CC BY
28
№ 1, 2006
МЕЖДУНАРОДНЫЙ опыт ИНТЕГРАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛИЗМ И ОБРАЗОВАНИЕ
М. С. Норекян, доктор политэкономических наук ФРГ (Dr. rer. pol., г. Саарбрюккен)
В статье на материале Федеративной Республики Германия обсуждаются вопросы, связанные с будущим федерализма. Автором сквозь призму образования доказывается необходимость приведения законов и рамочных условий в соответствие с современными условиями, переосмысления отношений между федерацией и ее субъектами.
Система образования в Федеративной Республике Германия согласно Конституции находится в ведении как федерального правительства, так и субъектов федерации. Первоначально необходимость передачи определенных полномочий в области образования на уровень федеральных земель обосновывалась наличием существенных культурных, социально-экономических и психологических различий между ними. Со временем эти различия были сведены к минимуму. Однако существует масса причин, по которым от принципов федерализма в системе образования нельзя отказываться.
Вопрос о том, насколько может быть централизовано образование или насколько необходим федерализм в этой области, дискутируется не первый день, и ответов на него имеется масса. Мы остановимся лишь на двух абсолютно противоположных мнениях, которые имеют наибольшее количество сторонников и/или противников.
Выразители первого исходят из того, что автономия и собственная ответственность учебных заведений всех уровней являются основой в деле подготовки высококвалифицированных специалистов. Политика в области образования должна сфокусировать свои приоритеты на передаче большей самостоятельности и ответственности учебным учреждениям, которые в состоянии сами находить организационно-педагогические решения встающих перед ними проблем. Компетенцию в вопросах принятия решений и ответственность по этим решени-
ям целесообразно перевести на более низкий, чем сегодня, уровень. Взаимодействие с органами власти должно носить муниципальный характер, при этом коммуны не наделяются организационно-управленческими функциями, им отводится роль наиболее важного партнера. Органы местного самоуправления, как правило, лучше осведомлены о трудностях данного региона, чем правительство в далеком Берлине. Однако коммунальные власти, с юридической точки зрения, не могут адекватно реагировать на быстроменяющиеся потребности учебных учреждений, нуждающихся в наличии соответствующей законодательной базы. Решение этой проблемы видится на уровне федеральных земель.
Сторонники противоположной точки зрения утверждают, что большинство успехов связано именно с усилиями федерального правительства, а не с разбазариванием средств.
Федеральные земли в ФРГ сильно разнятся по экономическим и организационным возможностям, густонаселен-ности и количеству обучающихся в школах и вузах (табл. 1). То, что ситуация в системе образования ФРГ не соответствует международным стандартам, понятно всем. Удивляет, что разница в уровне полученных знаний в различных федеральных землях одного государства так велика. Если в Баварии и в школах, и в вузах можно получить образование, отвечающее требованиям большинства индустриально развитых государств, то в некоторых федеральных землях, по утверждению международных экспер-
© М. С. Норекян, 2006
по совершенствованию федерального устройства государства. Однако в конце 2004 г. она приказала «долго жить», так как все попытки сдвинуть вопрос с мертвой точки заканчивались нежеланием участников переговорного процесса идти на компромисс именно в области образования.
