CC BY
47
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Н.Г. ЩЕРБИНА, Е.М. ЩЕРБИНА
Международные связи и внешнеэкономические отношения субъектов РФ на региональном уровне
Прошедший в Хабаровске 21-22 мая 2008 г. саммит Евросоюз - Россия, даже после предшествующего ему саммита в Ханты-Мансийске, был необычным событием с точки зрения российской внешней политики и больше походил на тематическую экскурсию «Европа больше, чем вы думали». Очевидно, не случайно в эти же дни в Хабаровске с участием Президента прошло региональное совещание о приграничном сотрудничестве: руководство стран не упускало возможность продемонстрировать своим западным коллегам, что один из российских державных орлов по-прежнему внимательно смотрит на Восток. В нынешней ситуации это было напоминанием о миллиардах долларов, которые платят и будут платить за нефть и газ КНР и Япония, а также о безграничных возможностях регионального экономического сотрудничества с нашими азиатскими и тихоокеанскими соседями, на долю которых приходится половина мировой экономики.
И, конечно же, журналисты и специалисты по региональному сотрудничеству дружно приступили к анализу политических, экономических, культурных и иных аспектов такой деятельности. К сожалению, в этих исследованиях трудно встретить хотя бы упоминание о действующих в этой области юридических нормах, обязывающих государственные и муниципальные органы, юридических и физических лиц действовать определенным образом или же воздерживаться от конкретных действий.
Речь идет, прежде всего, о Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р и дополненной Перечнем мероприятий по реали-
ЩЕРБИНА Николай Григорьевич — кандидат юридических наук, профессор Тихоокеанского института государства и права Дальневосточного государственного университета.
ШЕРБИНА Евгения Михайловна — кандидат юридических наук, зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин Владивостокского филиала Российской таможенной академии.
зации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (утвержденным распоряжением Правительства РФ от 03.07.2003 № 907-р). Данная Концепция, в частности, диктует общеобязательные руководящие начала такой деятельности:
«Приграничное сотрудничество в Российской Федерации основывается на следующих принципах:
- взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности других государств;
- мирное разрешение приграничных споров;
- взаимное уважение законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров;
- обеспечение интересов России в приграничном сотрудничестве;
- ненанесение ущерба экономическим и иным интересам государств, осуществляющих приграничное сотрудничество;
- соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. (ратифицирована Федеральным законом от 22.07.2002 № 91-ФЗ)»1.
Под приграничной территорией Российской Федерацией Концепция имеет в виду пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Участниками приграничного сотрудничества в пределах своей компетенции, соответственно, могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество, может определяться в международных договорах РФ, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством. Разумеется, на этой территории будут действовать в полном объеме Федеральный закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями, Положение о пограничных представителях РФ и другие нормативные акты о государственной границе и ее режиме, а также Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-АР «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», однако при
1 СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 764.
их применении компетентные органы государственной власти и местного самоуправления должны учитывать и интересы приграничного сотрудничества.
Приходится с сожалением констатировать, что российские власти всех уровней традиционно довольствуются ролью второго номера в отношениях с китайскими, корейскими и другими зарубежными коллегами, а те, получив одобрение центральной власти, действуют более активно, выступая с нужными им инициативами. Одному из авторов 20 лет назад довелось участвовать в переговорах о сотрудничестве между муниципальными органами Пограничного района Приморского края и г. Суйфэньхэ. В эти годы мы активно изучали успешный опыт китайских экономических реформ, предложенных Дэн Сяо Пином и Компартией КНР. От мэра города мы узнали о полномочиях, полученных городом из Пекина, по развитию приграничного сотрудничества (фактически, это были полномочия приграничной свободной экономической зоны, сформулированные по образцу существующих СЭЗ в открытых портах.
После переговоров, прошедших с участием секретаря горкома КПК, мы отправились на открытие первого китайского приграничного рынка на китайско-российской границе. Он был такой же, как и тысячи других, позже возникших по всей России, но отличался тем, что располагался в нескольких сотнях метров от границы, рядом с распаханными участками леса. Из районного поселка Пограничный (откуда, кстати, до линии границы 18 км неиспользуемой живописной территории, напоминающей Швейцарию) прибыл автобус с передовиками производства, которые, по совету бывалых «туристов», запаслись утюгами и кипятильниками, - и приграничная торговля закипела. После утюгов в ход пошли доллары, рубли и юани, причем кросскурсы устанавливались в считанные минуты в ходе ожесточенной торговли. Китайское начальство смотрело на эту примитивную торговлю со снисходительной улыбкой: оно-то знало, что первый опыт оказался успешным - в Пекин можно было доложить об успешном проведении мероприятия, а некоторые из россиян по визиткам и рекламным проспектам найдут нужные магазины в Суйфэньхэ для продолжения взаимовыгодной торговли, потом подтянутся фирмы из других китайских городов и русские туристы со всего Приморского края за спортивными костюмами «Адидас», шубами и кроссовками.
