, которую трудно назвать процветающей, не хватает собственных ресурсов для удовлетворения базовых потребностей мигрантов, таких как жильё, образование, охрана здоровья.
3. Две первых составляющих обусловливают третью: необходимость увеличения федеральных отчислений на социальные нужды мигрантов в Ставропольском крае.
Представители мигрантских неправительственных организаций (НПО), с которыми я беседовал в Ставрополе, чаще всего разделяли мнение о том, что в ситуации с миграцией главная беда — нехватка в крае необходимых ресурсов и что решать её следует за счёт целевых федеральных дотаций. В то же время в некоторых НПО указывали, что местные власти не всегда использует по назначению федеральные средства, предназначенные для нужд вынужденных мигрантов34.
Таким образом, на первый план вышла проблема покрытия расходов на мигрантов. Реагируя на такое положение вещей, ставропольское правительство использовало официальные публикации в первую очередь для того, чтобы подчеркнуть необходимость дальнейших федеральных инвестиций. Межнациональным отношениям и вопросам безопасности было уделено меньше внимания, а сама ситуация представлялось таким образом, чтобы не разжигать страсти. В частности, на фоне некоторой общей межэтнической напряжённости власти Ставропольского края, в отличие от краснодарских, всё же избегают открытых столкновений с мигрантами неславянского происхождения. Особенно это заметно при сравнении отношения к мигрантам армянского, турецко-месхетинского и дагестанского происхождения. Интервью, проведённые летом 2004 года с представителями армянских общин Ставрополя и Пятигорска, показали, что тогда взаимодействие этих общин с властями было куда более гармоничными, чем в Краснодарском крае. Если мерить по размерам и активности общинной организации, её политическому представительству и процветающей культурной жизни, на Ставрополье проживает самая организованная и уверенная в себе армянская община в России35. В Ставрополе работник армянской общины заметил, что коррупция при регистрации существует и здесь, но она не сопряжена с этнической дискриминацией, то есть не направлена специально против армян. Точно так же лидер месхе-тинских турок в Краснодарском крае заметил, что в Ставропольском крае у его соплеменников только «десять процентов» тех проблем, с которыми турки-месхетинцы сталкиваются на Кубани36.
Пожалуй, самой политически «нагруженной» на Ставрополье является миграция из соседнего Дагестана в восточные районы края, совпавшая с оттоком из этих мест этнических русских. Эти изменения вызывают беспокойство властей. Однако, как было проиллюстрировано в последнем отчёте краевого министра внутренних дел, пока они трактуются как потенциальная проблема межнациональных отношений в будущем, нежели насущный кризис37. Не было также ни малейшего намёка на то, что ставропольские власти одобряют ограничение прав по переезду в свой регион выходцев из Дагестана (ко-
торые являются российскими гражданами)38. Другими словами, реакция ставропольских правительственных чиновников на мигрантов, чей приток ведёт к изменению этнической конфигурации в стратегически важном районе, была гораздо менее враждебной, чем выпады краснодарского правительства против куда более малочисленной миграции турок-месхетинцев.
С одной стороны, годами проживающий без гражданства в Ставрополе респондент-армянин саркастически заметил, что пытаться, не дав взятку, заполучить гражданство в Ставропольском крае, — то же самое, что пробовать купить колбасу в магазине, не заплатив за неё. То есть то и другое суть торговые операции, требующие денег. С другой стороны, сотрудники оказывающей мигрантам правовую помощь организации «Вера, надежда и благотворительность», опрошенные мной в их офисе в Пятигорске, утверждали, что трудности регистрации коснулись всех российских граждан, но исчезли к концу 1990-х годов. Они были уверены, что стабильно добиваются успеха в урегулировании легального статуса иммигранта с помощью исковых заявлений. Правда, одновременно они отметили, что милиция заинтересована в рейдах на рынки и другие общественные места с целью выявления нарушителей миграционного режима и получения с них «откупа». В целом изъяны миграционного контроля на Ставрополье скорее дают ту же картину, что и в среднем по России (широко распространённый подкуп и умеренные наказания за нарушения правил регистрации), чем на Кубани, где главная беда мигрантов — массовые отказы в регистрации.
Вместе с тем различие между Ставропольским и Краснодарским краями отнюдь не абсолютное. На Ставрополье тоже пытались ограничивать права мигрантов, в том числе русских, на переезд в регион. Здесь тоже завели краевые миграционные комиссии на манер краснодарских (они были распущены после судебных опротестований их правомерности). В 2002 году был принят краевой закон с целью «упорядочить» въезд (миграцию) в регион «граждан Российской Федерации, иностранных подданных и лиц, не имеющих гражданства какого-либо государства»39. Статья 3 этого закона содержит туманное заявление, что «миграция в Ставропольский край носит регулируемый характер и допускается в пределах, в которых геополитические обстоятельства и экономические и политические условия позволяют гарантировать права и свободы граждан, законно проживающих на территории края, а также государственную и общественную безопасность». А статья 5 устанавливает, без ссылки на российское гражданство, годичные квоты для «лиц», которые могут быть размещены на средства краевых / городских (муниципальных) правительств40. Однако этот закон был
также опротестован и отменён по суду. По утверждению начальника юридического отдела краевого законодательного собрания, закон 2002 года вообще был нацелен на привлечение внимания к проблеме субсидирования социальных нужд мигрантов41.
