CC BY
263
АУДИТ, КОНТРОЛЬ, ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
УДК 338
Международный опыт применения инструментов эффективного расходования средств федерального бюджета
В условиях сохранения нестабильности национальных и мировой экономических систем очень важно обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. Международная практика накопила определенный опыт применения современных инструментов, использование которых позволяет повысить эффективность расходования средств федерального бюджета.
Одним из основных инструментов достижения этой цели во многих странах является внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Такая работа ведется и в Российской Федерации.
В статье обобщен опыт внедрения механизмов эффективного бюджетного расходования в рамках концепции БОР в ряде стран с рыночной экономикой, даны наиболее общие характеристики среднесрочного бюджетирования и его общие черты, что позволило сделать обоснованные выводы о мерах по повышению эффективности расходования государственных (муниципальных) бюджетных средств в условиях перераспределения государством значительной части национальных доходов.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное
на результат, международный опыт, повышение эффективности бюджетных расходов, программно-целевое планирование.
Повышение эффективности расходования бюджетных средств является важнейшей задачей последних лет, которая всесторонне обсуждается на всех уровнях государственной власти. Резервы повышения их эффективности Правительство России видит в оптимизации системы государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих, в борьбе с коррупцией.
Одним из основных инструментов обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета во многих странах является внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реформа бюджетной системы в Российской Федерации идет по тому же пути.
В 2000-х годах Правительство Российской Федерации предприняло ряд шагов по реорганизации бюджетного процесса в ходе масштабной реформы
© Чимаев М.Т., 2015
М.Т. Чимаев
69
Международный опыт применения инструментов эффективного расходования средств федерального бюджета
всей системы государственного управления. Базовые направления были закреплены в программных документах Правительства России, одним из которых стала Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах (коммент. 1). Одним из результатов реализации Концепции стало внедрение БОР.
Новый этап развития БОР получило в начале 2011 года, когда была введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (коммент. 2).
В настоящее время реализуется переход на программный бюджет в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года (коммент.3). В Программе поставлена задача перехода на программный формат федерального бюджета с использованием программно-целевого метода управления, что предполагает расширение финансовой самостоятельности, а соответственно, и повышение ответственности органов исполнительной власти за достижение поставленных целей и результатов.
Наряду с созданием условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетом специфики основных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Как видим, внедрение БОР в систему государственного управления Российской Федерации имеет относительно недолгую историю. В мировой практике система БОР применяется достаточно давно. Исходя из этого, необходим анализ зарубежного опыта по использованию механизмов долгосрочного бюджетного планирования и оценка возможностей его применения в российской экономике в целях оптимизации расходования средств в условиях ограниченности ресурсов.
В мировой практике БОР давно и успешно применяется. Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, стали переходить Франция и Германия.
Наибольшее распространение получило определение БОР как системы бюджетного планирования, увязывающей произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
В развитых странах — США, Великобритании, Канаде, Австралии, Швеции, Нидерландах — элементы БОР стали внедряться со второй половины XX века [3]. Тем не менее практика этих государств показывает, что даже за продолжительный срок (не одно десятилетие) полностью
70
Международный опыт применения инструментов эффективного расходования средств федерального бюджета
раскрыть потенциал механизмов программно-целевого бюджетирования пока не удалось. Однако накопленный опыт внедрения БОР в ряде стран с рыночной экономикой может найти применение в практике российских органов государственной и муниципальной власти. Поэтому необходимо рассмотреть и оценить опыт ряда стран по внедрению механизмов долгосрочного бюджетного планирования.
Система БОР приобрела также широкую популярность в странах Восточной Европы и СНГ, в которых происходило реформирование общественного сектора экономики наряду с развитием системы среднесрочного финансового планирования. Инициаторами реформ обычно были национальные правительства, но иногда ими выступали местные или региональные органы власти.
Например, в Великобритании используется концепция «наибольшей ценности». Эта страна имеет один из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. В частности, при формировании бюджетов и планов развития органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства. Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 году с анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Изначально реформа шла медленно, но со временем переросла в масштабную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления государственных услуг. В 1998 году в Великобритании был проведен анализ государственных расходов, в ходе которого были изучены принципы распределение бюджетных ресурсов в разрезе расходов по статьям. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг. В дальнейшем, в Гражданских Хартиях были отражены индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, разработанные с целью повышения их эффективности. Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (минимум на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включал перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов.
