CC BY
411
А.В. Петрянин
Петрянин Алексей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России
Международное регулирование борьбы с экстремизмом: преемственность и перспективы
В жизни современного мирового сообщества появились проблемы, которых раньше не было совсем или они не были столь ощутимыми. Одной из них является экстремизм. Это негативное явление, будучи опасным само по себе, кроме того, является питательной средой для терроризма.
Исторический опыт свидетельствует, что не застрахованы от вспышек экстремизма ни высокоразвитые, ни отстающие в экономическом и социальном развитии страны с различными политическими режимами и государственным устройством. Сегодня экстремизм и терроризм не имеют ни родины, ни языка, ни пола, ни национальности, ни религии, представляя реальную угрозу национальной безопасности любого государства. Многие государства мира уже столкнулись с действиями международных террористов и экстремистов, последствия от которых внушают ужас законопослушным гражданам1.
Вышеизложенное и предопределяет преемственность и перспективы международного регулирования борьбы с экстремизмом, характеризующимся транснациональным характером исследуемого явления. В частности, борьба с экстремизмом провозглашена ООН одной из приоритетных задач своей деятельности. Основными направлениями усилий, предпринимаемых для противодействия экстремизму, являются: создание международной и национальной правовой базы, формирование мощных антитеррористических центров и привлечение вооруженных сил для борьбы с экстремизмом, а также оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся источниками вооруженных конфликтов.
Международное сотрудничество государств по вопросам противодействия экстремизму, опирается на общепризнанные принципы и нормы международного права под эгидой ООН, что также определяет необходимость преемственности международного законодательства среди стран — участников ООН.
В декабре 2008 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию «Недопустимость определенных видов практики, которые способствуют эскалации современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости»2.
Резолюция осуждает «пропаганду и все организации, основанные на идеях расового превосходства или пытающиеся оправдать или поощрять расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме» и призывает государства «объявлять противозаконными и запрещать организации и организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признавать участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом»3. Резолюция призывает государства — члены ООН принять меры для прекращения героизации нацизма и его пособников разрушению и осквернению памятников борцов с нацизмом, а также указывает, что эти пронацистские явления и экстремистские движения создают «реальную угрозу демократическим ценностям»4.
Основными особенностями международной ответственности за различные проявления экстремизма в рамках Организации Объединенных Наций являются:
а) признание экстремизма (отдельных его форм) в качестве угрозы для международной законности и правопорядка в мире;
б) недостаточная разработанность категориального аппарата, в частности отсутствует общепринятое международно- правовое определение экстремизма и его форм;
в) наличие правовых механизмов привлечения к ответственности за наиболее опасные и распространенные проявления экстремизма (преимущественно за террористическую деятельность, за нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной и языковой принадлежности);
1 Дорошков В.В. Международно-правовые проблемы борьбы с экстремизмом // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2008. — № 3.
2 http://www.un.org
3 http://www.un.org
4 Овчинский В.С. Экстремистские организации в США / B.C. Овчинский, М.А. Кочубей // Журнал российского права. — 2009. — № 6.
г) задержка со стороны ряда государств — членов ООН в подписании уже существующих международных конвенций и протоколов о противодействии экстремизму1.
Осуществление эффективного сотрудничества в противодействии проявлениям экстремизма связано с перспективами научной разработки понятия «международный экстремизм», его форм и проявлений, позволяющих выделить международный экстремизм как самостоятельное преступление которое может найти свое закрепление на примере Уголовного Кодекса Российской федерации в разделе XII «Преступления против мира и безопасности человечества». С точки зрения международного права все формы экстремизма представляют угрозу международной безопасности и требуют совместных действий государств в противодействии изучаемому явлению. Вышеизложенное указывает на необходимость усиления международно-правового сотрудничества государств в сфере противодействия экстремизму как угрозе международной, коллективной и национальной безопасности и требует от государств преемственности права в борьбе с преступлениями экстремистской направленности.