Т а б л и ц а 1
Количество школьников и студентов в различных федеральных землях ФРГ в 2002/03 и 2004/05 учебных годах, тыс. чел.1
тов, ситуация просто плачевна. И связано это не в последнюю очередь с устаревшими федеральными взаимоотношениями и продолжающимися бесконечными дебатами о перераспределении ответственности. С целью нахождения наиболее оптимального решения проблемы была создана парламентская комиссия
Федеральная Численность Количество школьников Количество студентов
земля населения в общеобразовательных школах в вузах
2002/03 2004/05 2002/03 2004/05
Баден-Вюртемберг 10 717,0 1 314,5 1 321,2 217,8 239,8
Бавария 12 444,0 1 464,9 1 474,0 230,4 249,1
Берлин 3 388,0 371,1 356,6 140,2 141,0
Бранденбург 2 568,0 289,4 256,7 37,5 41,0
Бремен 663,0 74,2 73,9 30,5 34,6
Г амбург 1 735,0 179,8 181,6 69,2 69,6
Гессен 6 089,0 705,5 707,2 164,6 160,0
Мекленбург —
Передняя Померания 1 720,0 197,3 170,1 29,8 34,6
Нижняя Саксония 8 001,0 982,9 993,1 154,6 154,7
Северный Рейн-Вестфалия 18 075,0 2 322,9 2 333,4 523,3 466,3
Рейнланд-Пфальц 4 061,0 490,9 492,0 91,1 99,1
Саар 1 056,0 119,9 117,0 20,3 19,3
Саксония 4 296,0 419,2 366,0 96,3 106,6
Саксония-Анхальт 2 494,0 270,2 231,3 43,4 52,5
Шлезвиг-Гольштейн 2 829,0 338,3 342,7 43,7 46,2
Тюрингия 2 355,0 239,4 208,1 46,7 48,7
Всего в ФРГ 82 491,0 9 780,4 9 624,9 1 939,2 1 963,1
После выборов 2005 г. по воле избирателей членами правительства стали бывшие оппоненты и, к удивлению многих, была достигнута договоренность относительно создания основ для проведения реформ федерального устройства государства. Согласно коалиционному договору, не имеющему силы закона, к 2020 г. предполагается полная передача ответственности в области образования субъектам федерации. В таком случае могут пострадать малые и/или небогатые земли, финансовые и организационные возможности которых значительно хуже, чем у густонаселенных и экономически более стабильных земель. Кроме того, непонятно, насколько стремление решить проблему подоб-
ным методом соответствует Основному закону страны, в котором сформулировано, что ответственность в этой сфере лежит как на федеральном правительстве, так и на правительствах субъектов федерации.
Перед тем как перейти к проблеме количественного анализа, нужно отметить, что в Германии действуют четыре типа школ: основная, реальная, гимназия и (с недавних пор) объединенная. Условием поступления в вуз являются не успешно сданные вступительные экзамены, а оценки, полученные в одной из этих школ. Причем в университет можно попасть только после окончания гимназии. А хочет ли будущий студент в университет и соответственно в гимназию, он
№ 1, 2006
должен решить после 4-го класса, в десятилетнем возрасте. Подобный подход к обязательной профессиональной ориентации практически в детском возрасте предполагает активное участие учителей начальной школы и подвергается ежедневной критике со всех сторон.
Количество учителей в
В международном сравнении учителей в Германии немного. Значительна разница в количестве учителей по регионам страны. Кроме того, в каждой земле количество учителей, работающих на полную ставку или занятых неполный рабочий день, также различно (табл. 2).
Т а б л и ц а 2
школах ФРГ, тыс. чел.2
Федеральная земля Всего Занятых полный рабочий день Занятых неполный рабочий день
Баден-Вюртемберг 92,7 49,3 43,4
Бавария 93,2 57,5 35,7
Берлин 27,4 21,1 6,3
Бранденбург 21,2 8,1 13,1
Бремен 5,6 3,1 2,5
Гамбург 13,6 7,8 5,8
Гессен 45,8 28,3 17,5
Мекленбург — Передняя Померания 13,8 6,3 7,5
Нижняя Саксония 67,7 38,2 29,5
Северный Рейн-Вестфалия 150,2 95,1 55,1
Райнланд-Пфальц 33,9 20,4 13,5
Саар 7,3 5,3 2,0
Саксония 33,8 16,6 17,2
Саксония-Анхальт 21,9 17,7 4,2
Шлезвиг-Гольштейн 22,6 13,0 9,6
Тюрингия 21,3 5,2 16,1
Всего в ФРГ 672,0 393,0 279,0
Предполагается, что учитель должен быть не только профессионалом в области предмета преподавания, но и талантливым педагогом. Для этого государство стремится повысить привлекательность профессии учителя. До конца 60-х гг. прошлого столетия педагогика рассматривалась как второстепенный предмет обучения в вузе, но благодаря коренному переосмыслению роли
учителя она превратилась в основной предмет специализации. Профессия учителя стала притягательной не только из-за улучшения качества обучения по этой специальности, но и из-за повышения оплаты труда и ее исторически обусловленной гарантированности. Показатель среднегодовой заработной платы школьного учителя в ФРГ — один из самых высоких в мире (табл. 3).
Т а б л и ц а 3
Среднегодовая заработная плата и нагрузка учителя средней школы в различных странах3
Страна Заработная плата, дол. США Рабочее время, ч
Словакия 6 934 656
Польша 8 502 637
Венгрия 13 976 555
Мексика 19 447 1 047
Франция 31 117 626
Норвегия 32 521 656
Австрия 33 730 622
Дания 34 689 640
Япония 40 172 535
Корея 41 446 560
США 43 999 1 127
ФРГ 48 320 735
Люксембург 86 525 642
ИНТЕГРАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
Учителя в Германии находятся на службе у государства, но не все пользуются его опекой в равной степени. Основная их группа принадлежит к так называемым Beamte, остальные являются Angestellte.