Таблица 1
Проявления враждебности Краснодарский край Ставропольский край
Законодательные ограничения Значительные Среднего уровня
Ксенофобия чиновников Имеется Отсутствует
Уровень коррупции Высокий = запретительный Относительно низкий (?)
Оплачиваемое государственными институтами насилие Имеется Отсутствует
Проверки документов Повсеместно Повсеместно
Таблица 1 резюмирует сравнение двух регионов по показателям проявлений враждебности по отношению к мигрантам. Резко анти-мигрантский набор показателей, характерный для позиции Краснодарского края, сразу бросается в глаза. Есть только одно ярко выраженное совпадение — проверка документов. Действующий режим проверки документов — мера, в определённой степени объяснимая как необходимая предосторожность. Причём как мера безопасности проверки были скорее оправданы на Ставрополье, чем в Краснодарском крае, ввиду того, что Ставропольский край был больше подвержен рискам из-за войны в Чечне.
В следующей части я попытался выстроить причинно-следственное объяснение, стоящее за этими вариациями.
Анализ: множественные уровни причинности
Чем объясняются различия в положении мигрантов-неславян в двух регионах?
Ближайший ответ — различиями в политике. Несмотря на опасную близость к очагу гражданской войны, которая велась федеральным центром, в Ставрополе не копировали пример коллег из Крас-
нодара, не повторяли вслед за ними такие крайние практики, как отказ в регистрации и гражданстве, ксенофобские заявления на официальном уровне и провоцирование насилия. Даже когда там принимали противоправные жестокие акты, делалось это с иными целями, чем в Краснодарском крае. Если на Кубани мы видим яркую демонстрацию антимигрантского популизма, на Ставрополье в основном заинтересованы в извлечении посредством ссылок на нужды мигран-тского населения федеральных субсидий.
Как, в свою очередь, объяснить столь различающийся политический выбор? Редкостная враждебность краснодарских властей к мигрантам на самом деле является исключительной. Однако проистекает она из особенностей политической ситуации в крае и из их взаимоотношений с Кремлём. Мой аргумент таков: политика демонстративной враждебности к мигрантам исходит от конфликтов между провинциальным руководством и российским центральным правительством, никоим образом не связанных с реалиями миграционной ситуации в крае. Я полагаю, что это утверждение может стать отправной точкой к конструированию модели миграционной политики, включающей множественные уровни причинной обусловленности.
Поскольку постоянная не объясняет переменную, отличия Краснодарского края от смежных регионов не могут вытекать из их исторического прошлого, к тому же довольно похожего, и даже из их постсоветских экономических трудностей и сложностей, связанных с проблемами геополитической безопасности, тоже схожих. Поэтому необходимо тщательное исследование постсоветского политического развития Краснодарского края.
После распада СССР краем почти всё время руководили два сильных правителя, тесно связанных с КПРФ, на протяжении 1990-х годов остававшейся наиболее влиятельной политической силой. У обеих этих политических фигур отношения с федеральными властями были остро конфликтными. Безраздельно контролировавшийся коммунистами краевой Совет во главе с Николаем Кондратенко поддержал сначала путч 1991 года против Михаила Горбачёва, а затем Верховный Совет в его конфронтации с Борисом Ельциным. Октябрьские события 1993 года обернулись для Кондратенко отставкой и кратковременным тюремным заключением, однако его политическая карьера вскоре возобновилась, и в 1996 году он был избран губернатором. На этом посту Кондратенко продолжал изображать себя первым защитником Кубани от федерального центра, который он выставлял грабительским правительством42. Вдобавок к популистскому педалированию регио-
нальных интересов Кондратенко завоёвывал народную славу яростными нападками на разных врагов, в первую очередь на «сионистов» и «жидомасонов», которые (по его утверждению) в реальности управляют Россией и ведут её к гибели43.
В 2000 году Кондратенко не выставил свою кандидатуру на выборах и был сменён им же подобранным преемником Александром Ткачёвым, набравшим 80 % голосов избирателей44. Преобладавшая в 1990-е годы прокоммунистическая политика краевых властей закончилась в 2003 году, когда Ткачёв порвал с коммунистами и принял, как раз перед выборами в Государственную Думу, руководство региональным отделением партии «Единая Россия». По результатам тех выборов «Единая Россия» заменила КПРФ в качестве господствующей в парламенте фракции45.
Ткачёв, и ныне состоящий при должности, — сильная фигура как в краевом, так и в общероссийском масштабе. В крае его влияние исходит из целого ряда источников46, на российском уровне он взрастил себе политическую идентичность, отвечающую образу русского националиста47. Оппозиционная модель отношений краевых властей с федеральным центром и при Ткачёве, по крайней мере на начальном этапе его власти, просматривается в изданиях и публикациях, предназначенных для внутреннего потребления48. Есть серьёзные основания полагать, что враждебность Ткачёва к иммигрантам — просчитанный политический ход, предпринятый для того, чтобы не только закрепить за собой власть в крае, но и усилить свою позицию в глазах Кремля. Действительно, ожесточённая враждебность краевого правительства в отношении мигрантов не может быть до конца понята, если исключить из анализа фактор федеральной власти. Показательно, что использование неоказаков как de facto региональной милиции при региональном правительстве, наделённой им правоприменительными функциями, начиналось не с мигрантов. Кондратенко впервые опробовал применение казачьих частей как раз в споре с федеральным правительством по поводу свободного вывоза из региона сельскохозяйственной продукции. Уже потом и он, и в особенности Ткачёв постепенно, методом проб и ошибок развивали и утверждали практику использования казачества как антимигрантской силы. При этом антимигрантским акциям казаков намеренно давалась всенародная огласка; казаки фактически усливались за счёт государственных учреждений; федеральные власти целенаправленно провоцировались.
