CC BY
89
РЕГУЛИРОВАНИЕ
в
ва
ass
sss
ss
s
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
Международный опыт саморегулирования:
Великобритания
Изучение международного опыта показывает, что делегирование функций контроля (надзора) за соблюдением норм саморегулируемым организациям является неотъемлемой частью процесса преодоления избыточного регулирования некоторых отраслей и создания эффективных механизмов саморегулирования. На этот раз обратимся к опыту Великобритании, политика которой в области саморегулирования заметно отличается от политики, проводимой в этой области Канадой и Австралией (подробнее см.:
Век качества. 2010. № 3. С. 26-27;
2011. № 1. С. 20-21)1.
В В
Великобритании в отдельную категорию саморегулирования выделяются кодексы поведения, имеющие «печать одобрения» правительственного агентства The Office of Fair Trading (OFT), ответственного за проведение конкурентной политики, в функции которого входит стимулирование и содействие развитию механизмов саморегулирования. Агентство рассматривает кодексы поведения и, в случае соответствия того или иного кодекса основным критериям, разрабатываемым OFT, ставит «печать одобрения» (seal of approval).
Таким образом, компании - профессиональные участники, состоящие в СРО, получают дополнительное конкурентное преимущество, выражающееся в более высоком доверии потребителей к продукции членов «одобренной» СРО. Для обеспечения престижа «печати одобрения» OFT проводит рекламные кампании, распространяет информацию о «печати одобрения» и саморегу-лируемых организациях, имеющих удостоверение о соответствии кодекса поведения членов СРО требованиям OFT.
OFT, в частности, аргументирует полезность подобной практики тем, что «печать одобрения» помогает потреби-
телям выделить заслуживающую доверия компанию, дает производителям дополнительное конкурентное преимущество, стимулирует конкуренцию путем повышения требований к поведению компаний и профессиональных участников, помогает бизнесу подстраиваться под современные нужды потребителей.
Основные функции политики развития саморегулирования изложены в официальном акте Департамента торговли и промышленности «The Department of Trade and Industry’s (DTI) White Paper». В нем подчеркивается, что предполагаемые механизмы стимулирования использования саморегулирования, дополняемые эффективной кампанией, раскрывающей выгоды использования добровольных кодексов, способны дать толчок к использованию кодексов представителями бизнеса в своей деятельности, гарантировать соответствие своего поведения требованиям добровольно принимаемых кодексов. Кроме того, предполагается, что компании, не участвующие в добровольных соглашениях, будут подвергаться более жесткому контролю на предмет недобросовестного поведения.
Таким образом, в Великобритании государство активно участвует в рассмотрении добровольных кодексов, созданных саморегулируемыми организациями, однако основная часть функций по контролю за соблюдением правил лежит на самих саморегулируе-мых организациях.
Механизмы политики саморегулирования, предложенные DTI, были тщательно исследованы множеством государственных агентств Великобритании. Для повышения эффективности государственного регулирования была создана специальная служба - Better Regulation Task Force, которая оказывает консультационные услуги министер-
ствам, вносит предложения по совершенствованию системы регулирования.
Кодексы добровольного саморегулирования
Односторонние секторальные кодексы поведения приняты в таких областях, как альтернативная и дополнительная медицина (British Complementary Medicines Association, Council for Complementary and Alternative Medicine), строительство (National Federation of Builders Code of Practice), реклама и маркетинг в Интернете (International Chamber of Commerce - Guidelines on Advertising and Marketing on the Internet).
Кодексы, разработанные с привлечением третьих лиц (Negotiated codes), имеют страховые компании, производители энергии, компании, занимающиеся водоснабжением и отоплением, банки, телефонные компании, компании в сфере торговли недвижимостью, участники ипотечного рынка. Существуют также примеры межотраслевых кодексов, регулирующих отношения, характерные для более чем одной отрасли экономической деятельности: British Codes of Advertising Standards and Sales Promotion (реклама и стимулирование сбыта), Green Claims Code of Practice (кодекс поведения, регулирующий распространенную практику позиционирования производителями своих товаров, как полезных для окружающей среды) и др.
Кодексы, имеющие «печать одобрения» Office of Fair Trade, объединяют са-морегулируемые организации кредитных и финансовых компаний, производителей электронной техники, производителей обуви, профессиональных участников рынка жилой недвижимости, компаний, занимающихся директ-маркетингом, прямыми продажами, продажами по почте, компаний-производителей моторов, машиностроительных компаний, компаний, предо-
1 Материал подготовлен на основе: Контексты саморегулирования. Передача государственных функций саморегулируемым организациям / С.П. Бабочкина и др.; под ред. С.В. Мигина. М.: НИСИПП, 2009. 523 с.; Механизмы саморегулирования отдельных секторов экономики для целей разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе и оценки соответствия / В.В. Буев и др. М.: НИСИПП, 2008. 418 с.
18
век| КАЧЕСТВА № 2 • 2011
а ::::
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ SSG
:::: н
ставляющих услуги фотографии, туристические агентства.
Кодексы делегированного саморегулирования
Кодексы, применение которых санкционировано законодательно, имеют аудиторы, дантисты, страховые агенты, адвокаты, специалисты, оказывающие финансовые услуги и занимающиеся защитой данных.
Кодексы СРО, уполномоченных государством выполнять регулирующие функции (делегированные СРО), разработаны Institute of Chartered Accountants (бухгалтеры) и Royal Institution of Chartered Surveyors (профессиональные страховые оценщики).