Так и получилось - на месте грязных лачуг лет за десять возник шумный торговый город со светлыми высокими зданиями гостиниц и торговых центров, с саунами, бассейнами и ресторанами, с транспортными и туристическими фирмами, а поселок Пограничный так и остался скромной окраиной, где успешно ликвидировали стихийный китайский рынок и отправили на родину китайских строителей, чтобы не портили благопристойный вид бывшей казачьей станицы. Местные жители стали считать большой удачей возможность съездить за скромную оплату (в несколько сот рублей плюс ужин
с выпивкой) «помогайкой» в тот же Суйфэньхэ и помочь кому-нибудь провезти больше беспошлинного товара для Черкизовского рынка столицы, откуда эти «адидасы» и детские товары распространялись по остальной части нашей огромной страны.
Потом через тот же Суйфэньхэ в городах края стали появляться китайские туристы, оставлявшие свои юани и доллары только в магазинах, принадлежащих китайцам и созданных в Приморье от имени шанхайских, гонконгских и тайваньских компаний, имеющих отделения в Суйфэньхэ и совместных предприятиях, нацеленных на нелегальную заготовку и отправку в Китай леса, рыбы и дикоросов. И опять создавалась дорога с односторонним движением в условиях отсутствия жесткой российской политики по использованию преимуществ приграничного положения. Более того, российские компании все это время на рынках соседних стран жестко конкурировали друг с другом, сбивая цену на свои сырьевые товары и часто не умея грамотно провести переговоры и заключить контракт. На пальцах можно пересчитать удачные проекты, где достижение успеха скорее можно отнести на счет законопослушной китайской стороны, эффективно контролировавшей совместный бизнес.
В этих условиях оставалось только ожидать инициатив от центральных органов власти России и Китая, имеющих информацию с мест и заинтересованных в одновременной реализации крупных проектов и планов развития приграничного сотрудничества. И, конечно, такая инициатива пришла от пекинских властей - план возрождения Северо-Востока КНР, подготовленный под эгидой Госкомитета по реформе и развитию и обнародованный в августе 2007 г., предполагающий привлечение всех возможных ресурсов для реализации программы, в том числе через активное развитие внешнеэкономических связей. Акцент в нем делается на развитие приграничной торговли, ускоренное строительство районов приграничного экономического сотрудничества, совместных рынков, кросс-граничных экспортных и промышленных районов, активную поддержку создания баз китайского производства и районов торгово-экономического сотрудничества на территории пограничных с Северо-Востоком государств. Особо выделяется необходимость развития транспортной инфраструктуры для внутренней и внешней торговли в Китае и за его пределами (дорог, портов, пунктов пропуска)2.
Кроме того, в Китае объявлено о реализации Программы возрождения старой промышленной базы Северо-Востока с участием сибирских и дальневосточных территорий. В 50-60-е годы многие производства в северовосточных провинциях создавались с участием СССР, поэтому до сих пор производственные структуры и технологии сопоставимы. Но если, например, в столице провинции Цзилинь Чанчуне вначале производились советские «УАЗы», потом китайские машины, похожие на «УАЗ», то сейчас это
2 Ларин В.Л. Межрегиональные отношения России и Китая в начале XXI века // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2008. № 3. С. 26.
крупнейший центр автомобилестроения и тракторостроения, и не так-то просто оказаться здесь полезными российским компаниям. В области создания инфраструктуры наши проекты более сопоставимы: так, проект РЖД по реконструкции и ремонту железных дорог и подъездных путей в Монголии предусматривает выход в Китай для перевозки добытых полезных ископаемых; а создание Таможенного союза с Белоруссией и Казахстаном с установлением единых таможенных тарифов означает значительное облегчение транзита грузов с белорусско-польской границы на Китай и в обратную сторону.