Основываясь на собранных интервью, можно утверждать: главным, что вынудило федеральную власть вступиться за притесняемых
на Кубани армян, была собственная организованная политическая активность последних. Её проявляли армянские общинные центры и организации как на местах, так и представленные на федеральном уровне, например Союз армян России (сокращенно САР); возможно, сыграло свою роль вмешательство правительства Армении. Местные общины обращались в прокуратуру и в Верховный Суд, САР — непосредственно к президенту Путину. Не могу утверждать, что Ереван использовал для выражения своей озабоченности дипломатические каналы, но нельзя не отметить, что как раз накануне избрания Ткачёва, в 2002 году, в Сочи было открыто армянское консульство (представительство)49. Итогом всех этих усилий стало некоторое улучшение положения краснодарских армян-мигрантов. Этот факт отметили представители всех трёх местных армянских общественных организаций, которых я интервьюировал, — в Краснодаре, Кореновске и Сочи50. Однако, три лидера по-разному оценили масштабы улучшения.
Сочинская община, как обнаружилось, установила радушные отношения с муниципальными и краевыми властями, а лидер общины Кореновска без конца хвалил нового мэра города. Глава краснодарской общины представил более взвешенную оценку позитивных изменений. По его мнению, «тот факт, что мы не промолчали» вынудил федеральную исполнительную власть обуздать Ткачёва. Последний был вынужден прекратить открытые нападки на армян51; не исчезли вовсе, но стали более редкими и случаи насилия над ними52. Однако, согласно тому же респонденту, проблемы дискриминации мигрантов при регистрации и в сфере занятости так и остались нерешёнными, что давало повод обвинять Ткачёва в том, что его изначальная враждебность к армянской общине осталась неизменной. Так это или не так, необычно то, что представитель общины сделал столь откровенное нелицеприятное заявление иностранцу, да ещё под запись. Скорее всего, вызывающий тон, заданный некогда самой губернаторской властью и воспроизведённый главой краснодарской общины, говорит о том, что отношения между сторонами, мягко говоря, нарушены, и дело предотвращения открытой конфронтации в значительной степени (если не полностью) возлагается армянской стороной на федеральных заступников. Можно также отметить, что неприязнь к армянам организованного казачьего движения, сохранившего полномочия правоохранительной власти и прочные связи с краевым правительством, ничуть не убавилась53.
Опыт армянской общины в Краснодарском крае показывает, что слаженные политические действия хорошо организованных заинте-
ресованных групп могут приводить к вмешательству федеральных властей, направленному на пресечение преследований и притеснений со стороны региональных политиков, даже таких относительно сильных, как Ткачёв. Но одновременно стала видна и ограниченность возможностей федеральной власти или пределы её заинтересованности во вмешательство в такого рода дела. Региональное руководство могли заставить воздерживаться от подстрекательских заявлений, принять меры по предупреждению агрессивных действий и по уголовному преследованию в случаях применения насилия к армянам; кроме того, федеральные структуры могли поставить на место руководство края и тогда, когда оно занялось антиконституционным законотворчеством на региональном уровне. Но менее «зрелищные» нарушения закона, та же дискриминация при регистрации мигрантов и приёме их на работу, продолжают практиковаться, невзирая ни на какие окрики федеральных властей.
Коротко говоря, Ткачёв получил-таки политические бонусы в результате своей антиармянской политики. Это благоприятный публичный образ ревнителя русского народа внутри Краснодарского края и по России, усиление подконтрольных ему казачьих полицейских отрядов и — на основании первых двух — определённая автономия и защита от федерального правительства. Цена же, заплаченная им за действия в отношении армян, оказалась минимальной, вмешательство Путина фактически не обернулось для него каким-либо серьёзным наказанием.
События, связанные с турецко-месхетинской общиной, только подтверждают всё вышесказанное. Почему именно власти Краснодарского края, в отличие от других региональных правителей, так отрицательно отреагировали на присутствие незначительной турецко-месхе-тинской общины? Её лидер Свонидзе прозорливо заметил, что губернаторская травля месхетинских турок усиливалась по мере того, как его отношения с армянами становились более спокойными. Свонидзе считает, что турки-месхетинцы просто заменили армян в качестве объекта для сознательных спекуляций властей по поводу этнической напряжённости в крае 54. Примерно то же имел в виду и один из армянских респондентов, когда сделал ремарку относительно более раннего смещения фокуса обвинений краевых властей с евреев на армян. Он высказал точку зрения, что федеральное правительство, должно быть, вынудило краевое начальство прекратить травлю евреев, и то в поисках новой мишени, равно уязвимой и в то же время менее способной привлечь внимание к своей участи внутри страны и на международном уровне, обратило внимание на армян55.
