CC BY
479
ПРАВО И СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ
ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В УСЛОВИЯХ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Н.А. Воронина
Сектор прав человека, Институт государства и права Российской академии наук, ул. Знаменка, 10, Москва 119019, Российская Федерация ([email protected]).
В статье рассматривается история развития интеграционных процессов и правового регулирования внешней трудовой миграции на постсоветском пространстве: от заключения Соглашения о формировании Единого экономического пространства в сентябре 2003 г. до образования Евразийского экономического сообщества, формирования Таможенного союза и создания Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Особое внимание уделено анализу положений Договора о ЕАЭС, регулирующих вопросы внешней трудовой миграции. ЕАЭС явился результатом совместной многолетней кропотливой работы правительств, деловых и экспертных кругов России, Белоруссии и Казахстана. ЕАЭС представляет собой международную организацию региональной экономической интеграции, созданную в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения государств-членов. ЕАЭС начал свою деятельность с 1 января 2015 г. В его состав вошли новые государства-участники и партнеры: Республика Армения и Киргизская Республика.
Поскольку рынок рабочей силы представляет собой неотъемлемый элемент единого экономического пространства, важным направлением деятельности ЕАЭС является регулирование внешней трудовой миграции. Специфика используемого при этом метода регулирования миграционных отношений заключается в наличии двухуровневого регулирования: регионального и национального. Договор о ЕАЭС существенно расширил права граждан государств-членов при осуществлении ими трудовой деятельности на территории Союза. Веден безвизовый режим въезда для граждан стран — членов Союза. Трудовым мигрантам из ЕАЭС предоставлена возможность работать не только по трудовому, но и по гражданско-правовому договору, что значительно расширяет возможности их трудоустройства. Вырабатываются общие подходы к регулированию трудовых отношений с участием мигрантов, вопросов предоставления социального обеспечения, зачета трудового (страхового) стажа и проч.
Проблемы, связанные с реализацией положений Договора о ЕАЭС, обусловлены тем, что партнерами по евразийской экономической интеграции являются государства, существенно различающиеся по уровню и моделям экономического развития. Вместе с тем успешное развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве позволит, помимо прочего, сделать более эффективными управление миграционными потоками и защиту прав трудовых мигрантов.
8т Евразийский экономический союз, интеграционные процессы, рынок рабочей силы, миграционная политика, трудовая миграция, защита прав трудовых мигрантов, гармонизация законодательства.
За время, прошедшее с момента образования Содружества Независимых Государств, в его рамках создана обширная договорно-правовая база, действует ряд фундаментальных многосторонних соглашений. Принятие 22 января 1993 г. Устава СНГ заложило правовые основы организационного становления Содружества и будущих интеграционных процессов.
В последние годы интеграционные процессы на постсоветском пространстве активно развиваются. Государства, участвуя в таких процессах, вносят соответствующие изменения в свое национальное законодательство, формируя тем самым однородное правовое поле и обогащая свое внутреннее право международным опытом правового регулирования. Интеграционная нормотворческая деятельность государств также способствует выявлению и восполнению пробелов в национальном законодательстве и в международном праве.
Каждому интеграционному объединению свойственны как особенности, так и общие для всех союзов черты и закономерности. В частности, исследователи выделяют два основных направления развития международной интеграции (объединительной деятельности) заинтересованных государств:
деятельность по взаимному открытию границ: отмена (сокращение) таможенных пошлин, пограничного (паспортного) контроля, упрощение правил пересечения своих границ, визовых требований, квот на привлечение иностранной рабочей силы и проч.;
переход государств к совместному управлению общественными отношениями на их территории путем осуществления общей политики в разных сферах жизни1.
1 См.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Основы интеграционного права: Учеб. пособие. М., 2015. С. 26.
Таким образом, можно утверждать, что миграционная составляющая является неотъемлемой частью международной интеграции.
Хотя сегодня не существует какой-либо международной или региональной организации (органа), которая охватывала бы всю сферу международно-правового регулирования вопросов миграции либо выполняла общую координирующую функцию, миграционная тематика (в первую очередь вопросы, касающиеся международной трудовой миграции) затрагивается практически во всех международных договорах в рамках СНГ и составляет предмет деятельности различных интеграционных образований на постсоветском пространстве. Кроме того, в настоящее время все более зримо проявляется тенденция переносить правовое регулирование миграции на уровень интеграционных объединений государств.