Примером может служить Дополнительный протокол II 1977 года к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. В нем отмечено, что любой вооруженный конфликт немеждународного характера можно расценивать как международный экстремизм, если его участники, выступающие оппозицией правительственному режиму, не соблюдают общепризнанные принципы и нормы международного права. В частности, Протокол не применяется к случаям нарушения внутреннего порядка и возникновения обстановки внутренней напряженности, таким, как беспорядки, отдельные и спорадические акты насилия и иные акты аналогичного характера, поскольку таковые не являются вооруженными конфликтами2.
Активизация усилий государств в борьбе с международным экстремизмом в последние годы выразилась в принятии ряда международно-правовых актов, направленных на противодействие экстремизму, сепаратизму, международному терроризму в аспекте регионального сотрудничества государств, что и указывает на внедрение преемственности международного законодательства в борьбе с рассматриваемым явлением. В этой связи особо следует отметить Декларацию о создании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) (главами государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан). Целями ШОС являются укрепление между государствами-участниками взаимного доверия, дружбы и добрососедства, поощрение эффективного сотрудничества между ними в политической, торгово-экономической, научно-технической и иных областях, совместные усилия по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе, построение нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка; она не является союзом, направленным против других государств и регионов, и придерживается принципа открытости3.
Важным результатом в борьбе государств с проявлениями экстремизма стало принятие в рамках ШОС Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 29 марта 2003 года4.
Согласно части 1 статьи 1 Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года под экстремизмом понимается какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них5.
Конвенция предусматривает, что Стороны в соответствии с положениями самой Конвенции, другими международными обязательствами, а также с учетом их национального законодательства осуществляют сотрудничество в области предупреждения, выявления и пресечения международного терроризма, сепаратизма и экстремизма, для чего создают центральные компетентные органы, которые, в частности, оказывают друг другу содействие путем обмена информацией, выполнения запросов, оперативно-розыскных мероприятий, разработки и принятия мер для предупреждения и пресечения международного терроризма, сепаратизма и экстремизма.
1 См.: НикитинА.Г. Экстремизм как объект общетеоретического и общеправового анализа: Дис... канд. юрид. наук. — Казань, 2010. — С. 106—107.
2 Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол II). Женева, 8 июня 1977 года // Сборник международных договоров СССР. — М., 1993. — Вып. Х1_У!. — С. 182—191.
3 Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества от 15 июня 2001 года // Дипломатический вестник. — 2001. — № 7. — С. 27—29.
4 Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года // Бюллетень международных договоров. — 2004. — № 1. — С. 29—36.
5 Там же.
В рамках реализации Шанхайской конвенции 5 июля 2005 года в городе Астана принята Концепция сотрудничества государств — членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, которая определяет базовые цели и принципы сотрудничества государств в данной области в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, что прямо отражено в разделе 1 «Общие положения»1.
Концепция относит терроризм, сепаратизм и экстремизм к антиправовым явлениям, которые не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, независимо от их мотивов, а лица и организации, виновные в совершении таких действий, согласно Конвенции должны быть привлечены к ответственности. Концепция подчеркивает свою приверженность Уставу ООН. В рамках Концепции предусмотрены основные формы сотрудничества государств — членов ШОС по вопросам противодействия международному экстремизму, которые будут базироваться на проведении согласованных профилактических мероприятий, оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, совместных антитеррористических мероприятий, обмене оперативно-розыскной, справочной, криминалистической информацией, создании банков данных и систем связи, оказании правовой помощи и других действиях2.
Для Российской Федерации наиболее приоритетным является в настоящее время развитие отношений по вопросам коллективной безопасности с ближайшими государствами-соседями. В 2000 году в Астане главы пяти государств — членов Таможенного союза (России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана), констатировав положительные результаты работы Таможенного союза, объявили о переходе к новому, третьему этапу полномасштабной интеграции — создании Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). 25 января 2006 года Протокол о присоединении к нему подписала Республика Узбекистан.