Судя по истории последовательной травли малочисленных этнических и религиозных групп администрациями Кондратенко и Ткачёва, кажется правдоподобным, что движущей силой их политики были тщательные политические расчёты, а отнюдь не слепая ксенофобия. Дополнительным аргументом в пользу такой точки зрения можно считать довольно растерянную, даже подавленную реакцию Ткачёва на известие о планируемом переселении месхетинских турок в США в 2004 году. Если бы Ткачёв действительно воспринимал переселение как свой политический триумф, тогда можно было ожидать, что он со своей стороны сделает всё, чтобы разрекламировать переселение как победу и максимально ему способствовать. На деле же рамки обсуждения плана переселения в краснодарских СМИ были достаточно ограниченными. По существу, вся кампания свелась к одному злорадно торжествующему по тону выступлению губернатора на телевидении56. Свонидзе и другие турки-месхетинцы привели примеры саботажного поведения краевых властей. Взять хотя бы тот факт, что туркам-месхетинцам отказывали в выдаче медицинских освидетельствований и других документов, необходимых для выезда — будто хотели их задержать, а не выпроводить. Эти действия доказывают, что месхетинские турки изначально были нужны губернатору как политический инструмент, а их отъезд, вызвавший раздражение Путина, вовсе не был целью Ткачёва.
Если причины, которые привели краевое правительство к преследованию месхетинских турок, поддаются выявлению и анализу, понять, почему федеральный центр попустительствовал краевым властям в их политике, гораздо сложнее. Администрации и Путина, и Ельцина неоднократно терпели неудачу при попытках вступиться за турок-месхетинцев. Согласно Осипову, позиция невмешательства федеральных властей (или даже поддержка ими краевой администрации) восходит к началу 1990-х годов57. Впоследствии администрация Путина в основном продолжала придерживаться того же подхода к делу. В конце 2003 года Путин призвал правительство Грузии принять месхетинских турок обратно на родину; одновременно он высказался в том духе, что раз турки-месхетинцы проживают в России, «они должны жить нормально и соблюдать наши законы»58. Ничего похожего на призыв к краевым властям оградить турок-месхетинцев от жестокого обращения, не говоря уже о признании их законных требований о российском гражданстве, не прозвучало, и это бросалось в глаза. Как считает Свонидзе, это окончательно убедило турок-месхетинцев в нежелании правительства Путина их защитить и подтолкнуло лидеров общины принять решение покинуть Россию навсег-
да. Совершенно непонятно при этом, какую пользу выезд турок-мес-хетинцев мог принести российскому правительству. По мере приближения времени переселения агентства новостей в России и за границей стали освещать предстоящее событие и события, ему предшествовавшие, и в большинстве случаев эти сводки едва ли улучшили образ России. Телерепортажи, транслировавшиеся крупнейшим российским каналом НТВ, показывали растерянных, покидающих друзей и родственников месхетинских турок, с горечью обвиняющих краевые и российские власти; они отбывали в США в статусе беженцев, без единого гроша в кармане59. Какую выгоду извлекли федеральное правительство и президент, позволив краевым властям по существу изгнать несколько тысяч людей, имевших веские основания претендовать на российское гражданство? Кажется, что ничего, кроме дурной славы, Россия на этом не заработала.
Можно предложить несколько объяснений. Высокопоставленные чиновники администрации президента до некоторой степени могли разделять убеждение, что миграции кавказских этнических групп во внутренние районы России опасны для общественного порядка. Другими словами, они могли на самом деле сочувствовать доводам Кондратенко и Ткачёва, которыми те доказывали, что присутствие месхе-тинских турок в Краснодарском крае неприемлемо и недопустимо. Если вспомнить приведённое выше заявление Путина, эта точка зрения уже не кажется невероятной. С другой стороны, как отмечалось выше, федеральные исполнительные власти всё-таки высказались в пользу армян и принудили власти края вести себя приличнее, хотя положение армян и так было лучше, чем положение турок-месхетин-цев. Столь явные различия в судьбах двух общин показывают, насколько важен организованный политический протест на разных правительственных уровнях: армяне Краснодарского края, как уже упоминалось, развернули полномасштабную внутригосударственную и международную кампанию, чтобы заставить федеральные инстанции вмешаться. Немногочисленному турецко-месхетинскому сообществу, лишённому к тому же поддержки извне, такие действия были просто не по силам. Что касается пассивности, продемонстрированной Путиным и его администрацией, то можно предположить, что понимание ими своих интересов не предполагало систематического пресечения преследований мигрантов60.
Скажу больше: армяно-месхетинская очерёдность прогрессии, по сути дела, также указывает на то, что природа миграционной политики в крае и до некоторой степени в России обусловлена факторами, прямо с самой миграцией не связанными и в этом смысле экзогенны-
ми, внешними по происхождению. Хотя региональный геополитический фон способствовал появлению одиозных сценариев краснодарской политики (сознание как элиты, так и народа уже отчасти было подготовлено к антимигрантской политике), всё же требовалось принятие тщательно продуманных решений краевых структур исполнительной власти. Администрации Кондратенко и Ткачёва сознательно использовали тему миграции для укрепления контроля над регионом и усиления своей позиции перед лицом федеральной власти. Движение же неоказачества, которое спонтанно возникло как социально-культурная организация, было умышленно превращено в ква-зи-государственный субъект этой политики, дабы с его помощью гарантировать политическое выживание и влиятельность краевых элит.
