CC BY
87
Международное право в системе административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации
И. Д. Соболев
Влияние международного права на национальные правовые системы постоянно возрастает и сегодня охватывает практически все сферы правового регулирования. Объективно это вызвано расширением международного общения и сотрудничества, развитием связей между государствами, а также гражданами разных государств и различными их объединениями. Возрастающая международная активность государства и его граждан требует сближения его внутренних правил с общепринятыми стандартами и положениями международного права. Российская Федерация, активно участвующая в международных отношениях и стремящаяся развивать свои международные связи, также не находится в стороне от этого процесса. При этом для правового регулирования ряда общественных отношений международное право имеет особое значение, и, прежде всего, это касается регулирования правового положения иностранных граждан, поскольку оно по своей природе тесно связано с международными и межгосударственными отношениями, а взаимовыгодное регулирование возможно на основе международных соглашений. Таким образом, рассмотрение вопроса правового регулирования положения иностранных граждан нельзя признать достаточно полным, если при этом не обратиться к международно-правовым аспектам его регулирования.
Соболев Игорь Дмитриевич — младший научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП.
Организация эффективной системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан требует разрешения вопроса о месте в ней международного права. В советское время эти отношения рассматривались как исключительно внутреннее дело государства, однако сегодня подобный подход уже не имеет достаточных юридических оснований в связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, включившей международное право в правовую систему России (ч. 4 ст. 15), а также установившей, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17). Таким образом, базовую основу административно-правового регулирования положения иностранных граждан составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, посвященные правам и свободам человека, и общие нормы, закрепляющие права иностранных граждан. Кроме того, международно-правовые нормы специально касаются отдельных категорий иностранцев (беженцев, национальных меньшинств и т. д.). Поскольку нормы международных договоров Российской Федерации имеют приоритет перед нормами внутреннего законодательства, особенно важно для сферы административно-правового регулирования определить место международных норм в системе российского права, их взаимодействие с нормами внутреннего права и применение к общественным
отношениям, возникающим в Российской Федерации.
К вопросу о верховенстве международного права. Предоставление иностранцам прав на территории принимающего государства затрагивает сложную проблему соотношения норм национального законодательства и норм международного права1. В связи с этим существует позиция о верховенстве международного права, развиваемая в рамках монистических теорий. В практической плоскости вопрос разрешается на основе норм действующего законодательства РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, высшую юридическую силу на территории Российской Федерации имеет Конституция. Таким образом, в России юридически закреплен приоритет национального законодательства. Вопрос верховенства международного права может рассматриваться лишь теоретически. На наш взгляд, в настоящее время для постановки вопроса о верховенстве международного права не существует достаточных объективных предпосылок; лишь национальная правовая система может закрепить и урегулировать весь сложный механизм правового регулирования положения иностранных граждан, гарантировать и обеспечить непосредственную реализацию соответствующих прав. Именно национальное законодательство является гарантией выполнения государством международных обязанностей по отношению к иностранцам2. Справедливо утвер-
1 См.: Богуславский М. М. Международное частное право. М., 1979. С. 21; Блищенко И. П. Международное и внутригосударственное право. М., 1962; Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1977; и др.
2 См.: Манолов К. И. Юридические основы регулирования международно-правового
статуса иностранцев. Тверь, 1993. С. 29.
ждение И. П. Блищенко о том, что «именно внутригосударственная норма определяет характер действия нормы международного права на территории государства, что является необходимым условием действенности норм международного права, так как физические и юридические лица обязаны исполнять, прежде всего, национальные законы»3.
Соотношение международного права и внутреннего законодательства. Непосредственное рассмотрение содержания международно-правовых актов в сфере правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации требует разрешения вопросов о правовом значении международно-правовых норм, их месте в российской правовой системе, порядке обращения к международно-правовым нормам и их применении на территории России.
Высшую юридическую силу в Российской Федерации имеет Конституция РФ, которой должны соответствовать и законы, и международные договоры Российской Федерации, а также все иные действующие и применяемые нормативные правовые акты. Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. Конституцией в российскую правовую систему в качестве составной части были включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15), а также определено, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В отношении общепризнанных принципов и норм международного права можно указать следующее. В международном праве не существует обязательного нормативного акта, который содержал бы
! Блищенко И. П. Указ. соч. С. 61.