Представляет интерес порядок увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень предусматривает двухлетний план-график мероприятий по реализации стратегии, который обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года, и трехлетний финансовый план (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом
71
Международный опыт применения инструментов эффективного расходования средств федерального бюджета
плане. Первый финансовый год максимально детализирован, два последующих года представлены укрупненно. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.
Опыт развитых стран показывает, что сфера БОР очень многогранна, и это затрудняет проведение сравнительного анализа всех ее аспектов. При каждой попытке увязать бюджетный процесс и планирование результатов этой деятельности исследователи находят болевые точки традиционной системы управления финансами. При этом по-прежнему сохраняются методологические трудности в измерении результатов деятельности органов государственной власти, а также в интеграции бюджетного планирования в бюджетный процесс.
Практика внедрения БОР в зарубежных странах отражает наиболее общие характеристики среднесрочного бюджетирования. В частности:
1. Система индикаторов и необходимость предоставления информации не закрепляются законом, однако существуют профессиональные объединения (ассоциации, советы и т.д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных объединений может иметь негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется именно на основе их информации. В дальнейшем это может повлиять на число голосов избирателей региона.
2. Все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в СМИ и публично обсуждаются.
3. Установленные системы индикаторов служат формой отчетности администраций перед населением.
4. Результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности бюджетных средств используются при планировании на будущий период.
Внедрение систем регулирования бюджетного процесса, использующих в том или ином виде элементы бюджетирования по результатам, происходит также и в развивающихся странах. При этом лидерами внедрения элементов БОР являются страны, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами, такие как Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития и ОЭСР, а также стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс в настоящее время не завершен.
Таким образом, можно утверждать, что БОР, являясь одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, активно применяется в практике планирования и исполнения бюджетов государств
72
Международный опыт применения инструментов эффективного расходования средств федерального бюджета
с разным уровнем экономического развития, что подтверждает универсальность данного метода и обосновывает возможность и целесообразность его более широкого применения в бюджетном процессе Российской Федерации.
Комментарии
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
2. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р.
3. Разработана в соответствии с пунктом 20 поручения Правительства Российской Федерации от 05 июля 2012 года № ДМ-П13-3787.
Литература
1. Бриль А.В. БОР: зарубежный опыт // Бюджет. 2010. № 5. С. 17—19.
2. Демидов А.Ю., Иванов О.Б., Мовчан С.Н. Система стандартов внутреннего аудита — основа его эффективного функционирования // Аудиторские ведомости. 2015. № 1. С. 42—54.
3. Иванов О.Б. Практика ОАО «Российские железные дороги» по построению риск-ориентированной системы внутреннего контроля и аудита // Экономические науки. 2014. № 1. С. 111—116.
4. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. 2008. № 1. С. 1-5.
5. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управле-
ния, международный опыт. М.: «Весь Мир», 2003. 496 с.
References
1. Bril' A.V. Results-oriented budgeting: international experience. Byudzhet [Budget], 2010, no.5, pp. 17-19 (in Russian).
2. Demidov A.Y., Ivanov O.B., Movchan S.N. The system of internal audit standards — the basis of its effective functioning. Auditorskie vedomosti [Audit Journal], 2015, no. 1, pp. 42-54 (in Russian).
3. Ivanov O.B. Practice of risk- oriented internal control and audit system construction in JSCo Russian Railways. Ekonomicheskie nauki [Economic Sciences],2014.no.1 pp. 111-116 (in Russian).
4. Makashina O.V. Results-oriented budgeting. Vestnik IGEU [Vestnik IGEU], 2008, no. 1, pp. 1-5 (in Russian).
5. Menning N., Parison N. Reforma gosudarstvennogo upravleniya, mezh-dunarodnyy opyt [Public administration reform, international experience]. Moscow. Whole world Publ., 2012, p. 496 (in Russian).
73
