CC BY
15Щовое в таможенном законодательстве стран
3- М. Егоркин, М. ^. Макаров, 5- .ишальченко Международно-правовые проблемы обеспечения управления безопасностью мореплавания в морских портах России
Несовершенство действующей системы государственного управления деятельностью морских портов
Морские администрации портов (далее — МАП) были созданы в соответствии с постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. N 1299 "Об организации управления морскими портами" (далее — Постановление) с последующими изменениями.
Необходимость создания морских администраций была обусловлена тем, что в результате начавшейся приватизации морских портов, существовавших в советское время в форме государственных транспортных предприятий, возникла необходимость отделить государственные функции бывших государственных морских портов от их чисто хозяйственной деятельности и сохранить эти функции в ведении государственных органов, а не передавать частным организациям.
Согласно п. 1 Постановления за МАП было закреплено портовое имущество, не подлежащее приватизации. Пунктом 2 Постановления на МАП были возложены функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в портах, включая надзор за соблюдением законов, правил и международных дозоворов Российской Федерации по торзовому мореплаванию, осуществлению надз ора за технической эксплуатацией, закрепленных за ними портовых сооружений и объектов, обеспечению их ремонта, развития и строительства.
В Постановлении правовой статус (организационно-правовая форма) МАП не был определен, но указано, что источниками средств их существования и развития, в том числе ремонта и строительства портовых сооружений и объектов, являются портовые сборы, арендная плата за сдачу в аренду государственного имущества, закрепленного за МАП, и средства, полученные за оказание услуг, связанных с выполнением функций МАП.
В соответствии с Постановлением Госкомимущества Российской Федерации 2 февраля 1994 г. распоряжением N 240-р, по согласованию с Министерством транспорта Российской Федерации (приказ от 3 февраля 1994 г. N 7), утвердило Типовое положение о морской администрации
порта (далее — Типовое положение).
На основании данного Типового положения были разработаны и утверждены Департаментом морского транспорта Министерства транспорта Российской Федерации положения о Морских администрациях конкретных портов, в соответствии с которыми они были признаны государственными учреждениями, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации. Однако конкретные функции, права и обязанности МАП, их ответственность и источники финансирования были определены таким образом, что МАП по своему правовому статусу оказались фактически государственными предприятиями, а не учреждениями.
Выдвинутое на первый план право МАП вести хозяйственную деятельность (п. 4 Типового положения), право создания филиалов, представительств, отделений и других обособленных подразделений (п. 5), право самостоятельной сдачи в аренду государственного имущества, находящегося на балансе МАП (п. 11, абз. 15), источники формирования имущества (п. 14) и финансовых ресурсов (п. 20), осуществление финансовой и хозяйственной деятельности на хозрасчетной основе (п. 19) и некоторые другие не могли соответствовать статусу учреждения. Получив от государства государственное имущество в оперативное управление, МАП, пользуясь предоставленным им разрешением, фактически занимаются коммерческой деятельностью. При этом все полученные от такой деятельности доходы в соответствии с п. 21 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) поступают в полное распоряжение таких "учреждений" и в отношении их использования собственник-государство не имеет никаких прав. Государству остается только право собственности на переданное имущество.
Что же может заставить МАП направлять портовые сборы, полученные как плата за услуги, связанные с обеспечением безопасности мореплавания, именно на обеспечение безопасности мореплавания и порядка в портах? В условиях отсутствия юридической обязанности использовать данные средства исключительно на цели обеспечения безопасности мореплавания, видимо, может только административное воздействие, кот орое, как показывает опыт, является не самым эффективным средством решения вопроса. Кроме того, стремление получить большую прибыль от деятельности, связанной с обеспечением безопасности мореплавания, объективно подталкивает МАП к тому, чтобы "закрывать глаза" на некоторые вопросы, которые бы при иных условиях решались совершенно иначе.