Эти проекты, а также сооружение нефтепровода и атомной станции очень нужны Китаю и России, но участие регионов в их реализации возможно только по инициативе российских федеральных органов. Конечно, возможна и инициатива региона, в том числе в ходе переговоров с соответствующей административно-территориальной единицей Китая, но без реальной поддержки федеральной власти всё ограничится протоколом о сотрудничестве. На местном уровне, непосредственно в приграничных районах обеих стран, развитие транспортной инфраструктуры дает еще более заметный толчок торговым и иным экономическим отношениям - автобусные и железнодорожные маршруты, сообщение Благовещенска и Хейхэ по Амуру, паромная линия между Приморьем, Южной Кореей и Японией, контейнерная линия Владивосток-Пусан-Такома, возобновляющая исторический маршрут получения товаров по ленд-лизу в годы войны, авиамаршруты из крупнейших дальневосточных городов на Аляску и Сиэтл, кратчайший маршрут Ном-Провидения, и т. д. Очевидно, на границах с бывшими союзными республиками, а также с Финляндией и Абхазией, Польшей не меньше потребность в регулярном транспортном сообщении и в облегчении путешествий на личном транспорте. Уникальные возможности для реализации самых различных проектов, в том числе инновационных, создает принятие федерального закона от 2307.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», по которому муниципальные образования и органы государственной власти субъектов Федерации принимают самое активное участие в создании таких зон как точек роста и в управлении ими. Представляется, что Федеральное агентство по особым экономическим зонам Минэкономразвития при создании своих территориальных органов и организации подготовки квалифицированных кадров для предприятий и фирм ОЭЗ обязано поддерживать самый тесный контакт с администрациями субъектов Федерации и органами муниципальных образований.
В ряде развитых стран, включая Канаду и Финляндию, власти перестают относиться к регионам исключительно с позиций интересов государственного центра и стремятся преодолеть компенсаторный характер региональной политики. Не отказываясь от идеи стимулирующей роли полюсов роста, местная политическая элита не сводит их только к индустриальным гигантам; они создают малые и средние центры развития комплексного характера, в которых
предусматривается активизация не только промышленных, но и непроизводственных функций: социальных, информационных, образовательных, рекреационных и т. д.3 При этом регионы имеют существенные ограничения в сфере международных связей и традиционно осуществляют их в русле национальной внешней политики, национального законодательства и международных договоров Федерации. Государство при этом остается главным участником внешнеполитической деятельности, основным и общепризнанным субъектом международного права, опорой конституционного внутригосударственного устройства. Высший, национальный уровень государственной власти при разработке и реализации внешней политики вынужден принимать во внимание большое количество факторов, а регионы, участвуя в международной деятельности, также должны быть готовы к компромиссу, например, в области своих полномочий и интересов, попадающих в сферу международного регулирования или обязательств государства по договорам. Важнейшей основой для внутригосударственного регулирования в РФ и нахождения компромисса интересов субъектов и федерации является федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
Таким образом, на данном этапе важным или решающим фактором участия в приграничном сотрудничестве и в реализации крупных транснациональных проектов все-таки остается политическое взаимодействие властей региона с центральной властью, к тому же на китайской стороне еще большее значение придается эффективной вертикали власти. Можно с пользой эксплуатировать их вертикаль, особенно в сфере использования китайской рабочей силы.
В рамках Европейского союза, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г., был создан Комитет регионов, модель которого может быть предложена и использована в АТЭС, поскольку отражает нарастающее значение региональных проблем в деятельности интеграционного союза. В его состав входят представители региональных и местных властей (предлагаемые национальным правительством на 4 года), а сам он выдает консультативные заключения по запросу других органов Союза или по своей инициативе. В некоторых случаях запрос заключения является обязательным4. Очевидно, подошло время рассмотреть возможность направления представителей пограничных субъектов Федерации Сибири и Дальнего Востока в этот комитет и в группы АТЭС для использования современного европейского и тихоокеанского опыта международного сотрудничества регионов.
Если уж в нашу жизнь настойчиво вторгаются европейские стандарты и правила поведения, можно с уверенностью предположить, что со временем
3 Шинковский М.Ю. Российский регион: становление политического режима в условиях глобализации: монография. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2000. С. 29.
4 Европейское право: учеб. для вузов / под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2000. С. 315.
наши границы с соседями станут более прозрачными, а приграничное сотрудничество более привычным и реальным, с реализацией массы мелких и средних проектов по обе стороны границы, с упрощением туристических поездок на общественном и личном транспорте, с возникновением новых возможностей и, соответственно, новых проблем.
Но пока мы находимся в начале пути развития эффективного приграничного сотрудничества и стоит обратить внимание на основные задачи такого сотрудничества, определенные в упомянутой Концепции:
- создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства между органами власти, деловыми кругами и населением приграничной территории Российской Федерации и органами власти, деловыми кругами и населением приграничных территорий сопредельных государств;
- развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельных государств;
- содействие взаимопониманию и дружбе между народами, населяющими приграничные территории Российской Федерации и сопредельных государств;
- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами, поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории;
- совместное создание и эффективное развитие экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях;
- совместное решение экономических, транспортных, энергетических, коммунальных, экологических, социально-демографических, гуманитарных и других проблем приграничных территорий;
- обеспечение поддержки органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обустройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного сотрудничества;
- создание условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию Российской Федерации, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т. д.