В случае с Angestellte все относительно просто. Этот термин на русский язык переводится однозначно как «служащий». С Angestellte заключаются трудовые договоры, в которых оговариваются условия трудовой деятельности, продолжительность нахождения на государственной службе, случаи расторжения трудового соглашения и т. п. Оплата труда учителей, имеющих статус служащего, производится согласно договоренности, достигнутой между ними и администрацией, а также между профсоюзами и органами государственного управления. Одной из особенностей современной экономической жизни ФРГ является исключительно большая роль профсоюзов в вопросах оплаты труда наемных работников.
Гораздо сложнее и интереснее обстоит дело с Beamte. Данный термин заложен в Основной закон страны. Кроме того, существуют специальные законы, регулирующие правоотношения между Beamte и обществом. Многие экономические словари, опубликованные как в России, так и в Германии, переводят это слово как «государственный служащий», «должностное лицо» или «чиновник»4.
Назвать всех учителей чиновниками или должностными лицами, наверное, нельзя. Отнести всех учителей к категории государственных служащих тоже не представляется возможным по причине массы различий между Beamte и Angestellte. Существуют коренные различия и в их статусе. Так, например, служащие заключают договор о найме на работу и могут в любой момент по любой хотя бы немного обоснованной причине быть уволенными. Beamte не заключают никаких договоров, а приступают к выполнению своих обязанностей в соответствии с «актом о назначении»,
согласно которому они являются государственными служащими на протяжении всей своей жизни и находятся под особой опекой государства даже после выхода на пенсию. Законом запрещено снятие их с работы без очень веских на то оснований. Beamte нельзя уволить исходя из экономической целесообразности, и даже если они освобождены от занимаемой должности, нельзя приостановить выплату им заработной платы. Таких привилегий учителя, принятые на работу согласно трудовому договору, не имеют. Сохраняется разница в статусе и после ухода учителей на пенсию. Beamte в этом случае становятся Pensionaer и имеют право на получение пенсии, размер которой, как правило, составляет 80 % от последней заработной платы. Кроме того, они ежегодно перед Рождеством получают «тринадцатую зарплату». После ухода на заслуженный отдых Beamte живут приблизительно на 2,3 года дольше, чем прочие группы пенсионеров5. Бывшие Angestellte называются Rentner и получают пенсию согласно довольно сложной системе начисления пенсионных пунктов. Одни имеют право застраховать свое здоровье в частных страховых компаниях, независимо от уровня доходов, другие должны застраховаться в системе обязательного (государственного) медицинского страхования.
Нужно также отметить, что Beamte не имеют права бастовать или приостанавливать свою деятельность. Они могут быть членами профсоюзов или политических партий, но обязаны быть нейтральными на рабочем месте. В соответствии с действующим законодательством стать Beamte имеют право только граждане ФРГ. Исключение составляют профессора вузов. Стремление иностранцев заниматься научно-исследовательской и преподавательской деятельностью в качестве государственных служащих приветствуется.
Исходя из ограниченности объема данной статьи остановимся условно на
№ 1, 2006
применении термина Beamte как «государственный служащий». Укажем при этом, что отсутствие однозначного перевода объясняется не в последнюю очередь реальным состоянием дел в современной Германии, в связи с чем все чаще слышатся требования разобраться с существующей искусственно усложненной системой служения государству.
Как центральное, так и земельные правительства оставляют за собой право самим решать, сколько и какие служащие им необходимы. Например, учи-
теля являются государственными служащими одной определенной земли.
К государственным служащим кроме учителей относятся также профессора вузов, некоторые научные работники (табл. 4), служащие министерств и ведомств, полицейские и пр. Немало лиц, пользующихся привилегиями государственного служащего, среди работников приватизированных предприятий. В Германии нередко можно встретить контролера билетов в поезде или почтальона, имеющего статус государственного служащего.
Т а б л и ц а 4
Динамика основного и вспомогательного персонала в высших учебных заведениях ФРГ6
Категория персонала
2002 г.
2003 г.
2004 г.