Между тем, финансирование учреждений со стороны собственника образует собой баз исный приз нак всякого учреждения, поскольку при этом условии собственник сохраняет за учреждением жесткий контроль, а само учреждение не начинает отклоняться от тех целей и задач, ради достижения которых оно создано. Напротив, всякий перевод учреждений на самофинансирование приводит к их постепенной трансформации в коммерческие структуры, у которых интерес получения большей прибыли не-
избежно начинает преобладать над их основными целями и задачами.
Нужно признать, что не достигнута основная цель, которая преследовалась содданием Морских администраций в момент акционирования бывших государственных морских портов — функция государственного надзора и контроля не отделена, более того, подчинена влиянию хозяйственной составляющей деятельности МАП. Произошло наихудшее и наиболее опасное для общества сочетание в одном лице (учреждении) управленческих и хозяйственных функций.
Из доклада заместителя Министра транспорта Российской Федерации В. Якунина на совещании у председателя Правительства Российской Федерации М. М. Касьянова (Санкт-Петербург, 26.01.2001 г.): "Сегодня даже название наших учреждений (Морская администрация порта) противоречит положениям Кодекса торгового мореплавания. По мнению большинства экспертов и специалистов, недопустимо совмещение в лице одного хозяйствующего субъекта и административно-властных, и хозяйственных функций".
Существующая система государственных учреждений (морские администрации портов) не предусматривает, что работники морских администраций состоят на государственной службе, это, безусловно, создает потенциальную угрозу государственным интересам.
Принятый в 1999 г. новый Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (далее — КТМ РФ) не внес какой-либо ясности в вопрос о правовом статусе МАП. КТМ РФ не упоминает о морских администрациях портов, а в п. 4 ст. 9 говорится, что "под портовыми властями в настоящем Кодексе понимаются соответ ствующие администрации морских портов, осуществляющие административно-властные и другие возложенные на них Правительством Российской Федерации полномочия".
В дальнейшем, однако, все административно-властные полномочия по обеспечению бедопасности мореплавания и порядка в морском порду КТМ РФ связывает с капитаном морского порта (см. например, гл. 5 КТМ РФ "Государственный портовый контроль").
Более того, анализ норм КТМ РФ позволяет прийти к выводу, что указанный Кодекс вообще не предполагает существования в морском порту какой-либо иной администрации кроме капитана морского порта с подчиненным ему аппаратом (администрацией).
Так, в ст. 75 КТМ РФ указывается на то, что капитан морского порта подчиняется непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области транспорта; в ст. 78 КТМ РФ подчеркивается, что распоряжения капитана морского порта по относящимся к его полномочиям вопросам обеспечения без о пасности мореплавания и порядка в морском порту обялательны для всех находящихся в порду судов, орсанизаций, граждан и т.д.
Постановление, в соответствии с кот орым морс кие администрации портов наделялись административно-властными функциями по обеспе-
чению безопасности мореплавания и порядка в морских портах и в тоже время функциями хозяйствующего субъекта, вошло в противоречие не только с КТМ РФ, но и с п. 2 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. Не соответствуют КТМ РФ и те правила действующих ныне индивидуальных положений о МАП, которые устанавливают иную (по сравнению с КТМ РФ) подчиненность капитана морского порта.
Из Письма Генерального прокурора Устинова В. В. премьер-министру Касьянову М. М. от 09.01.2001 г. N 23/45-99. "Прокурорскими проверками, проведенными в ряде морских портов Российской Федерации, выявлены проблемы применения действующего законодательства, регулирующего деятельность морских администраций портов, лоцманских служб, порядок взимания лоцманских сборов. Позле принятия чазти первой Гражданского кодекса Российской Федерации распоряжением Госкомимущества России от 30.05.1997 г. N 417-р Типовое положение о МАП было признано утратившим силу, а новое не утверждено. В связи с этим МАП Новороссийска и ряда друзих порвов продолжают осуществлять свою деятельность в соответствии с их индивидуальными положениями, принятыми на основании отмененного Типового положения. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, вступивший в дейзтвие 01.05.1999 г., не дает определения правового статуса МАП. В условиях недостаточного нормативного регулирования в процессе деятельности МАП возникают многочисленные проблемы, связанные с распоряжением за -крепленным за ними имуществом, взимани ем портовых сборов и другой хозяйственной деятельностью. Кроме того, КТМ возлагает все функции по обеспечению безопасности мореплавания на капитана морского порта. Таким образом, в этой части постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.1993 г. N 1299 противоречит требованиям КТМ и до настоящего времени в соответствие с ними не приведено".