Предположение, что антимигрантскaя политик краевых властей былa артефактом (= побочным продуктом, порождением, дериватом) их натянутых отношений с Кремлём, вызывает вполне естественное возражение: почему же власти других регионов не сочли возможным заняться аналогичными популистскими упражнениями? В случае Ставрополья местные власти, возможно, оказались слишком слабыми. Их немногие ограничительные действия, имевшие место в 1990-е годы, подчинялись той же логике — использовать миграцию как средство давления на федеральный центр. Однако на относительно мягкую политику Ставрополя Кремль отреагировал более внятно, чем на откровенно ксенофобскую политику Краснодара, — заставил внести поправки, сводящие на нет ограничительный эффект миграционного закона. Почему реакция федеральной власти на неправильные действия ставропольских властей была более твёрдой сравнительно с её реакцией на поведение краснодарских губернаторов? Здесь возможно несколько объяснений. Во-первых, Ставропольский край просто беднее Краснодарского, значит, в распоряжении его руководства нет тех же рычагов воздействия на центр, что у краснодарского руководства. Во-вторых, согласно изысканиям других исследователей, ставропольскому правителю Черногорову недоставало харизмы и мощной политической машины Ткачёва. Черногоров — сравнительно слабая и малопопулярная фигура, полностью зависевшая от доброго отношения федерального центра61. В-третьих, сама мягкость ставропольских ограничительных акций может свидетельствовать о том, что они были менее важными для Ставрополя, чем их аналоги — для Краснодара. Действия Ставрополя выглядят в лучшем случае не очень решительной имитацией дерзких выпадов Краснодара, предпринятой в надежде выколотить федеральные средства62.
Если суммировать приведённые аргументы, различия между двумя регионами могут быть почти полностью сведены к исключительной, беспрецедентной враждебности Краснодара к мигрантам, которая, в свою очередь, обусловлена не реальными эффектами миграционного процесса, а неявным конфликтом с федеральным правительством. Краснодарскими правителями были сделаны более высокие ставки — ставки на выживание и сильную власть, — почему и их способность к сопротивлению Кремлю была выше. Преследование мигрантов стало частью более широкой кампании противостояния Ельцину и Путину (последнему только на начальной стадии его правления), равно как и внутренней консолидации местного порядка. Эта кампания, включавшая стимуляцию неоказачьего движения, была составной частью легитимации правления обоих губернаторов. Власти Ставрополья не могли или не хотели копировать крайности краснодарских властей из-за своей относительной слабости перед Кремлём. Ощущая меньшее стремление и/или меньшую способность к противостоянию федеральным властям, ставропольский правитель изначально выбрал стратегическое решение сыграть под слабого и под этим соусом проторить дорожку к федеральным ассигнованиям. В целом опыт мигрантов неславянских национальностей в двух исследованных регионах продемонстрировал, что судьба мигрантов и этнических меньшинств в современной России зависит не только от безликих сил войны и экономического кризиса, но также от неустойчивых отношений между центром и регионами.
* *
*
Прошло уже почти пять лет с тех пор, как было завершено исследование, по результатам которого написана эта статья. Что изменилось за это время в положении этнических меньшинств в Краснодарском и Ставропольском краях? Община турок-месхетинцев Краснодарского края почти полностью переселилась в США. Случаи применения силы в отношении армян заметно сократились, и, как уже отмечалось, краевые власти прекратили открытые нападки на армян. В связи с избранием Сочи местом проведения зимних Олимпийских игр 2014 года значимость в России Краснодарского края и его губернатора Ткачёва явно возросла. В какой мере это способствовало (если способствовало) улучшению ситуации с правами мигрантов в Краснодарском крае и как на это повлиял (если повлиял) федеральный центр — решать уже другим учёным. Что касается Ставропольского края, то возглавлявший его Черногоров покинул свой пост в 2007 году,
и резонно предположить, что произошло это потому, что им были недовольны в Кремле. В любом случае его отставка говорит в пользу моего утверждения о том, что в политическом отношении он был более слабой фигурой, чем Ткачёв. В том же 2007 году в Ставрополе произошли серьёзные столкновения с чеченцами, что может свидетельствовать об ухудшении здесь ситуации с нерусскими мигрантами. Впрочем, надо сначала разобраться в причинах событий, чтобы решить, обоснован ли этот вывод.
В заключение добавлю, что во время моего повторного визита на Северный Кавказ в 2006 году я убедился: в Краснодарском крае проблема лиц, проживающих без регистрации, так и осталась нерешённой. И в обоих краях, особенно на Ставрополье, продолжаются широкомасштабные проверки документов и у водителей, и у пешеходов. Это позволяет предположить, что нерешённой осталась и другая существенная проблема, о которой шла речь в моей статье, — ограничения права на передвижение.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Nicholson M. Towards a Russia of the Regions. Oxford, Oxford Univ. Press,
1999.
2 См.: Stoner-WeissK. The Russian Central State in Crisis: Center and Periphery in the Post-Soviet Era. Cambridge, Cambridge Univ. Press, 2001.
3 Kahn J. Federalism, Democratization and the Rule of Law in Russia. Oxford, Oxford Univ. Press, 2002. P. 276—281.
4 Итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. В 14 т. / Федер. служба гос. статистики. Т. 4: Национальный состав и владение языками, гражданство. Кн. 1. М., ИИЦ «Статистика России», 2004. С. 65—67.
5 Мкртчян Н.В. Регионы Северного Кавказа в зеркале миграции // Проблемы расселения: история и современность / Ред. колл.: С. Артоболевский, В. Белозё-ров, О. Глезер, Ж. Зайончковская, П. Полян, А. Тревиш / Ин-т географии РАН. М., 1997. С. 68—71.
6 См.: Sukhov I. 2005. North Caucasian Map of Threats // Russia in Global Affairs, 2005. No. 3 (4). P. 150—159.