Кодексы СРО, уполномоченных проводить лицензирование, имеются в области продажи контрактов на поставки электроэнергии, стандартов рекламной деятельности, радиовещания. Они же объединяют профессиональных участников рынка услуг медицины (врачей, медсестер, акушеров и т.д.).
Легальные кодексы - Code of Practice for Packers (компании-упаковщики), Code of Practice on Misleading Price Indications (регулирует заявления компаний в отношении цен, способные ввести потребителей в заблуждение), Financial Services and Markets Bill (финансовые услуги, финансовые рынки).
Кодексы разрабатываются самими профессиональными ассоциациями при консультации OFT, а затем официально признаются генеральным директором OFT. Критерием такого признания служит оценка общего экономического эффекта от принятия кодекса, в том числе позитивное воздействие на качество услуг, предоставляемых потребителям. Обязанность по контролю за соблюдением установленных правил полностью лежит при этом на профессиональной ассоциации, никакие иные санкции кроме санкций самой организации (судебное или административное преследование) к нарушителям применены быть не могут. На кодексы, одобренные OFT, не распространяется ряд общих норм антимонопольного законодательства. По данным на 2000 г., в Великобритании по этой схеме было принято 49 профессиональных кодексов.
Таким образом, саморегулируемые организации в Великобритании обладают правом полного контроля за соблюдением правил «одобренных» государством кодексов.
Однако это правило применяется не во всех сферах, где действуют са-морегулируемые организации. Показательным примером является формирование режима регулирования в медицинской деятельности в Великобритании. В 1858 г. в соответствии с законом была создана организация саморегулирования, объединяющая к настоящему времени около 200 тыс. практикующих врачей. В числе прочего указанная организация была наделена полномочиями по установлению стандартов деятельности, контролю за их соблюдением, работе с жалобами потребителей. В 1998 г. в рамках исследования медицинской сферы было выявлено, что саморегулирование отрасли имеет ряд недостатков. В частности, профессиональная солидарность врачей стимулировала ассоциацию к сокрытию фактов некачественного оказания услуг в ущерб интересам потребителей. Результатом стало привлечение к работе ассоциации заинтересованных лиц (организаций, защищающих права потребителей, государства и пр.) и фактический переход от модели саморегулирования к модели сорегулирования указанной сферы.
В современном мире при разработке кодексов необходимо привлекать третьих лиц - государственные организации, потребительские ассоциации. Это помогает соблюсти интересы всех групп, затрагиваемых положениями кодексов поведения. При создании кодексов могут проводиться переговоры, или, по меньшей мере, консультации с представителями государства и потребителями, которые в отдельных случаях могут участвовать не только в разработке кодекса, но и в контроле за его исполнением. В Великобритании такая практика применяется при контроле над исполнением кодекса поведения, регулирующего сферу рекламы и стимулирования сбыта (The British Code of Advertising Practice and Sales Promotion), кодексов профессиональных организаций омбудсменов2 в сфере финансовых услуг, торговли недвижимостью и т.д.
Другая характерная черта саморегулирования в Великобритании - разделение функций установления правил саморегулирования и контроля за их соблюдением в части обеспечения интересов «аутсайдеров» между разными органами. В данном случае под «аут-
сайдерами» подразумеваются потребители (и другие третьи лица). Очевидно, что участие третьих лиц (прежде всего потребителей) усложняет процесс принятия решений в рамках организации. В данном случае необходимо обеспечить контроль третьих лиц за деятельностью, затрагивающей общественные интересы, и выполнением общественно значимых функций, но ограничить их права по вопросам, касающимся внутренних проблем участников организации. Так, в Великобритании, как правило, разведены отраслевые организации, устанавливающие стандарты деятельности и не включающие в процесс принятия решений третьих лиц, и омбудсмены, занимающиеся разрешением споров. «Последние финансируются отраслевыми ассоциациями, но организационно и управленчески независимы. Собственно управление омбудсменом осуществляется, скорее, на принципах со-регулирования - голос участников рынка не является решающим»3.
Также представляется целесообразным привести пример еще одной организации Великобритании, осуществляющей надзор за деятельностью своих членов. Правовое общество (Law Society) - организация соли-стеров в Великобритании - через свое подразделение, занимающееся надзором за деятельностью солистеров (Office for the Supervision of Solicitors -OSS) может накладывать санкции по результатам рассмотрения жалоб потребителей, в частности принуждать выплачивать компенсацию за некачественно оказанные услуги размером до 5000 фунтов стерлингов, сокращать стоимость счета за услуги, исправлять ошибки и покрывать издержки такого исправления.
Кроме того, Великобритания является страной, в которой саморегулиру-емые организации играют наибольшую роль в системе регулирования фондового рынка. Основным законодательным актом, регламентирующим механизм функционирования фондового рынка, является Закон о финансовых услугах (1986). В соответствии с этим законом за Казначейством (государственным органом) оставлено небольшое число функций по регулированию фондового рынка, среди которых главные - общий контроль за состоянием рынка и допуск на рынок Великобритании зарубежных инвестиционных институтов и фондовых бирж. ■
2Омбудсмен (от швед. ombudsman, омбудсман, «представитель», в русский язык вошло через английский, отсюда -мен) - в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.
3Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ, 2005. С. 140.
РЕГУЛИРОВАНИЕ
№ 2 • 2011 ВеК КАЧЕСТВА
19