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. В настоящее время правовой статус МАП является крайне противоречивым и не соответствует действующему законодательству;
2. По своей сути МАП являются хозяйствующими субъектами, а не учреждениями;
3. Лицом, ответственным за обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морском порту и наделенным законом административно-властными полномочиями, является капитан морского порта. Вхождение по -следнего в хозяйствующую структуру (МАП) и его подчиненность начальнику МАП противоречат действующему законодательству.
Необходимость и основные направления реформирования государственного надзора и государственного управления в морских портах России
Приведение правового статуса МАП в соответствие с действующим законодательством предполагает решение следующих проблем:
1. Необходимость разграничения административно-властных полномочий, связанных с обеспечением безопасности мореплавания и порядка в морском порту, и хозяйственных функций, связанных с управлением, закрепленным за МАП государственным имуществом, не подлежащим приватизации.
Из интервью с заместителем Министра транспорта Российской Федерации В. Якуниным о планах по реорганизации Морских администраций портов от 17.05.2001 г. (Информагенство "Sea News"): "...Вошло в противоречие с существующим законодательством: в одной структуре объединяются государственные властные полномочия и функции хозяйствующего субъекта. Для того чтобы устранить это противоречие, и было принято решение о подготовке реорганизации морских администраций портов".
В связи с тем, что административно-властные и хозяйственные функции МАП несовместимы друг с другом, все, что связано с обеспечением безопасности мореплавания и порядка в порту, должно быть передано капитану морского порта. Именно служба капитана морского порта с подведомственным ему аппаратом должна быть признана той "Администрацией морского порта", о которой упоминается в п. 4 ст. 9 КТМ РФ, финансируемой из бюджета с правом полного контроля за использованием портовых сборов.
Функции по управлению государственным портовым имуществом, не подлежащим приватизации, могут быть сосредоточены в руках казенного предприятия, осуществляющего ограниченную законом хогяйственную деятельность в морском порту.
Следовательно, МАП должны быть преобразованы в Государственные учреждения "Администрации морских портов" без права заниматься хо -зяйственной деятельностью и казенные предприятия, которые осуществляют функцию по управлению государственным портовым имуществом и имеют право заниматься хозяйственной деятельностью в строго ограниченных законом пределах, не входя в конкурентные отношения с другими хозяйствующими субъектами.
Из выступления Министра транспорта Российской Федерации Франка С. О. на семинаре "Россия — растущий рынок". Копенгаген, 30 января 2001 г. (Информагентство "Sea News"): "Приоритетами являются дерегулирование экономики, обеспечение гарантий прав собственности и равных условий конкуренции, концентрация усилий на выполнение других базовых общественных функций. При этом государство будет отходить от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, четко очерчивая
сферу государственного регулирования и повышая его эффективность".
2. Упорядочение сдачи в аренду государственного портового имущества, не подлежащего приватизации.
Сдача в аренду государственного имущества в морских портах, не подлежащего приватизации, должна производиться с согласия территориальных органов Министерства имущественных отношений Российской Федерации (при условии преобразования МАП в каз енные предприятия) либо самими территориальными органами Министерства имущественных отношений Российской Федерации (если Казенные предприятия не будут созданы).