перечень общепризнанных принципов и норм международного права. В отношении основных его принципов единства также нет. Все это создает и будет создавать в дальнейшем трудности при применении судами и другими государственными органами и лицами формулы «общепризнанные принципы и нормы международного права», употребленной в ст. 15, 17 и др. Конституции РФ4. Основные международно-правовые принципы высшего порядка, обладающие качествами jus cogens, объединены в Уставе ООН5.
При толковании ч. 1 ст. 17 Конституции, использующей формулировку «... согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией», некоторые авторы делают, на наш взгляд, обоснованное заключение о том, что упоминание общепризнанных принципов и норм международного права, предшествующее упоминанию о Конституции, дает основание предположить, что в данном случае они стоят, по крайней мере, на уровне конституционных норм6.
Основной объем международно-правового регулирования содержится в международных договорах. Право международных договоров Российской Федерации основывается на нормах Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.7 (далее — Конвенция о праве международных договоров) и Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международ-
4 См.: Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 7.
5 См.: Звеков В. П. Международное частное право: Учебник. М., 2004. С. 78.
6 См.: Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995.
7 См.: Ведомости СССР. 1986. № 37.
Ст. 772.
ных договорах Российской Федера-ции»8 (далее — Закон о международных договорах).
Международный договор становится договором Российской Федерации и включается в ее правовую систему при соблюдении следующих условий. Во-первых, при согласии Российской Федерации на обязательность для нее международного соглашения, которое может быть выражено путем подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации договора, его утверждения, принятия, присоединения к договору либо иного другого способа выражения согласия, о котором условились стороны. Во-вторых, требуется, чтобы международный договор вступил в силу в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные сторонами (ст. 24 Конвенции о праве международных договоров).
В статье 14 Закона о международных договорах Российской Федерации предусматривается, что, в соответствии с Конституцией РФ, ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. В частности, подлежат ратификации международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.
Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, согласие на обязательность такого международного договора возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Кон-
8 См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
ституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров РФ.
Взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права. Принимая на себя договорные обязательства, государство обязано соблюдать их в соответствии с принципом международного права pacta sunt servanda. В частности, оно обязано принять все меры для осуществления положений принятых международных обязательств во внутригосударственных отношениях.
Проблема взаимодействия международного и внутригосударственного (национального) права требует рассмотрения вопроса о применении международного права к внутренним отношениям. Часто говорится о «непосредственном применении» международного права к внутренним отношениям, что порождает несколько вопросов: применяется ли международный договор помимо национальной правовой системы собственной силой; действует ли международный договор как самоисполнимый акт, не требующий издания внутригосударственного решения; является ли обязательным условием применения к внутренним отношениям правил международного договора их трансформация во внутригосударственные нормы9.
И. И. Лукашук пишет: «В законодательстве нередко речь идет о «непосредственном действии», «непосредственном применении» норм международного права. Нередко эти выражения понимаются буквально, как означающие прямое применение международных норм помимо национальной правовой системы. Но о каком прямом действии может идти речь, если нормы международного права включаются Конституцией в правовую систему страны? Они и действуют,
9 См.: Звеков В. П. Указ. соч. С. 75.
как часть этой системы ...»10. Соответственно этой позиции, положения международных договоров можно подразделить на «самоисполнимые», не требующие издания внутригосударственных актов для применения, и в этом смысле действующие «непосредственно»11 , и «несамоисполни-мые», которые не действуют «непосредственно», а для их осуществления требуется принятие соответствующих нормативных актов.
В отношении воздействия международно-правовых норм на общественные отношения существуют различные научные позиции. Основополагающей в этом отношении была и есть доктрина «трансформации»12 . В соответствии с ней международно-правовая норма не может непосредственно регулировать общественные отношения и приобретает юридическую силу в результате трансформации в нормах внутригосударственного права. Однако эта позиция, с учетом произошедших изменений в российском законодательстве, прежде всего, с включением международно-правовых договоров Российской Федерации в состав российской правовой системы, уже не является достаточно точной. Поэтому более обоснованной, на наш взгляд, является позиция, в соответствии с которой правила международных договоров Российской Федерации приобретают функции внутренних правовых норм и могут применяться к внутренним отношениям, не меняя своей изначальной природы, оставаясь международно-правовыми нормами. Иными словами, обращение к пра-
10 Алексеева Л. Б., Жуйков В. М., Лукашук И. И. Международные нормы о правах человека и их применение судами Российской Федерации. М., 1996. С. 11.
11 Там же. С. 11.