В целях налаживания многостороннего сотрудничества государств — членов СНГ 24 сентября 1993 г. был подписан Договор о создании Экономического союза2, направленный на обеспечение «благоприятных условий для динамичного и гармоничного развития экономики и проведения экономических реформ в интересах повышения жизненного уровня населения» путем поэтапного формирования общего экономического пространства, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капиталов. Договор подписали главы Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана и Узбекистана3. Однако принятые в развитие данного Договора соглашения («О создании зоны свободной торговли», «О создании межгосударственного экономического комитета») не были наполнены конкретным содержанием и не включали взаимные обязательства.
С момента образования СНГ на постсоветской территории возникли объективные предпосылки к интеграции, но они не давали оснований полагать, что это произойдет достаточно быстро. Несмотря на попытки России в первый постсоветский период придать интеграционным инициативам конкретную направленность, они не принесли сколько-нибудь ощутимых результатов4.
2
URL: http://www.minsk.ru (дата обращения: 22.09.2016).
3 От принятия документа отказалась Украина; Грузия и Туркменистан присоединились к Договору позднее.
4 См.: Международная научно-практическая конференция «Будущее Союзного государства и потенциальные модели его развития». М., 2012. С. 22—29.
В целях координации деятельности по реализации Договора о создании Экономического союза в октябре 1994 г. был создан исполнительный орган СНГ — Межгосударственный экономический комитет (МЭК). Практическим результатом деятельности МЭК явилась подготовка взаимосогласованного аналитического документа — Концепции экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств (1997 г.)5. В ней был впервые четко обозначен основной организационный принцип СНГ — многоуровневое и разноскоростное сотрудничество. Отмечалось, что «стержнем Концепции является добровольность и самостоятельность государств в определении направлений и глубины участия в интеграционных процессах, постепенность и этапность реализации мероприятий по развитию межгосударственного сотрудничества».
С этого времени начинается новый этап интеграционных отношений на пространстве СНГ; доминирующим концептом внешнеполитической стратегии государств становится многовек-торность.
Экономическая интеграция Белоруссии, Казахстана и России началась в 1996 г. с создания зоны свободной торговли.
Одним из первых документов в области экономической и политической интеграции государств — членов СНГ явилось Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП), заключенное 19 сентября 2003 г. в Ялте президентами России, Беларуси, Казахстана и Украины6. В нем в качестве одного из основных принципов функционирования ЕЭП указывается свободное движение рабочей силы, под которым понималось обеспечение беспрепятственного перемещения граждан государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран.
Поскольку рынок рабочей силы является неотъемлемым элементом формирования ЕЭП, важное значение придается вопросам законодательного регулирования миграционных процессов и миграционной политики.
В целях содействия государствам в развитии национального законодательства в сфере миграции в формате Межпарламентской
5 URL: http://www/t-cis/info/page/php?id=21505 (дата обращения: 04.10. 2016).
6 В последующие годы Украина вышла из процесса формирования ЕЭП.
ассамблеи СНГ было принято 17 модельных законов, касающихся вопросов трудовой миграции. Планировалась разработка и основополагающего документа — Миграционного кодекса.
В настоящее время миграционные процессы стали одним из важнейших факторов международных отношений, а трудовая миграция — неотъемлемой составляющей экономической политики государств региона. Стоит задача создать и претворить в жизнь такое законодательство, чтобы мигрант, прибывающий в целях занятия трудовой деятельностью в какую-либо страну Содружества, мог быть уверен, что его права как человека и как трудящегося надежно защищены законом.
Как отмечает А.Г. Лисицын-Светланов, развитие «гражданских прав и свобод, происходящее в современном мире, внесло серьезные изменения в принципы регулирования миграционных процессов, существенно скорректировало рынок и принципы регулирования хозяйственно-предпринимательских отношений. Универсальность принципов, на основе которых осуществляется признание и защита прав человека, существенно нивелирует грани различий в правовом статусе гражданина и иностранца. Свобода перемещения, равенство в имущественных правах, поощрение иностранных инвестиций в национальную экономику отдельно взятых стран становятся возможными при наличии адекватных институтов международного частного права»'.
Следующий этап интеграционной деятельности связан с формированием Таможенного союза. Правительствами России и Белоруссии 6 января 1995 г. было подписано Соглашение о Таможенном союзе, предусматривающее комплекс мероприятий по его формированию. 20 января 1995 г. к Таможенному союзу присоединился Казахстан и была утверждена программа действий. С 1 июля 2011 г. были упразднены таможенные границы между указанными тремя государствами.