Научно-исследовательский и творческий персонал, основным местом работы которого являются вузы Профессора Professoren Профессора C4-Professoren
Вспомогательный и административный персонал
Вопрос о том, кто может быть государственным служащим и с какими служебными полномочиями, остается, как и прежде, открытым. Широкомасштабная приватизация, коснувшаяся всех общественных форм организации экономи-
164 343 37 861 12 549 269 940
166 074 37 965 12 609 268 084
164 789 38 443 12 529 262 806
ки, потребовала переосмысления обязанностей государства и методов выполнения этих обязанностей. Количество государственных служащих при этом не сокращается, а продолжает увеличиваться (табл. 5).
Т а б л и ц а 5
Изменение числа государственных служащих с 1960 по 2002 гг., тыс. чел.7
Год Всего в ФРГ Находящихся в ведении
федерации земель коммун
1966 666,3 102,3 458,0 106,0
1970 902,4 142,4 630,0 130,0
1980 1 194,2 162,7 900,3 131,2
1990 1 323,6 178,8 992,0 152,8
1995 1 466,1 182,0 1 115,8 168,3
2000 1 521,3 186,1 1 162,9 172,3
2001 1 510,9 185,1 1 154,8 171,0
2002 1 519,9 184,1 1 164,7 171,1
Приватизация коснулась и системы образования. Еще полвека назад в ФРГ не было ни одного частного вуза и даже возможность их существования оценивалась очень негативно, а представление о том, что оплата труда профессора, являющегося государственным служащим, может быть произведена частным уча-
стником рынка, расценивалось чуть ли не как кощунственное. В 2005 г. картина кардинально изменилась. Сегодня в Германии существуют 86 частных вузов. Государство продолжает нести полную ответственность в этой сфере, изменились лишь методы ее претворения в жизнь. Тем не менее любая весть о приватиза-
ИНТЕГРАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
ции в сфере образования вызывает бурю как положительных, так и отрицательных эмоций. Примером тому может служить сообщение министр-президента (премьер-министра) земли Гессен, сделанное
17 декабря 2005 г., в котором говорится о том, что впервые в истории ФРГ правительство этой земли решило продать частным структурам объединенную университетскую клинику городов Марбург и Гисен. Сумма сделки составляет 112 млн евро, количество персонала превышает отметку 9,5 тыс. чел.; объем необходимых инвестиций оценивается в несколько сотен миллионов евро. Как всегда в этих случаях, государство, в лице одного из субъектов федерации, надеется на то, что обладающий опытом управления частными больницами новый собственник справится с ситуацией лучше, чем само государство.
В 2003 г. как государственными, так и частными высшими учебными заведениями Германии было израсходовано порядка 30 млрд евро. Приблизительно
18 млрд (или 60,0 %) было направлено на оплату труда персонала. Всеми частными вузами вместе было израсходовано около 0,5 млрд евро8.
Продолжительность обучения студентов в ФРГ гораздо больше, чем их коллег из прочих стран — членов ОЭСР. В Дании она составляет 6,6 года, Канаде и Нидерландах — 5,5, в Англии и Австрии — 5 лет9. В ФРГ начинают учебу позже и учатся на два-три года дольше, чем в других индустриально развитых государствах10, заканчивая вуз к 29 годам. Это непосредственно связано с влиянием ряда факторов: условиями зачисления, обучения, финансированием учебы, состоянием на рынке труда.
Условием зачисления в вуз является успешное завершение школы, причем в зависимости от административного расположения последней учеба длится 12 или 13 лет, т. е. даже в этом вопросе федеральные земли не имеют единого мнения. Выпускник школы может стать студентом вуза только в достаточно «зрелом» возрасте.
Под условиями обучения понимаются качество университета и его финансовые возможности. Как и в случае со школьным образованием, разница между университетами, расположенными в различных землях, очень велика. Финансовые инвестиции далеки от средних показателей стран ОЭСР. Финансирование учебы имеет две составляющие. Первая — это плата за учебу. Она при получении первого высшего образования носит символический характер, редко превышая 150 евро за семестр. В эту сумму входит и социальный пакет, т. е. право бесплатного проезда в общественном транспорте, возможность пользоваться студенческими скидками при посещении музеев, библиотек и т. д. Второй компонент — это обеспечение уровня жизни самого студента. На студентов, обучающихся в вузах в восточных землях, финансовый пресс давит иначе, чем на их коллег из западных земель. Источниками финансирования и в тех и в других частях страны являются государство и семьи студентов, если семейный бюджет может это себе позволить. Государственная поддержка может иметь вид безвозвратной стипендии или ВАБоев — суммы, необходимой для поддержания студентов из необеспеченных семей, с условием ее возвращения с началом трудовой деятельности. Федеральное правительство берет на себя выплату 65 % от общей суммы, а земельное — остальную часть. Величина ВАБоев также меняется в зависимости от федеральной земли (табл. 6).