Вопросы безопасности не являются профильными для ЕврАзЭС, что непосредственно вытекает из Договора о его учреждении. Поэтому между государствами-членами заключены немногочисленные договоренности в данной области. Среди них наиболее значимым является Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств — членов ЕврАзЭС от 21 февраля 2003 года3, заключенный между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан.
Вторым существенным аспектом, который необходимо учитывать при рассмотрении вопроса о сотрудничестве государств в сфере противодействия экстремизму и другим угрозам международной и национальной безопасности, является то, что все страны — члены сообщества являются участниками Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 года. Данный Договор подписали также Армения и Г рузия.
В последние годы наблюдается тенденция унификации законодательной базы государств — участников Содружества как в области международной безопасности и борьбы с терроризмом, так и во всех остальных областях. Прямым тому подтверждением являются многочисленные модельные законы и рекомендации, принятые в рамках Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ4.
Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года после распада СССР стал первым документом о создании новой организации по поддержанию коллективной безопасности на базе СНГ. Он, в частности, предусматривает, что государства-участники подтверждают обязательство воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, обязуются разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами. Кроме того, согласно статье 1 Договора государства-участники не будут вступать в военные союзы или принимать участие в каких-либо группировках государств, а также действиях, направленных против другого го-сударства-участника5.
Основными особенностями международной ответственности за различные проявления экстремизма в рамках Содружества Независимых Г осударств: явились следующие:
а) признание экстремизма в качестве угрозы коллективной и национальной безопасности государств — участников СНГ;
б) наличие разработанного категориального аппарата, в частности, определений экстремизма, экстремистской организации и экстремистских материалов;
1 Концепция сотрудничества государств — членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 5 июля 2005 года.
2 Каширкина А.А. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с экстремизмом // Журнал российского права. — 2007. — № 12.
3 Договор «О сотрудничестве в охране внешних границ государств — членов Евразийского экономического сообщества» от 21 февраля 2003 года // Бюллетень международных договоров. — 2009. — № 6. — С. 3—5.
4 Нагиева А.А. Сотрудничество государств — участников СНГ в области борьбы с терроризмом // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2011. — № 1. — С. 8—12.
5 Договор о коллективной безопасности от15 мая 1992 года // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 47. — Ст. 5621.
в) построение законодательства государств-участников СНГ о противодействии экстремизму на основе нормативных правовых актов Российской Федерации в данной сфере;
г) наличие единого механизма взаимодействия правоохранительных органов государств — участников СНГ по вопросам выявления, предупреждения и пресечения актов экстремизма1.
Договор о коллективной безопасности и принятые на его базе международные соглашения в рамках созданной Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) регламентируют практически все важнейшие вопросы, связанные с коллективной безопасностью (включая создание Вооруженных Сил государств — участников ОДКБ, функционирование Совета коллективной безопасности государств — членов ОДКБ, взаимодействие с Советом Безопасности ООН и иные).
ОДКБ по своему назначению является региональным органом, специализирующимся на вопросах военного сотрудничества и международной и региональной безопасности. В рамках ОДКБ заключен ряд многосторонних и двусторонних соглашений о военном сотрудничестве, о противостоянии вызовам угрозе мира и безопасности, о борьбе против терроризма и по другим ключевым аспектам военного сотрудничества. По инициативе ОДКБ были заключены Соглашения об основных принципах создания системы скрытого управления силами и средствами системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (2009 г.), а также «О ратификации соглашения о коллективных силах оперативного реагирования (КСОР) ОДКБ» того же года. В соответствии с первым соглашением запланировано создание системы скрытого управления силами и средствами системы коллективной безопасности ОДКБ, а вместе с тем порядок ее формирования, функционирования и развития. Основной целью документа является предотвращение вооруженных конфликтов, актов агрессии, террористических актов, незаконный оборот наркотических средств и оружия. ОДКБ принимает самое непосредственное участие в организации и проведении военно-технических учений для сотрудников спецслужб. К примеру, в 2010 году была организована совместная тренировка воинских подразделений России, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана в ходе антитеррористических учений «Рубеж—2010». Основной целью всех этих учений являлась координация усилий спецслужб и правоохранительных органов государств — участников региональных организаций в борьбе с терроризмом2.