7 По Всесоюзной переписи 1989 года, накануне конфликта 58 % населения Чечни составляли этнические чеченцы. По переписи же 2002 года, этот показатель подскочил до 98 %, что делает Чечню самым моноэтничным регионом Российской Федерации (Стешин Д. Русские «второго сорта» // Комсомольская правда, 2005, 15 ноября. С. 8—9).
8 См.: Beissinger M.R. Nationalist Mobilization and the Collapse of the Soviet State / Cambridge Studies in Comparative Politics. Cambridge, Cambridge Univ. Press, 2002. C. 334.
9 Савва M. Идеи толерантности для кубанских СМИ // Дружба, 2003. № 23. С. 65—68.
10 К примеру, правительство учредило краевые комиссии по миграции, состоящие из местных чиновников. Они уполномочены рассматривать заявления о регистрации по месту жительства и давать рекомендации на этот счёт. Формально процесс регистрации остался в ведении учреждений Министерства внутренних дел, но фактически члены комиссий могут отклонять заявления по своему усмотрению. А так как они подконтрольны краевой администрации, это означает, что именно ею в конечном счёте решается судьба обращений (устное сообщение М. Саввы в Краснодаре 30 апреля 2004 года).
11 В 2003 году прокуратура наконец-то отреагировала на давление со стороны НПО и подала формальный протест на существование краевого закона по миграционной политике. Это вынудило законодательное собрание закон отменить. Однако положения немедленно принятого нового закона — почти те же самые. Например, в новом законе дано такое определение нелегальной миграции в Краснодарский край, что под него одновременно подпадают и не получившие разрешения на въезд иностранные граждане и лица без гражданства, и российские граждане, не имеющие регистрации. См.: Карастелёв В., Карастелёва Т. Систематическое нарушение прав человека в Краснодарском крае подрывает авторитет России / Новороссийский комитет по правам человека, 26 января 2005. Доступно на: http:// www.hro.org/ngo/nov/. Последнее посещение 26 января 2005 года.
12 Так, в одном из своих указов губернатор Кондратенко привёл длинный перечень «лиц армянской национальности», незаконно получивших регистрацию в Сочи и затем на этом основании освободил от занимаемой должности некоторых краевых чиновников (в том числе, несомненно, чиновников-армян), не проявивших должной бдительности при выдаче регистраций. См.: Постановление главы администрации Краснодарского края № 130 от 11 апреля 1997 года «О фактах грубого нарушения законов Российской Федерации и нормативных актов, регулирующих регистрацию граждан, порядок землепользования и строительства в городе Сочи». Доступно на: http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1997/0497/23.html. Последнее посещение 5 марта 2009 года.
13 См.: Derluguian G.M. and Cipko S. The Politics of Identity in a Russian Borderland Province: The Kuban Neo-Cossack Movement, 1989—1996 // Europe-Asia Studies, 1997. Vol. 8, No. 49. P. 1485—1500.
14 В 1998 году по указу президента Бориса Ельцина казаки получили право быть «на службе государству» и вести военную подготовку молодёжи. По утверждению пресс-службы Кубанского казачьего войска, краевым законом 1992 года предусматривается, что они имеют также право быть членами народных дружин — с правом участия в операциях по обеспечению правопорядка под надзором милиции. В 2004 году в этих дружинах числилось 5 364 казака (см.: Пресс-служба Краснодарского казачьего войска. Информация о мерах по расширению участия казачьих обществ в организации охраны общественного порядка на территории федерального округа, 2004, 13 марта. Доступно на: http://www.yuga.ru/kazaki/today/ ?id=4327. Последнее посещение 25 февраля 2009 года). Также обсуждались планы по использованию казачьих дружин для охраны государственной границы на участке между Краснодарским краем и Грузией / Абхазией (см.: Тыванюк Г.А. Готовим защитников рубежей отечества // 2003, 9 декабря. Доступно на: http://www.yuga.ru/ kazaki/today/?id=4240. Последнее посещение 25 февраля 2009 года).
15 Председатель армянской общины Краснодара и редактор местной армянской газеты независимо друг от друга оценили численность незарегистрированных
армян в 200—250 тыс. человек, что примерно равно численности легально проживающих в крае лиц армянского происхождения (устные сообщения автору Алексея Степановича Оганисяна и Тиграна Тавадяна, сделанные ими в Краснодаре в июле 2004 года). Если цифры верны, получается, что в Краснодарском крае проживает от 450 до 500 тыс. армян. Это примерно 10 % от общей численности населения края.
16 В России жить без регистрации означает не только совершить правонарушение, но ещё и отрезать себе все законные пути к урегулированию своего иммиграционного статуса, то есть к получению вида на жительства и гражданства.
17 Так, один из представителей армянской общины г. Кореновска сказал мне во время моего пребывания там в июле 2004 года, что в их городе отказ в регистрации часто основывается на этнических критериях и что даже в тех случаях, когда комиссия рекомендует зарегистрировать армян, милиция, несмотря на это, нередко отказывает в регистрации.
18 В интервью 2004 года.
19 По моим наблюдениям, чтобы помочь своим подопечным справиться с трудностями, армянские организации и в Краснодаре, и в Сочи обеспечивают бесплатными юридическими консультациями людей, имеющих иммиграционные и регистрационные проблемы.
20 Личное сообщение автору Валерия Шагиновича Геворкяна в ходе интервью, взятого в июле 2004 года.
21 См. подробно: Ossipov A.G. and Cherepova O.I. The Violation of the Rights of Forced Migrants and Ethnic Discrimination in Krasnodar Territory: The Situation of the Turks-Meskhetians / Memorial Human Rights Center. Moscow, 1996.