Т а б л и ц а 6 Величина ВЛЕоеС в различных федеральных землях11
Федеральная земля Выплачено, млн евро ВАБоеО в расчете на 1 студента евро
1 2 3
Баден-Вюртемберг 25,7 118,23
Бавария 26,7 115,68
Берлин 4,2 130,50
Бранденбург 6,0 159,47
Бремен 4,2 136,63
Окончание табл. 6
1 2 3
Гамбург 8,6 123,82
Гессен 17,0 103,20
Мекленбург —
Передняя Померания 7,1 238,64
Нижняя Саксония 25,8 166,56
Северный
Рейн-Вестфалия 50,9 97,16
Райнланд-Пфальц 10,6 116,44
Саар 2,8 135,90
Саксония 23,8 247,32
Саксония-Анхальт 9,3 215,36
Шлезвиг-Гольштейн 6,8 156,25
Тюрингия 10,0 215,64
Всего в ФРГ 253,5 130,72
В свое время Хайдрун Абромайт утверждал, что неудачи немецкого федерализма были предопределены еще в момент его основания12. Можно согласиться с тем, что эта система требовала гибкого к ней отношения. Но невнимание и недостаточное количество перемен привели к кризису, переживаемому страной сегодня. Однако основы федерализма были заложены так, что плоды его можно пожинать и сегодня, если не принимать скоропостижных и ошибочных решений. Система образования как неотъемлемая часть федерализма переживает не лучшие свои дни. Но благодаря накопленным за предыдущие десятилетия резервам она является гарантом развития общества. На наш взгляд, полезным примером для систем образования многих стран мира может послужить то, как немецкая система образования находит оптимальные выходы из сложнейших ситуаций. Способность германского общества здраво реагировать на критику, обрушивающуюся на формы организации школ всех уровней, свидетельствует в пользу сохранения принципа двойной ответственности центрального правительства и федеральных земель.
Остается надеяться, что намерение федерального правительства передать всю ответственность на уровень федеральных земель, будет пересмотрено. Бесспорно, необходимо увеличить степень ответственности субъектов федерации, но полностью отходить от процесса принятия решений в столице федерации нецелесообразно.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Gemeinsames Datenangebot der Statistischen Ämter des Bundes : Studierende insgesamt. 11.11.05 ; Gemeinsames Datenangebot der Statistischen Ämter des Bundes : Bildung — Algemeinbildende Schulen : Schüler/Innen insgesamt. 02.11.05 ; Gebiet und Bevölkerung — Fläche und Bevölkerung. 18.10.05.
2 Gemeinsames Datenangebot der Statistischen Ämter des Bundes : Allgemeinbildende Schulen. Lehrkräfte nach Ländern. 02.11.05.
3 OECD — Vergleichsbericht Deutschland holt bei Bildung auf— trotzdem Nachholbedarf // Frankfurter Allgemeine Zeitung. 13.09.05. S. 1—2.
4 См.: Большой немецко-русский экономический словарь / под ред. Ю. И. Куколева, М., 2002. С. 124 ; Салищев В. А. Новый немецко-русский экономический словарь / В. А. Салищев, X. Дикс. Gabler, 2000. S. 79.
5 Bericht der Kommission «Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme» / Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (Hrsg.). Berlin, 2003. S. 123.
6 Gemeinsames Datenangebot der Statistischen Ämter des Bundes : Personal an Hochschulen insgesamt : Aktualisiert am 11.11.05.
7 Versorgungsbericht der Bundesregierung.
25.05.05. S. 47.
8 Statistisches Bundesamt: Pressemitteilung vom
08.08.05. Hochschulausgaben steigen 2003 um 0,8 auf 30,8 Milliardeh Euro.
9 Heublein U. Studiendauer in zweistufigen Studiengängen — ein internationaler Vergleich / U. Heublein, A. Schwarzenberger. Hannover, 2005. S. 33.
10 Kindergeld bis siebenundzwanzig // Frankfurter Allgemeine Zeitung. 14.09.05. S. 37.
11 Renzsch W. Ist der deutsche Föderalismus deformiert? Analyse und mögliche Abhilfe // Die deutsche Krankheit : Organisierte Unverantwortlichkeit / Herausgegeben von Armin Hans-Herbert. Berlin, 2005. S. 51.
12 Abromeit H. Der verkappte Einheitsstaat / H. Abromeit. Opladen, 1992. S. 33.
Поступила 28.12.05.