19 апреля 2001 года Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ приняла Постановление № 17-4 «О правовом обеспечении противодействия международному терроризму и иным проявлениям экстремизма на территории государств — участников Содружества Независимых Государств», которое, в частности, предусматривает, что государства — члены СНГ обращаются к ООН с предложением о проведении специальной сессии по вопросам противодействия терроризму, а к государствам — участникам МПА — с предложением в полном объеме выполнять требования международных антитеррористических конвенций, участниками которых они являются, ускорить ратификацию и выполнение внутригосударственных процедур относительно данных и других документов3.
В развитие сотрудничества по вопросам противодействия терроризму и другим проявлениям экстремизма 26 августа 2005 года Совет глав государств СНГ принял решение о Концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма. Документ указывает, что государства — участники СНГ принимают Концепцию сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма в соответствии с принятыми на себя международными обязательствами и национальным законодательством в данной области. Концепция представляет собой систему взглядов на основные направления и формы сотрудничества в области борьбы с терроризмом и экстремизмом в рамках СНГ и определяет цели, задачи и принципы такого сотрудничества4.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день не все государства выступают за унификацию и гармонизацию подходов и средств противодействия экстремизму и терроризму на базе четкого соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права.
Подобная позиция характерно прослеживается на примере США, относящих борьбу с экстремизмом (а равно и терроризмом) к угрозам национальной безопасности, предполагающим противодействие данной опасности в рамках национальной системы безопасности, которая предполагается наи-
1 См.: НикитинА.Г. Экстремизм как объект общетеоретического и общеправового анализа: Дис... канд. юрид. наук. — Казань, 2010. — С. 114.
2 Нагиева А.А. Сотрудничество государств — участников СНГ в области борьбы с терроризмом // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2011. — № 1. — С. 8—12.
3 См.: Каширкина А.А. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с экстремизмом // Журнал российского права. — 2007. — № 12
4 Решение о Концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Г осударств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма от 26 августа 2005 года // Документ опубликован не был.
более совершенной, чем международные аналоги. Ярким примером является новая Стратегия США в области национальной безопасности, обнародованная в марте 2006 года1.
Подобный «индивидуалистский», эгоцентричный подход к решению проблемы международного экстремизма и терроризма недопустим в современных условиях глобализации и чреват трагическими последствиями общемирового характера.
Транснациональный характер растущих угроз террористической деятельности и преступного экстремизма побуждает многие государства выработать единые подходы к решению ряда принципиальных задач.
Во-первых, учитывая возрастающую угрозу этих преступных проявлений миру и безопасности, следует консолидировать свои усилия в совершенствовании международной системы совместных мер по противодействию терроризму и иным проявлениям экстремизма.
Во-вторых, распространение религиозного, национального экстремизма и иных проявлений сепаратизма становится опасным источником дестабилизации общественной безопасности и обеспечения правопорядка. Поэтому необходимо совместно решать вопросы лишения социальных корней путем искоренения идеологии терроризма и экстремизма.
В-третьих, совершенствование правового регулирования межгосударственного и межведомственного сотрудничества должно упреждать зарождающиеся негативные процессы, не доводя до судебного разбирательства. Для этого, прежде всего, необходимо конкретизировать критерии определения экстремизма в целях дальнейшей разработки методики и тактики противодействия им.2
Таким образом, можно сделать вывод, что необходимо максимально подчинить и сделать подконтрольными только международному праву все действия государств, направленные на противодействие терроризму, экстремизму, сепаратизму и другим угрозам с использованием силового варианта воздействия, что указывает на непосредственную преемственность международного законодательства и перспективы развития международного сотрудничества в борьбе с экстремизмом.
1 См.: Каширкина А.А. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с экстремизмом //Журнал российского права. — 2007. — № 12.
2 См.: Дорошков В.В. Международно-правовые проблемы борьбы с экстремизмом // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2008. — № 3.