Из письма заместителя Министра имущественных отношений Российской Федерации Моложавого С. В. в Министерство транспорта Российской Федерации, 19.02.2001 г. N СМ-20/4305: "Мнение Минимущества России о необходимости незамедлительного приведения правового статуса и учредительных документов морских администраций портов в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 г. N 81-Ф3 и предложение об оказании необходимого содействия в решении вопроса о приведении правового статуса морских администраций портов и их учредительных документов в соответствие действующему законодательству были направлены в Минтранс России письмами от 29.09.2000 г. N ВМ-20/5929 и от 17.01.2001 г. N СМ-20/1287. Минимущество России письмом от 15.01.2001 г. N СМ-20/957 направило на имя статс-секретаря заместителя министра транспорта Российской Федерации Лагутина А. М. предложение о включении в проект плана работы Правительственной комиссии по транспортной политике на 2001 г. вопроса о статусе морских администраций портов, однако указанное предложение принято не было. Миниму-щество России не поддерживает мнение Генеральной прокуратуры Рос -сийской Федерации, изложенное в письме от 09.01.2001 г. N 23/45-99, о том, что принятие предусмотренного ст. 9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 г. N 81-Ф3 Федерального закона "О морских портах Российской Федерации" будет способствовать решению многочисленных проблем, связанных с деятельностью морских ад -министраций портов, в силу того что его положения о морских администрациях портов не соответствуют действующему законодательству, о чем Минимущество России информировало Минзранс России письмом от 11.09.2000 г. N ВМ-20/5170".
3. Определение направлений использования портовых сборов.
Портовые сборы должны собираться казенными предприятиями, аккумулироваться на специальных бюджетных счезах и использоваться на обеспечение безопасности мореплавания и другие нужды исключительно в соответствии с их целевым назначением под контролем Администрации морского порта в соответствии с порядком, установленным государственной службой морского флота Министерства транспорта Российской Федерации.
Указанные предложения, могут быть реализованы как временная мера указом Президента Российской Федерации и использованы при подготовке предусмотренного ст. 9 КТМ РФ Закона о морских портах. Они полностью согласуются с утвержденной Правительством Российской Федерации 9 сенсября 1999 г. "Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации".
Их реализация поз волит повысить эффективность государственного управления и государственного надзора в морских портах России.
Несовершенство предлагаемого реформирования путем создания ФГУП "Росморпорт" и финансируемых им администраций морских портов
1. Проект содержит положение о внебюджетном финансировании администраций морских портов. Таким образом, платежи на содержание государственных учреждений включаются в плату за услуги (портовые сборы) Федерального государственного унисарного предприятия (далее — ФГУП) "Росморпорт". ФГУП "Росморпорт" является коммерческим предприятием без ограничения сферы хозяйственной деятельности, в том числе и той, за которой осуществляется государственный надзор Администрацией морского порта.
Недопустимо финансирование государственного орсана управления, осуществляющего административно властные полномочия, организацией, ему поднадзорной.
Подобная практика возложения бремени содержания государственных органов управления на потребителей услуг путем включения в стоимость услуг получила оценку высшими судебными инстанциями России как незаконная.
Администрации морских портов являются государственными учреждениями и выполняют государственные функции. Данное обстоятельство имеет правовое значение для решения вопроса о квалификации предложенного проектом Постановления способа финансирования морских администраций как налогового по существу.
В силу ст. 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Отчисления на содержание гос ударственных учреждений по своему правовому содержанию являются одним из видов налога (косвенный налог, включаемый в цену товара, продукции), поскольку представляют денежную форму отчуждения собственности с целью содержания государственных учреждений (обеспечение расходов публичной власти), осуществляемую на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности.
То обстоятельство, что налоги и сборы, их ставки, порядок начисления и сроки их уплаты (все существенные элементы налоговых обязательств)
должны устанавливаться лишь законом, а органы исполнительной власти не вправе устанавливать подобные платежи и все иные существенные элементы налоговых обязательств, признано рядом постановлений Конституционного суда Российской Федерации.
По смыслу п. 4 ст. 9 КТМ РФ администрации морских портов являются портовыми властями, т.е. осуществляют публичные функции от имени Российской Федерации и, следовательно, ее работники должны состоять на государственной службе.
