CC BY
7Права человека: теория и практика реализации
А.Ю. Ястребова
Международно-правовые подходы к региональному регулированию миграции в СНГ и Едином экономическом пространстве
Статья посвящена вопросам международно-правового регулирования современной миграции в рамках СНГ и Единого экономического пространства в контексте добровольных межгосударственных перемещений. Особое внимание уделяется сочетанию универсальных международных механизмов защиты трудящихся-мигрантов и региональных стандартов в сфере обеспечения свободы передвижения.
Ключевые слова: международно-правовое регулирование; трудящиеся-мигранты; добровольные перемещения; миграционный обмен; региональные правовые системы; Единое экономическое пространство; национальное иммиграционное законодательство.
Современное формирование регионального правового регулирования миграционных связей государств приводит к мысли о влиянии мировых перемещений на универсальный принцип сотрудничества субъектов международного права. Т.М. Пряхина замечает: «Международное сообщество предстает как наиболее крупный из возможных территориальных публичных коллективов. Существующая состязательность между государствами, борьба за сферы влияния и национальные интересы не отрицает сотрудничества между странами в такой мере, чтобы помешать существовать международному сообществу как особому территориальному коллективу» [5: с. 140].
Доклад Глобальной комиссии по международной миграции определяет ее как «перемещение людей, социальное, культурное и этническое происхождение и характеристики которых отличаются от большинства, проживающего в том обществе, к которому они присоединяются» [4: с. 45]. Приоритеты региональной правовой системы СНГ и ЕврАзЭС, объединяющей государства постсоветского пространства в единое миграционное поле, в большей степени направлены на процесс регулирования добровольных перемещений. Международно-правовая регламентация вынужденной миграции в рамках СНГ ориентирована на необходимость реагирования на последствия политических и социально-этнических конфликтов, имеющих место в регионе.
Эволюция региональных норм, связанных с добровольным перемещением граждан стран СНГ и ЕврАзЭС, в перспективе обеспечивает интересы Единого экономического пространства. В этом контексте данный геополитический регион воспринимает опыт ЕС и панамериканских международных организаций с целью совершенствования правовой базы интеграционных процессов.
Как известно, Российская Федерация продолжает оставаться доминирующим по приему миграционных потоков государством региона СНГ. По оценкам международных экспертов, РФ сегодня занимает второе место в мире по числу иммигрантов (первое принадлежит США), которое составляет около 12 млн человек. Основными странами — поставщиками мигрантов выступают Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, Армения, Азербайджан, Молдова и Украина. Преобладающим типом международных перемещений является временная трудовая миграция [1: с. 11].
Эксперты указывают, что для России международная миграция «стала привычным фактом повседневности и в то же время породила множество реальных или мнимых проблем, глубоко затрагивающих области экономики, политики и, по существу, все сферы социальной жизни» [2: с. 9]. Сегодня основной акцент правового регулирования миграции сделан на взаимовыгодные международные перемещения трудовых ресурсов как часть глобальной экономической интеграции. А.А. Ковалев справедливо отмечает, что «в мире все большее развитие получает процесс экономической интеграции, т. е. объединения суверенных государств с целью установления Единого экономического пространства, в котором могут свободно перемещаться товары, услуги, финансовые и трудовые ресурсы» [3: с. 11]. Активными факторами такого сближения на уровне региона будут являться экономический потенциал ЕврАзЭС и миграционный обмен квалифицированными работниками в Едином экономическом пространстве (ЕЭП).