22 Ibid. P. 26—27.
23 Более того, ни один другой регион не отказывался предоставлять гражданство туркам-месхетинцам. Например, в Белгородской области им выдали российские паспорта, и, как и подобает, все необходимые регистрационные документы. В этом отношении ситуация в Краснодарском крае уникальна и вряд ли может быть записана в актив местной власти.
24 Ossipov A.G. and Cherepova O.I. Op. cit. P. 19.
25 Интервью были взяты в несколько этапов в 2005 году, в г. Ланкастере (Пенсильвания).
26 Один из респондентов даже заметил, что армянам в Краснодаре куда легче было получить услугу за взятку, чем месхетинским туркам. В этом он видит доказательство более жёсткой официальной политики против его сообщества.
27 Из интервью автора с Т. Свонидзе, бывшим председателем Краснодарского отделения турко-месхетинской организации «Ватан», г. Ланкастер, Пенсильвания, 22 января 2005 года.
28 Эту же точку зрения высказал автору в своём интервью от 25 августа 2004 года другой лидер месхетинских турок, который в то время находился в Краснодаре, Сарвар Тедоров.
29 См.: Пресс-служба Краснодарского казачьего войска...
30 Как язвительно высказался по поводу зависимости регистрации от взятки один из мигрантов, «заплатишь — зарегистрируют. А без денег и к родной маме не пропишут». Те же респонденты утверждали, что власти Краснодарского края враждебны по отношению к НПО, представляющим интересы вынужденных мигрантов.
31 Он также добавил, что местные суды совершенно запуганы региональным правительством, поэтому, чтобы опротестовать отказ в регистрации по месту жительства,
приходится обращаться в Верховный Суд в Москве. Конечно, эта процедура требует затрат денег и времени и большинству не по карману, особенно с учётом того, что успех в таком разбирательстве отнюдь не гарантирован (из интервью автора с Евгением Алексеевичем Гайдашем, 25 августа 2004 года).
32 Согласно недавнему отчёту, около 80 % вынужденных мигрантов из Чечни продолжают снимать жильё. А при исследовании занятости в Ставрополе выявилась следующая тенденция: куда легче получить работу с помощью связей (и с оплатой «в конверте»), чем на открытом рынке труда, что, как можно предположить, должно ставить мигрантов в невыгодное положение по сравнению с постоянными жителями. См. соответственно: Plykina O. Legal and Social Counseling of IDPs and Refugees in Stavropol Krai / Stavropol Regional Public Charitable Organization «Faith, Hope, Love». Pyatigorsk, 2004; Жогин Б.Г. О соблюдении трудовых прав работников / Ставропольская краевая трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Ставрополь, 2004. 7 июля. Оба отчёта распечатаны на принтере, без пагинации.
33 Доклад о состоянии и мерах по улучшению социально-демографического положения в Ставропольском крае / Министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края. Ставрополь, 2003; Доклад о состоянии и тенденциях демографического развития в Ставропольском крае / Министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края. Ставрополь, 2004.
34 Так, председатель региональной федерации переселенческих организаций привёл пример школы в Будённовске, которая была построена на средства, выделенные федеральным центром на нужды вынужденных мигрантов. «Негативного отношения» к мигрантам у региональных властей нет, оно «нейтральное»; что местную власть занимает в первую очередь, так это вытягивание — и по максимуму — средств от власти федеральной (устное сообщение автору Василия Петровича Целовальникова, Ставрополь, 5 августа 2004 года).
35 В курортном городе Пятигорск мне показали строящийся Центр армянской общины. Стройка большая, и по её окончании это будет, как с гордостью заявили владельцы, самый роскошный в России центр такого типа.
36 Из интервью автора с С.М. Тедоровым (см. сноску 28).
37 Миграционная ситуация в Ставропольском крае / Управление по делам миграции ГУВД Ставропольского края. Ставрополь, 2004.
38 Заместитель начальника юридического отдела законодательного собрания края заметил, что его правительство рассматривает эту миграцию как естественное следствие экономических проблем Дагестана, которые можно было бы преодолеть, если бы федеральный центр принял меры для развития региона (из интервью с Сергеем Петровичем Закутевым в Ставрополе в июле 2004 года).
39 Закон Ставропольского края о мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край от 6 июня 2002 года. Доступно на: http://rusotechestvo.narod.ru/ law/gp4.html. Последнее посещение 4 марта 2009 года.
40 На региональной конференции по миграционным вопросам местный учёный сказал по поводу закона, что он ограничивает не миграцию как таковую, а степень ответственности за социальные нужды мигрантов, принимаемой на себя правительством края (Цапко М.И. Правовые и социально-экономические механизмы управления миграционными процессами. Доклад на конференции «Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на Северном Кавказе», Ставрополь, 5 декабря 2003 года. Ставрополь. Изд. Ставропольского гос. ун-та, 2004. С. 194—198).
41 Как он сказал, «будь у нас ресурсы, мы бы их охотно принимали (то есть принимали бы мигрантов без ограничений)» (из интервью с Сергеем Петровичем Закуте-вым...). Здесь опять на первый план ставится финансовая сторона дела, а не проблемы безопасности или этничности.
42 По существу, основной спор развернулся вокруг условий, на которых краснодарский урожай должен был поступать на рынки остальной России: Кондратенко хотел, чтобы у краевых властей была монополия на продажу хлеба и чтобы они имели право договариваться с федеральным правительством об условиях таких продаж (устное сообщение автору Андрея Владимировича Баранова, Краснодар, 31 марта 2004 года).