Очевидно, что авторы проекта Постановления учитывают необходимость действительной реорганизации морских администраций портов из подведомственных Министерству транспорта Российской Федерации государственных учреждений в территориальные органы Министерства транспорта Российской Федерации. Но при этом финансирование деятельности администраций морских портов должно осуществляться в уста -новленном порядке из федерального бюджета в рамках финансирования деятельности аппарата Министерства транспорта Российской Федерации.
Только подобная реорганизация будет иметь следствием распространение режима государственной службы на всех работников портовых властей, включая капитана порта.
И это будет реальная вертикаль власти, которая есть в других министерствах, например, есть управления Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел, есть территориальное управление по антимонопольной политике и есть соглашение с городом о делегировании прав Министерства имущества Российской Федерации нашему Комитету по управлению городским имуществом. В данном проекте вертикаль власти не просматривается, хотя она должна быть.
2. Проект предусматривает создание ФГУП "Росморпорт", осуществляющего деятельность по оказанию услуг в портах за счет портовых сборов и находящегося в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Предложение авторов проекта представляется весьма спорным.
Из выступления Министра транспорта Российской Федерации С. О. Франка на заседании правительства Российской Федерации по вопросам управления, реорганизации, ликвидации и приватизации подведомственных организаций (февраль 2001 г.): "В транспортном комплексе, находящемся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации, действует 1156 федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. В эксплуатации находятся основные фонды стоимостью 110 миллиардов рублей. Численность занятого на них персонала превышает 230 тысяч человек.
Деятельность государственных унитарных предприятий и учреждений в транспортном комплексе мы должны рассматривать отнюдь не через призму прямого извлечения прибыли в конкуренции с частными транспортными операторами.
Таблица
Вид транспорта Федеральные государственные унитарные предприятия Федеральные учреждения Всего
Автомобильный 305 71 376
Воздушный 167 30 ¡97
Морской 34 37 71
Речной 20 44 64
Дорожное хозяйство 403 45 448
Итого 929 227 1156
Их задача заключается в том, чтобы создать благоприятные, равные и безопасные условия для пользователей транспортной инфраструктурой, гарантировать обслуживание потребностей экономики, населения в не -рентабельных пока сегментах рынка транспортных услуг, обеспечить ответственность государства за бесперебойную и надежную работу транспорта.
Сегодня же мы находимся в парадоксальной ситуации, когда исполнительный директор акционерной компании гораздо более подконтролен и управляем собственниками, чем руководитель федерального государственного унитарного предприятия."
Из этого следует:
— тезис о том, что создание ФГУП "Росморпорт" вызвано необходимостью и сокращением ГУП на морском транспорте, не актуален;
— финансирование, создаваемого ФГУПа за счет портовых сборов, не является "нерентабельным сегментом рынка";
— трудно назвать стройной систему управления деятельностью портов, требующую создания ФГУПа, где руководитель предприятия не подконтролен учредителю и неуправляем им.
В "Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024, оценивая состояние управления унитарными предприятиями и учреждениями, Правительство Российской Федерации отмечает, что "значительная часть государственного имущества, закрепленного за учреждениями, используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются и не учитываются в федеральном бюджете.
"По информации Госкомстата России прибыль ФГУП в 2000 г. составила более 100,4 млрд. рублей. Из них в федеральный бюджет в качестве платежей государственных предприятий было направлено всего лишь
209,6 млн рублей (без платежей СП "Вьетсовпетро"), то есть 0,2% полученной прибыли" (Игнатов В. М., аудитор Счетной палаты Российской Федерации / Известия. 2002. 18 марта.).
Отраслевые органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленного за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Органы по управлению государственным имуществом зачастую лишены воз -можностей реализации указанных функций".
Авторы проекта Постановления предлагают передать ФГУП на праве полного хозяйственного ведения федеральное имущество, не подлежащее приватизации. В случае реализации проекта возникнет угроза изменения правового статуса портового имущества посредством реализации положений ст. 114, ст. 56 ГК РФ, а также норм законодательства о приватизации предприятий и несостоятельности (банкротстве) предприятий.