Создание Таможенного союза явилось подтверждением взаимной выгоды от участия в интеграционных процессах. Экономические связи внутри «тройки» укрепились, товарооборот вырос на 50%8.
7
Лисицын-Светланов А.Г. Роль права в модернизации экономики России. М., 2011. С. 68.
о
Подробнее см.: Путеводитель российского бизнеса. 2015. № 1. С. 1. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 1/2017
В условиях нарастающего дефицита трудовых ресурсов в принимающих странах (Россия, Казахстан, Белоруссия) все чаще высказывалась идея создания единого рынка труда и миграционного пространства в рамках интеграционного объединения, где были бы устранены все барьеры, препятствующие трудовой миграции.
10 октября 2000 г. было образовано Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭс) — Международная экономическая организация, занимавшаяся формированием общих внешних таможенных границ, выработкой единой внешнеэкономической политики, тарифов, цен и другими вопросами функционирования общего рынка9. В связи с достижением целей и задач, поставленных перед этой организацией, 10 октября 2014 г. в Минске был подписан Договор о прекращении ее деятельности с 1 января 2015 г.
Параллельно осуществлялось смягчение миграционного режима на основе двусторонних и многосторонних договоренностей, в частности, в соответствии с Договором об образовании Союзного государства России и Белоруссии, Соглашением о взаимных безвизовых поездках граждан Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана и др. В Соглашении о взаимных безвизовых поездках предусматривалось, что граждане независимо от места проживания имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом и пребывать на территории пяти государств без виз по одному из действительных документов, указанных в приложениях к Соглашению.
Как отмечают исследователи, функционирование Таможенного союза, а также становление ЕЭП и его экономические результаты сложно отнести к образцовым параметрам интеграционной группи-ровки10. Таможенный союз достаточно противоречив — он обладает сложной структурой экономического и политического базиса участников; наблюдается разновекторная направленность устремлений
9 Договор об учреждении ЕврАзЭс был подписан главами государств России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана и вступил в силу 30 мая 2001 г. С мая 2002 г. статус наблюдателя при ЕврАзЭс имели Молдавия и Украина, а с 2003 г. — Армения.
См.: Мигранян А., ГрозинА. Евразийская интеграция в Центральной Азии и глобальные геополитические трансформации // Постсоветский материк. 2014. № 3.С. 6.
стран-участниц. Партнерами по евразийской интеграции выступают государства, различающиеся по экономическим объемам, ресурсам и моделям экономического развития (например, Белоруссия — с высоким уровнем государственного сектора в экономике и низким уровнем развития рыночных отношений; Казахстан — с развитой рыночной финансовой инфраструктурой и высоким уровнем инвестиционных вложений и банковской системой).
В то же время нельзя отрицать заметный экономический эффект работы Таможенного союза. Так, за первые полгода работы экономического альянса в Казахстане товарооборот с Россией и Белоруссией увеличился на 38%; в 15 регионах России реализуются совместные с Казахстаном проекты инновационного характера11.
18 ноября 2011 г. президенты России, Казахстана и Беларуси подписали документы следующего этапа интеграции — Декларацию Евразийской экономической интеграции12, Договор о Евразийской экономической комиссии13, Решение о Регламенте работы Евразийской экономической комиссии14.
Важную роль в развитии интеграционных процессов на постсоветском пространстве и формировании пакетов документов, а также в целом нормативной базы, в том числе в сфере миграции, сыграла Российская Федерация. При непосредственном участии России были разработаны и на 43-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ (г. Санкт-Петербург, 27 ноября 2015 г.) приняты 20 документов, пять из которых посвящены вопросам трудовой миграции. Среди них: модельные законы «О миграции», «О миграции трудовых ресурсов», «Об организованном наборе граждан для осуществления временной трудовой деятельности на территории СНГ»; Рекомендации по развитию миграции, осуществляемой с целью обучения и стажировки граждан СНГ; модельные соглашения «Об информационном взаимодействии в сфере миграции».
Подписание в г. Астане 29 мая 2014 г. президентами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) (вступил в силу 1 января 2015 г.) означало переход евразийского экономиче-
11 См.: Валовой внутренний продукт. 2011. № 1—2 (62). С. 87.