43 Во время своего губернаторства Кондратенко считался самым крупным российским политиком-антисемитом. См. в этой связи: Mathyl M. The Rise ofAnti-Semitism in Post-Soviet Russia / The Stephen Roth Institute, Tel Aviv University, 2001. Available from: http://www.tau.ac.il/Anti-Semitism/asw99-2000/mathyl.htm. Last visited on February 25, 2009.
44 См. об этих выборах: Webb J. Krasnodar: A Case Study of the Rural Factor in Russian Politics // Journal of Contemporary History, 1994. Vol. 29, No. 2. P. 229—260.
45 Mereu F. Tkachyov Relies on Nationalism, Kolbasa // Moscow Times, 2004, March 4. P. 1—2.
46 Семья Ткачёва владеет «Агрокомплексом» — сельскохозяйственным концерном, являющимся в Краснодарском крае крупнейшим работодателем (Mereu F. Op. cit.). Не встречает он заметного сопротивления и со стороны местной прессы и краевого законодательного собрания. По словам директора местного исследовательского института, занимающегося миграцией, Ткачёву удалось установить большую степень контроля над СМИ благодаря тому, что он обеспечивает местным газетам значительное финансирование за счёт государственных средств (устное сообщение автору М. Саввы, Краснодар, 30 апреля 2004 года).
47 Пример того, как он играет эту роль — его провокационная трактовка незначительного территориального спора между Россией и Украиной из-за крошечной полоски земли в Азовском море (Mereu F. Op. cit.).
48 В одной из статей, опубликованных в казачьей газете, пылкое осуждение заправляющей в стране «криминальной буржуазии» соединяется с требованием контролировать нелегальную иммиграцию. Автор недвусмысленно поддерживает Кондратенко и Ткачёва, которые, по его словам, предотвратили разрушение сельского хозяйства Кубани. См.: Денисов Н. Защитим отечество от порабощения // Казачьи вести, 2003, январь. С. 8—9.
49 См. в этой связи раздел, посвящённый Краснодарскому краю, в книге: Bell I. (Ed.). The Territories of the Russian Federation: 2003. 4th ed. London, Europa Publications Ltd., 2003.
50 Уже упоминавшиеся интервью с Оганисяном (Краснодар) и Геворкяном (Кореновск), а также интервью с Акопом Дживановичем Кочканяном (Сочи, 19 августа 2004 года).
51 Ткачёв даже начал делать жесты доброй воли в отношении армян. Во время визита в армянскую общину Адлера он расхваливал бизнесменов-армян как «эталон для российских предпринимателей». См.: Медвенко С. Фоторепортаж об открытии аллеи Славы в Адлере // Армянские вести, 2004, 22 апреля. С. 4.
52 Осквернения армянских кладбищ продолжались, как минимум, до 2004 года, когда было осквернено кладбище в Краснодаре. См. в этой связи: Беджанян Е. На
Славянском кладбище Краснодара вновь разрушены армянские могилы // Еркрамас, 2004, 1 марта.
53 В своём интервью автору в августе 2004 года атаман кубанских казаков В.П. Громов сказал, что притязания армян на политические посты в Краснодаре для казаков неприемлемы.
54 В июле 2004 года сотрудник региональной НПО «Южный ресурсный центр», занимающейся мигрантами, В.Н. Птицын согласился в разговоре со мной, что краснодарские власти сознательно, с политическими целями играют на этнических страхах населения и используют свой контроль над СМИ и казаками для того, чтобы распространять о месхетинских турках слухи до того панические, что они уже выглядят просто смехотворными. В качестве примера он привёл обвинение месхетинцев в том, что они готовят вторжение Турции.
55 Из интервью с Оганисяном.
56 Свонидзе и Птицын отметили этот пункт независимо друг от друга.
57 Ossipov A.G. and Cherepova O.I. Op. cit. P. 19—20.
58 По сообщению ИТАР-ТАСС от 3 октября 2003 года. Изложение выступления с приведённой в тексте статьи цитатой доступно на: http://www.kavkaz-uzel.ru/ analyticstext/analytics/id/621309.html. Последнее посещение 5 марта 2009 года.
59 Я смотрел эту передачу вместе с турецко-месхетинскими беженцами в Пенсильвании, в Ланкастере в 2005 году. Американские газеты тоже стали сообщать о прибытии турецко-месхетинских беженцев в разные города США. См., например, репортаж: Hanna K. The new Americans: Russian Turks settling in the area say they faced bigotry in Russia // The Herald-Mail, Hagerstown (Maryland), 2005, April 11.
60 Один из краснодарских юристов в своём интервью со мной едко заметил, что деятельность представителя Президента в Южном федеральном округе, в который входит и Краснодарский край, сводится к повторению требований федерального правительства об уплате налогов и к мониторингу антитеррористических мер. О прокуратуре он отозвался, что её главное занятие — чаепитие.
61 DeBardeleben J. Fiscal Federalism and How Russians Vote // Europe—Asia Studies, 2003. Vol. 55, No. 3. P. 344, 361.
62 К примеру, по сообщению местного журналиста (см.: Парфёнов О. Ставрополье гостям не радо // Открытая газета, 2003, 5—12 февраля), закон 2002 года, о котором шла речь выше, был, видимо, прямо инспирирован подобным ему краснодарским законом.
Перевод с английского Ноны Шахназарян