Для действующего национального законодательства стран СНГ присуще сочетание иммиграционных и эмиграционных основ регулирования в связи с процессами приема иностранных граждан на своей территории и отправки собственных граждан за ее пределы. Нужно отметить, что в отдельных странах СНГ (Казахстан, Молдова, Киргизия) уже сложилась тенденция формирования самостоятельной отрасли общей правовой системы — миграционного права. Что касается российского Федерального закона о правовом положении иностранных граждан № 115-ФЗ 2002 г., действующего в нынешней редакции, то он не содержит какой-либо перечень отраслевых принципов миграционного регулирования. В нем также отсутствует четко проведенная классификация иностранных граждан по основаниям целей их въезда и пребывания. Представляется, что России стоит использовать опыт партнеров по СНГ при создании комплексного миграционного законодательства, особенно если речь пойдет о кодификации его действующих норм на уровне принятия Иммиграционного кодекса.
Основным региональным документом, определяющим приоритеты государств СНГ в сфере трудовой миграции, является Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанная в г. Кишинёве
14 ноября 2008 г. РФ подписала данную Конвенцию, Армения, Беларусь, Киргизия и Казахстан ратифицировали ее. Конвенция СНГ включает в свои положения те нормы Конвенции ООН о защите трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., которые реально могут быть применены в нынешних условиях экономической интеграции. К примеру, первая заимствует из второй дефиниции приграничных и сезонных трудящихся-мигрантов и классификацию прав и свобод мигрантов на основные и специальные (относящиеся к профессиональной сфере деятельности).
Одновременно Конвенция СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 2008 г. исходит в своих нормах из строгой регламентации перечня прав и свобод этих лиц, в особенности тех, что уравнивают их с собственными гражданами. Ст. 1 указанной Конвенции определяет трудящегося-мигранта как лицо, являющееся гражданином одной из ее Сторон, или лицо без гражданства, проживающее на территории этой Стороны, «законно находящееся и на законном основании занимающееся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другой Стороны, гражданином которой оно не является и в которой постоянно не проживает». Это более широкое определение по сравнению с Конвенцией ООН 1990 г., дополнительно включающее такой круг лиц, как апатриды, и такой элемент, как требование законных оснований пребывания и трудовой занятости мигрантов. Используется международно-правовой принцип уравнивания лиц, не имеющих гражданства, с иностранцами в государстве пребывания. Положение о требовании законных оснований въезда и пребывания стоит ближе к нормам Европейской социальной хартии, пересмотренной в 1996 г. и ратифицированной РФ в 2010 г., о легальности трудовой миграции. Ст. 2 Конвенции СНГ 2008 г. распространяет ее действие на всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, находящихся в стране приема на законных основаниях, без какой-либо дискриминации.
Конвенция СНГ 2008 г. отдельно вводит в ст. 1 и такой термин, как «цикл миграции», обозначаемый «период времени, включающий выезд из Стороны постоянного проживания, транзит, въезд в принимающую страну, пребывание и осуществление оплачиваемой трудовой деятельности в принимающей Стороне, а также возвращение в Сторону постоянного проживания». Это тот временной промежуток, где действие Конвенции направлено на правовые отношения между принимающей страной и трудящимися-мигрантами.
Ст. 7 Конвенции СНГ 2008 г. представляет собой комплексный перечень естественных, политических, гражданских, социальных и административных прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей, заимствованных из универсальных договоров. Так, в ч. 1 ст. 7 естественные права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность сочетаются с гражданскими правами на равное судопроизводство, защиту чести и достоинства, личной переписки и частной собственности, административными правами на вступление в брак и регистрацию рождения детей. Здесь же в общей форме сформулированы права на получение
образования и на доступ и участие в культурной жизни. Ч. 2 ст. 7 содержит гарантии реализации прав на свободу слова, вероисповедания, выражения своего мнения, создание ассоциаций и вступления в профсоюзы на основе законодательства принимающей страны. Ч. 3 ст. 7 говорит о праве трудящихся-мигрантов на признание правосубъектности. Ст. 8 Конвенции вводит запрет на случаи рабства, подневольного состояния, пыток, жестокого или унижающего достоинства обращения или наказания и принудительного труда. Отражая современные международно-правовые тенденции, Конвенция 2008 г. в ч. 1 ст. 12 закрепляет принцип невысылки трудящихся-мигрантов и членов их семей в форме выдворения, депортации и реадмиссии иначе, как по основаниям, предусмотренным национальным законодательством или международными договорами.