Для исключения потенциальной угрозы утраты федеральной собственности целесообразно создать государственные казенные предприятия в морских портах. Правовой статус предприятий, основанных на праве оперативного управления, обеспечит сохранение портового имущества в государственной собственности России, интересы федерального бюджета (ст. 115, ст. 296, ст. 297 ГК РФ).
"В России сейчас насчитывается около 10 тыс. ФГУП, а на всех уровнях их зарегистрировано около 81 тыс., 80% из них — это предприятия на праве хозяйственного ведения, которые фактически отданы в распоряжение назначенных государством управляющих. Как показала мнозолетняя практика, управляющие склонны распоряжаться этим имуществом про -сто: поменьше в госбюджет, побольше предприятию (естественно, и себя не забывают). Как считает ФБК, оставшееся еще с социалистических времен право хозяйственного ведения приводит к бесконтрольности расходов и искусственному занижению себестоимости продукции, разбазариванию государственности. Поэтому Правительство решило как можно быстрее избавиться от ГУП на праве хозяйственного ведения (остаться должны лишь нормальные государственные или казенные предприятия) путем их приватизации".1
3. "Минтранс как ведомство, определяющее государственную политику в области транспорта, должен осуществлять регулирование процесса на благо участников рынка, создавать условия, наиболее благоприятные для деятельности компаний. Минтранс устанавливает правила, по которым они работают, в соответствии с действующим законодательством, не допуская здесь ни произвола, ни какого-то администрирования — это не наши функции".2
Однако создание ФГУП "Росморпорт" с некоторыми административ-
1 Коммерсант. 2002. 4 июня.
2 Из интервью с заместителем Министра транспорта Российской Федерации Якуниным В. Информагенство "Sea News". 11.05.2001 г.
ными полномочиями и неограниченной возможностью заниматься хозяйственной деятельностью неизбежно поставит других участников рынка портовых услуг в неравное положение. Это в итоге приведет к монополизации рынка портовых услуг, недобросовестной конкуренции, сотням судебных дел и, в итоге, к ухудшению качества обслуживания судов в российских портах.
Министерство транспорта считает, что "реорганизация подразумевает, прежде всего, совершенствование системы управления в морских портах, концентрацию финансов для направления их на реализацию государственных прозрамм в области морского транспорта, например, развития портовой инфраструктуры, чтобы не возникало ситуаций, когда в одном порту, где очень высока активность, собираются столь значительные средства, что их хватает на целенаправленный ремонт и развитие портовой инфраструктуры и еще остаются излишки. Мы считаем необходимым создать механизм, который позволит путем перераспределения финансовых средств направить их именно в тот порт, который в них нуждается, который, например, строится в соответствии с государственной целевой программой или указом Президента".3
Однако централизация финансовых потоков (портовых сборов) не несет в себе никакой смысловой нагрузки, кроме появляющейся возможности их использования не в целевом назначении.
Портовые сборы являются регулируемой государством оплатой судовладельцами комплекса услуг по безопасности мореплавания. Они фор -мируются на принципе необходимой достаточности для конкретного порта. Во многих государствах портовые сборы даже не покрывают расходы на поддержание инфраструктуры безопасности мореплавания, козорая дотируется государством. Государство, в свою очередь, получает выгоду от увеличения активности портового бизнеса и, соответственно, пополнение бюджета.
Отчуждение части портовых сборов на финансирование строительства других портов порочно по своей сути, так как не может быть сколь-нибудь значительным без ущерба для эксплуатации и развития порза донора. Суммы, потребляемые на строительство, исчисляются сотнями миллионов, а суммы изъятых портовых сборов, даже с ущербом для порта, не более чем миллионами.
Таким образом, следует учесть опыт иностранных государств при имп-лементации международных норм по обеспечению управления в морских портах России, для реализации функции государственного контроля за безопасностью международного мореплавания и совершенствования мор ского права России.
3 Из интервью с заместителем Министра транспорта Российской Федерации Якуниным В. о планах по реорганизации морских администраций портов. Информагенство "Sea News". 17.05.2001 г.