12 Усенко Е. Т. Формы регулирования социалистического международного разделения труда. М., 1965. С. 124—169; Лунц Л. А. Курс международного частного права: В 3-х т. М., 2002. С. 54.
вовой фикции «трансформации» для объяснения механизма применения международно-правовой нормы к внутренним отношениям оказывается излишним13.
В части 4 статьи 15 Конституции РФ, ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации говорится о применении правил международных договоров Российской Федерации. В постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»14 указывается, что международные договоры Российской Федерации, имеющие прямое и непосредственное действие, применяются судами, если устанавливают иные правила, чем законами Российской Федерации, регулирующими отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения (п. 5).
Содержание международно-правового регулирования положения иностранных граждан. Для Российской Федерации систему международно-правовых норм, в части касающейся административно-правового регулирования положения иностранных граждан, можно представить в следующем виде:
— многосторонние международные договоры, посвященные правам и свободам человека и гражданина;
— международные договоры, определяющие принципы правового регулирования положения иностранных граждан; конвенции, касающиеся регулирования положения иностранных граждан, разработанные и заключенные в рамках МОТ;
— многосторонние договоры и соглашения, заключенные в рамках межгосударственных объединений (для Российской Федерации это договоры, подписанные в рамках
13 См.: Звеков В. П. Указ. соч. С. 76.
14 См.: ВВС РФ. 2003. № 12.
участия в Совете Европы, Содружестве Независимых Государств), касающиеся прав и свобод человека и гражданина, регулирующие правовое положение граждан государств СНГ в государствах-участниках;
— договоры, определяющие союзные отношения Российской Федерации и Республики Беларусь (Договор о создании Союзного государства 1999 г., Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования 1998 г., Договор о равных правах граждан 1998 г.);
— двусторонние договоры Российской Федерации о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным делам (по гражданским и уголовным делам);
— консульские конвенции Российской Федерации.
При анализе содержания международно-правовых норм, применимых к отношениям с участием иностранных граждан и формирующих основы административно-правового регулирования их статуса, можно выделить соответственно три группы:
1) нормы, посвященные правам и свободам человека;
2) нормы, определяющие принципы административно-правового регулирования положения иностранных граждан на территории принимающего государства;
3) нормы, касающиеся административно-правового положения отдельных категорий иностранных граждан, нуждающихся в особом регулировании и (или) защите (беженцы, национальные меньшинства, трудовые мигранты и т. п.).
Многосторонние международные договор-ы, посвященные правам и свободам человека. Система международных норм, посвященных правам и свободам человека, а также правовые гарантии его защиты является общим исходным началом и обязательным условием при формировании правового статуса иностранного гражданина и
граждан принимающего государства. На иностранного гражданина полностью распространяются принципы защиты прав человека, которые проистекают из его существования как личности, а не из членства в каком-либо сообществе или государстве15. Общепризнанно, что права человека, в какой бы стране мира он ни проживал, находятся не только под защитой конституции и всей правовой системы этой страны, но и всего мирового сообще-ства16. В то же время недопустимо злоупотребление правами человека в ущерб правам народа и государства. Принцип демократии предполагает не противопоставление прав народа, человека и государства, а их гармонизацию17.
В международно-правовом регулировании прав и свобод человека можно выделить группу основополагающих актов (Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г.) и сложившуюся вокруг них систему международных договоров, регулирующих отдельные вопросы правового положения личности, развивающих и конкретизирующих требования этих основополагающих актов к соблюдению и уважению прав человека.
Устав ООН. Основой для современного международного права является требование ООН о всеобщем уважении к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. С принятием Устава ООН, занявшего позицию защиты прав человека и народа, была ограничена правовыми рамками свобода дей-
15 См.:Смирнова Е. С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003. С. 113.
16 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. Н. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 90.
17 См.: Лукашук И. И. Конституции госу-
дарств и международное право. М., 1998.
С. 10.
ствий государства в международных отношениях и внутри страны18.
Устав ООН закрепил исходные начала о статусе личности. В статье 1 Устава в качестве цели ООН называется осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии, а в ст. 55 Устава говорится, что ООН содействует всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех.
Международный кодекс прав человека. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., положения которой приобрели значение обычных норм международного права, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах образуют группу основополагающих международных документов (также называемых международным кодексом (биллем) о правах человека), развивающих и конкретизирующих сформулированные в Уставе ООН требования к соблюдению и уважению прав человека, формирующих стандарты, из которых должно исходить национальное законодательство19.