На наш взгляд, существенным недостатком Конвенции СНГ 2008 г. является отсутствие в ней такого права трудящихся-мигрантов, как право на обращение в консульские учреждения своего государства и их содействие. П. а) ст. 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в которой участвуют все страны СНГ, относит к консульским функциям «защиту в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом». На территории РФ наиболее активно консульскую поддержку своим трудящимся-мигрантам оказывают посольства Таджикистана и Киргизии. В первом создана группа по миграционной политике, которая поддерживает постоянный контакт с ФМС России, выходит напрямую на работодателей, обращается в прокуратуру по фактам нарушений миграционного законодательства в отношении собственных граждан. Во втором существует специальная штатная должность: атташе по трудовым вопросам посольства Киргизии, который представляет интересы трудовых мигрантов, а также направляет профильным ведомствам Киргизской Республики информацию о трудовых вакансиях в РФ [8].
Приоритеты миграционного регулирования СНГ и ЕврАзЭС могут быть условно поделены на текущие и перспективные. К первым относится поощрение и укрепление международно-правовых основ приграничной миграции, ко вторым— создание многосторонних и двухсторонних договоров по основным направлениям экономического и социального сотрудничества государств-партнеров.
С.Н. Ярышев предлагает такую концепцию регулирования, при которой миграционную проблематику в Едином экономическом пространстве (ЕЭП) «следует вывести из-под юрисдикции каждого государства-участника в отдельности и передать в компетенцию регионального наднационального органа» [7: с. 35]. Сегодня функции такого органа могла бы взять на себя Евразийская экономическая комиссия, которая призвана руководить основными направлениями интеграции в ЕЭП и контролировать их исполнение.
Два устойчивых направления координации в области межгосударственного перемещения состоят в противодействии незаконной миграции и регулировании пограничного сотрудничества заинтересованных государств. Так,
в Концепции согласованной пограничной политики стран СНГ, принятой решением Совета глав государств в августе 2005 г., среди основных направлений названы: обеспечение пограничной безопасности участников, с учетом совместных действий по пресечению незаконной миграции, и социально-экономическое развитие приграничных территорий наряду с созданием комплекса мер регулирования миграционных потоков. Таким образом, Концепция рассматривает ситуацию миграции в двух аспектах: как явление, изначально подрывающее основы национальной безопасности, если она носит нелегальный характер, и как позитивный фактор, сближающий государства, интегрирующий общество и граждан в едином пространстве.
Основы пограничной политики РФ, утвержденные Президентом России 5 октября 1996 г., содержат указание на «обеспечение регулирования потоков внешней миграции» в качестве одного из элементов этой политики в контексте «создания благоприятных условий социально-экономического подъема приграничных регионов, роста благосостояния и духовного развития населения» (п. 3.5). Что касается основ пограничной политики в рамках ЕврАзЭС, то она более ориентирована на пресечение незаконной миграции через внешние границы и на создание системы взаимного признания виз для граждан третьих стран. Именно эти направления содержит решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. № 443 «О приоритетах и активизации деятельности государств — членов ЕврАзЭС в области пограничной политики», подписанное РФ, Беларусью, Казахстаном, Таджикистаном и Киргизией.
Рекомендательный законодательный акт «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ», принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеей СНГ от 13 мая 1995 г., в ст. 3 расширяет виды трудовой миграции ее приграничной формой. Приграничная (маятниковая) трудовая миграция здесь определена как перемещение «трудящихся-мигрантов сопредельных территорий в целях получения оплачиваемой работы на территории другого государства с учетом проживания на территории государства выезда». Рекомендательный акт призывает поощрять «развитие приграничной трудовой миграции» и содействовать «укреплению экономических, научно-технических, культурно-просветительских связей и обмену рабочей силой между сопредельными территориями». Т.Н. Юдина понимает под маятниковой миграцией «ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (и обратно), расположенных в разных населенных пунктах» [6: с. 107]. К настоящему моменту это один их самых востребованных типов межгосударственной миграции в СНГ, который обеспечивает мобильность его трудовых ресурсов, требует устойчивого транспортного сообщения и является предпочтительным с точки зрения экономии средств на программы адаптации трудящихся-мигрантов.