Всеобщая декларация прав человека в ст. 1 провозглашает: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». Каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными в этой Декларации, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного,
18 См.: Лукашук И. И. Глобализация, государство, право. XXI век. М., 2000. С. 6.
19 См.: Звеков В. П. Указ.соч.. С. 82.
сословного или иного происхождения (ст. 2). В статье 6 Декларации также устанавливается, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона. Каждый человек имеет право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, ущемляющей права и свободы человека, изложенные в Декларации (ст. 7).
Для того, чтобы перевести эти идеи в более обязывающую форму, в 1966 г. были подписаны: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Государства-участники взяли на себя обязательства принять необходимые законодательные меры по обеспечению предусмотренных в Пактах прав и свобод. В отношении иностранных граждан они действуют частично, с учетом ограничений, вытекающих из статуса иностранца. Отличия в правах между гражданами и негражданами (иностранными гражданами и апатридами) опираются на нормы международного права, вытекают из самой природы гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что каждый гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. В статье 12 этого Пакта определено: каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места житель-
ства; каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную; упомянутые права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами.
Развивающими эти основные акты и применимыми к регулированию правового положения иностранцев являются следующие международные договоры: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.), Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него (1973 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.)20 и некоторые другие.
Основным международным документом, непосредственно посвященным правовому положению иностранцев в принимающем государстве, является принятая 13 декабря 1985 г. Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/144 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страныь, в которой они проживают (далее — Декларация). Декларация была принята в целях обеспечения прав лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, и направлена на всестороннее регулирование проблем иностранных граждан.
1 Россия не участвует.
Под категорией «иностранец» Декларация подразумевает «с должным учетом положений нижеследующих статей» любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится (ст. 1). Права, провозглашенные в Декларации, не должны толковаться как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство, а также как ограничивающие право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами (ч. 1 ст. 2). Каждое государство должно опубликовывать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев (ст. 3).
Декларация обязывает иностранцев соблюдать законы государства пребывания и уважать обычаи и традиции народа этого государства (ст. 4). Принимающим государством для иностранцев могут быть установлены ограничения, которые необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод. Они должны быть совместимы с правами, признанными в соответствующих международных документах (ст. 5).
Статья 5 Декларации закрепляет следующие права иностранцев, которыми они пользуются в соответствии с внутренним законодательством и с учетом соответствующих международных обязательств государства:
a) правом на жизнь и личную неприкосновенность; ни один иностранец не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранец не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом;
b) правом на защиту от произвольного или незаконного вмешательства
в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки;
с) правом на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах;
ф правом на выбор супруга, на брак, на создание семьи;
е) правом на свободу мысли, мнения, совести и религии; правом исповедовать свою религию или убеждения с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения или основных прав и свобод других;
£) правом на сохранение своего родного языка, культуры и традиций;
g) правом на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил.
С учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе, иностранцы пользуются следующими правами:
a) правом покидать страну;
b) правом на свободное выражение своего мнения;
c) правом на мирные собрания;
^ правом владеть имуществом
как единолично, так и совместно с другими с учетом внутреннего законодательства.
К числу гарантий, необходимых для осуществления определенных в Декларации основных прав и свобод, относятся: недопустимость произвольного лишения свободы, недопустимость вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища и переписки; равенство перед органами, осуществляющими правосудие (п. «в», «с» ст. 5); недо-
пустимость пыток и жестокого обращения, а также недопустимость без согласия быть подвергнутым медицинским и научным опытам (ст. 6), недопустимость лишения имущества (ст. 9). К гарантиям следует отнести предоставление свободы общения с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого является иностранец (ст. 10)21.
В статье 7 Декларация регламентирует вопросы высылки, допуская возможность для иностранца «на представление доводов против своей высылки», а также право обжалования действий принимающего государства. Иностранец, на законном основании находящийся на территории государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом. Если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, он имеет право: а) на представление доводов против своей высылки; б) на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом (лицами), специально назначенными компетентной властью; в) быть представленным для этой цели перед этой властью. Запрещается индивидуальная или коллективная высылка иностранцев на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения.
В статье 8 Декларации за иностранцами, проживающими на законном основании на территории государства и при условии соблюдения законов государства, в котором они проживают или находятся (ст. 4), закрепляются следующие права, которыми иностранцы пользуются в соответствии с национальными законами:
а) правом на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение
См.: Смирнова Е. С. Указ. соч. С. 115.