Региональное право СНГ включает в себя двусторонние международные договоры по вопросам пограничного сотрудничества, имеющие целью в том числе и прямой обмен трудовыми ресурсами. В качестве примера можно взять
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о межрегиональном и приграничном сотрудничестве 2010 г. и Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о порядке пересечения российско-украинской государственной границы жителями приграничных регионов РФ и Украины 2011 г. Первое предполагает создание сторонами Соглашения благоприятных условий для прямых контактов между их хозяйствующими субъектами (ст. 7), реализацию совместных программ и проектов, направленных на социально-экономическое развитие приграничных субъектов (ст. 8) и взаимное содействие эффективным перевозкам грузов и пассажиров между приграничными субъектами (ст. 9). Второе предусматривает облегченный порядок пересечения границы гражданами, постоянно проживающими на приграничных территориях. Им разрешено использовать для выезда национальный или внешний паспорт, выезжать совместно с членами семьи, не регистрируясь по месту пребывания в приграничном регионе на срок до 90 суток и не используя миграционные карты (ст. 5). Итак, оба договора являются прямым следствием многолетнего безвизового режима перемещения граждан СНГ и предлагают позитивный образец упрощения миграционного регулирования в условиях добрососедских межгосударственных отношений.
Региональной международно-правовой базой для подобных двусторонних договоров стали нормы Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников СНГ 2008 г., подписанной Арменией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией, РФ и Таджикистаном и вступившей в силу в 2009 г. Ст. 7 Конвенции выделяет среди базовых направлений развития приграничных регионов регулирование миграции населения. Ст. 8 устанавливает, что стороны «в соответствии с национальным законодательством принимают меры, направленные на упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля» в целях реализации указанной Конвенции.
Инновационной моделью регионального сотрудничества может быть названо трехстороннее Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанное Правительствами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан в 2010 г. в г. Санкт-Петербурге и вступившее в силу 1 января 2012 г. Указанный договор создает режим наибольшего благоприятствования для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами стран-участниц. Ст. 3 Соглашения определяет, что «деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда», и трудящимся-мигрантам не требуется получения разрешений на ее осуществление на территории участников. В свою очередь, ст. 7 указывает на основные направления координации сторон, как то: согласование политики в сфере регулирования внешней трудовой миграции; содействие организованному набору трудящихся-мигрантов на территории сторон; предотвращение нелегального использования их труда; обмен информацией по во-
просам правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей. Соглашение 2010 г. остается открытым для присоединения к нему других государств — членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества при согласии всех государств-участников Соглашения.
Таким образом, рассмотренные нами направления межгосударственного сотрудничества в области добровольной миграции на постсоветском пространстве показывают использование опыта универсального международно-правового регулирования в сочетании с собственными региональными стандартами. Только общие интересы и соответствующие им позиции интегрированных в ЕЭП государств могут служить логической основой для двустороннего и многостороннего партнерства в указанной области. На наш взгляд, в этом заложено коренное отличие современной системы управления процессами миграции от правовых механизмов сугубо политического сотрудничества СНГ, проводимого в 90-е гг. Сохранение традиционных исторических, экономических и социально-культурных связей в этом регионе является действенным фактором организации миграционного обмена и общего рынка труда. Создание унифицированных международно-правовых стандартов с помощью гармонизации национального иммиграционного законодательства стран-участниц позволит установить определенные преференции в сфере свободного передвижения их граждан.
Литература
1. Влияние экономического кризиса на миграционные тенденции и миграционную политику в Российской Федерации и регионе Восточной Европы и Центральной Азии. Аналитический доклад. М.: МОМ, 2009. 76 с.
2. Зайончковская Ж., Мкртчян Н., Тюрюканова Е. Россия перед вызовами иммиграции // Постсоветские трансформации: отражение в миграциях. М.: Адамантъ, 2009. С. 9-62.
3. Ковалев А.А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности: учеб. пособие. М: Научная книга, 2007. 424 с.
4. Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции. Октябрь 2005 г.: пер. с англ. М.: Оргсервис-2000, 2006. 100 с.
5. Пряхина Т.М. Рецензия на монографию В.Е. Чиркина «Публично-правовое образование» (М.: Норма, Инфра-М, 2011. 336 с.) // Вестник МГПУ. Серия «Юридические науки». 2012. № 1 (9). С. 137-143.
6. Юдина Т.Н. Миграция: словарь основных терминов: учеб. пособие. М.: РГСУ, 2007. 472 с.
7. Ярышев С.Н. Международно-правовые вопросы формирования и функционирования Единого экономического пространства: автореф. ... докт. юрид. наук. М., 2012. 38 с.
8. Ястребова А.Ю. Пособие по предотвращению торговли людьми для сотрудников консульских учреждений. МОМ. СПб: Баттерфляй, 2009. 60 с.
References
1. Vliyanie e'konomicheskogo krizisa na migracionny'e tendencii i migracionnuyu politiku v Rossijskoj Federacii i regione Vostochnoj Evropy' i Central'noj Azii. Analiticheskij doklad. M.: MOM, 2009. 76 s.
2. Zajonchkovskaya Zh., Mkrty'chyan N., TyuryukanovaE.. Rossiya pered vy'zovami immigracii // Postsovetskie transformacii: otrazhenie v migraciyax. M.: Adamant', 2009. S. 9-62.
3. Kovalev A.A. Mezhdunarodnoe e'komomicheskoe pravo i pravovoe regulirovanie mezhdunarodnoj e'konomicheskoj deyatel'nosti: ucheb. posobie. M.: Nauchnaya kniga, 2007. 424 s.
4. Migraciya vo vzaimosvyazannom mire: novy'e napravleniya deyatel'nosti. Doklad Global'noj komissii po mezhdunarodnoj migracii. Oktyabr' 2005 g.: per. s angl. M.: 0rgservis-2000, 2006. 100 s.
5. Pryaxina T.M. Recenziya na monografiyu V.E. Chirkina "Publichno-pravovoe obrazovanie" (M.: Norma, Infra-M, 2011. 336 s.) // Vestnik MGPU. Seriya "Yuridicheskie nauki" 2012. № 1 (9). S. 137-143.
6. Yudina T.N. Migraciya: slovar' osnovny'x terminov: ucheb. posobie. M.: RGSU, 2007. 472 s.
7. Yary'shev S.N. Mezhdunarodno-pravovy'e voprosy' formirovaniya i funkcio-nirovaniya Edinogo e'konomicheskogo prostranstva: avtoref. ... dokt. yurid. nauk. M., 2012. 38 s.
8. Yastrebova A.Y Posobie po predotvrashheniyu torgovli lud'mi dlya sotrudnikov konsul'skix uchrezhdenij. MOM. SPb.: Batterflyaj, 2009. 60 s.
A.Y. Yastrebova
International Legal Approaches to Regional Regulation of Migration in the Commonwealth of Independent States (CIS) and the United Economic Area
The article is devoted to the issues of international legal regulation of the modern migration in the CIS and in the United economic area, based on voluntary movement of people. Special attention is paid to the combination of universal mechanisms and regional instruments in the sphere of freedom of migration for the protection of migrant-workers.
Keywords: international legal regulation; migrant-workers; voluntary movement; migration exchange; regional legal systems; United economic area; national immigration law.