за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд;
b) правом вступать в профессиональные союзы и другие организации или ассоциации по своему выбору и участвовать в их деятельности;
c) правом на охрану здоровья, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, социальное обслуживание, образование и отдых при условии, что они выполняют требования согласно соответствующим правилам и что это не возлагает на ресурсы государства чрезмерного бремени.
Таким образом, Декларация представляет собой первый универсальный документ, рекомендации которого направлены на урегулирование вопросов, связанных с пребыванием (на законном основании) иностранцев в любом государстве. Декларация достаточно кратка в силу ограниченности круга прав, предоставляемых иностранцам национальным законодательством. Важной особенностью этого международного документа является акцент на преимуществе внутреннего законодательства в предоставлении иностранцам конкретных прав (ч. 1 ст. 5). Исходя из смысла Декларации, можно сделать вывод, что на первое место выдвигается вопрос об имплементации международных норм в национальное законодательство22.
Совет Европы. Важное значение для регулирования правового положения иностранных граждан имеет присоединение Российской Федерации к Уставу Совета Европы23 и ратификация ряда основополагающих Европейских конвенций в области защиты прав и свобод челове-
22 См.: Смирнова Е. С. Указ. соч. С. 115.
23 См.: Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 322— 330.
ка: Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.) и др. В связи с участием в Совете Европы, в Российской Федерации был введен мораторий на смертную казнь. Согласно ст. 3 Устава Совета Европы, каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод определила механизм обеспечения соблюдения Сторонами обязательств, вытекающих из Конвенции. В соответствии с Конвенцией действует Европейский суд по правам человека.
Содружество Независимыьх Государств (далее — СНГ). Ряд международных договоров, касающихся защиты прав и свобод человека, а также регулирующих правовое положение иностранных граждан, был принят в рамках СНГ. Участники Соглашения о создании СНГ, подписанного 8 декабря 1991 г., приняли на себя обязательство гарантировать своим гражданам, независимо от их национальности или иных различий, права и свободы. В статье 2 Соглашения каждая из договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной принадлежности или иных различий, гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека. Главами государств СНГ 24 сентября 1993 г. была принята Декларация
глав государств — участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод. 26 мая 1995 г. в Минске подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека24. Договаривающиеся стороны приняли на себя обязательство обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, изложенные в этой Конвенции. Наблюдение за ее выполнением поручается, согласно ст. 34, Конвенции Комиссии по правам человека СНГ, Положение о которой является неотъемлемой частью Конвенции.
Подписанная в рамках СНГ Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.) особенным образом формулирует правило о национальном режиме (ст. 1). Каждая из Сторон в соответствии с Конвенцией обязуется предоставить гражданам, а также лицам, проживающим на территории каждой из Договаривающихся сторон, право пользоваться в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны.
Значительное число международных документов составляют двусторонние международно-правовые акты Российской Федерации, касающиеся иностранцев. В двусторонних договоренностях, в отличие от многосторонних договоров, предусмотренные права и обязанности касаются не всех иностранцев, а лишь граждан конкретного иностранного государства и, соответственно, граждан России. Поэтому с практической точки зрения, при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина,
24 О ратификации Конвенции, см. Федеральный закон от 4 ноября 1995 г. № 163-ФЗ «О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4239.
необходимо обращать внимание на возможное наличие двустороннего соглашения между Российской Федерацией и соответствующим государством. Среди них выделяются договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Первые такие договоры были заключены еще СССР в 1957— 1962 гг. Основная цель этих договоров заключается в обеспечении правовой защиты имущественных и личных прав граждан на территории договаривающихся государств, а также в развитии правового сотрудничества государств. В договорах рассматриваются вопросы о заключении брака и разводе; о правоотношениях между супругами, между родителями и детьми, о наследственных и процессуальных правах, выдаче преступников и т. д.
Нормы, касающиеся иностранных граждан, предусмотрены и в консульских конвенциях. Существуют
соглашения со многими государствами о выдаче на основе взаимности многократных виз на въезд и выезд сотрудникам посольств, журналистам и членам их семей. С рядом стран заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан по служебным, общественным, личным делам и в качестве туристов. Нормы, относящиеся к иностранным гражданам, имеются также в соглашениях об экономическом и техническом сотрудничестве, торговых соглашениях, соглашениях о морском и торговом судоходстве, воздушном сообщении, культурном и научном сотрудничестве в области международного туризма и др. На основании всех этих международных договоров складывается современная система и определяются основы административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации.