12 URL: http://base.garant.ru/2571742/ (дата обращения: 21.09.2016).
13 URL: http://base.garant.ru/2571743/ (дата обращения: 21.09.2016).
14 URL: http://base.garant.ru/2571741/ (дата обращения: 21.09.2016).
ского проекта на принципиально новый формат интеграции государств-членов. Данный Договор основан на кодификации договорно-правовой базы Таможенного союза и ЕЭП.
2 января 2015 г. к указанному Договору присоединилась Республика Армения, а с 12 августа 2015 г. — Киргизская Республика. То есть «евразийская тройка» превратилась в «евразийскую пятерку». Таким образом, была заложена основа создания общего (единого) рынка пяти государств, действующего на основе единообразных правил и норм.
Старт этого проекта пришелся на непростые условия противостояния России и Запада, что не могло не сказаться на планах и темпах развития в рамках Союза. Тем не менее Договор о ЕАЭС обеспечил свободу передвижения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Бизнес получил возможность участвовать в перспективных совместных проектах, создавать высокотехнологичные рабочие места в нефтегазовом комплексе, металлургии, химической промышленности, авиа- и машиностроении, вести дела по прозрачным правилам международной торговли, основанным в том числе на принципах Всемирной торговой организации.
Как отметил Президент РФ, реализуемый «нами интеграционный проект уникален не только по масштабу и содержанию, но и по духу. Он основан на принципах равноправия, доверия, взаимного уважения и учета интересов друг друга. При этом его участники не отказываются от государственного суверенитета и сохраняют свою национальную самобытность»15.
ЕАЭС представляет собой международную организацию региональной экономической интеграции, обладающую международной правосубъектностью. Он образован в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения благосостояния и жизненного уровня населения государств-членов.
В настоящее время региональная интеграция является столь же неотъемлемой частью современных международных процессов, как глобализация и интернационализация16. Сегодня невозможно
15 Путеводитель Российского бизнеса. 2015. № 1. С. 52.
16 См.: Безвербный В.А. Демографические и миграционные аспекты региональной интеграции // Миграционные мосты в Евразии. VII Международная научно-практическая конференция «Роль трудовой миграции в социально-экономическом и демографическом развитии посылающих и принимающих стран», Мо-
представить успешно развивающееся государство, не являющееся членом какого-либо международного (регионального) интеграционного объединения. При этом усиливающаяся глобальная конкуренция за рынки труда, рабочую силу и т.д. неизбежно порождает необходимость выбора формата: региональная интеграция государств на постсоветском пространстве или геополитическое проектирование со стороны Запада, далекое от национальных интересов стран региона.
В соответствии с Договором Союз осуществляет свою деятельность исходя из общепризнанных принципов международного права, включая принципы суверенного равенства государств-членов, обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов сторон (ст. 3). Союз открыт для вступления любого государства, разделяющего его цели и принципы, на условиях, согласованных государствами-членами (п. 1 ст. 108).
Рассматриваемый Договор включает 118 статей и 33 приложения, касающихся различных областей сотрудничества.
В ст. 2 Договора дается определение используемых основных понятий. Например, под гармонизацией законодательства понимается сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах; под унификацией законодательства — сближение законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах; под скоординированной политикой — политика, предполагающая осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, одобренных в рамках органов Союза; под согласованной политикой — политика, осуществляемая государствами-членами в различных сферах, предполагающая гармонизацию правового регулирования.
Для функционирования и развития Союза учреждена Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) — постоянно действующий наднациональный регулирующий орган ЕАЭС, принимающий решения нормативно-правового характера, обязательные для государств-членов.
сква, Ставрополь, 13 — 18 октября 2015 г. / Под ред. С.В. Рязанцева. М., 2015. С. 336.
На постоянной основе проводятся заседания Консультативного комитета по вопросам социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся государств — членов ЕАЭС.
Право Союза составляют: учредительный Договор; международные договоры, закрепленные в рамках Союза; международные договоры Союза с третьей стороной; решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и ЕЭК, принятые в рамках их полномочий.
Формирование единого рынка основывается на четырех «свободах»: свободном перемещении товаров, услуг, капитала и рабочей силы.
Договор о ЕАЭС вывел на новый уровень такое направление деятельности, как внешняя трудовая миграция. Раздел XXVI Договора «Трудовая миграция» заложил основы правового регулирования в рамках ЕАЭС в сфере международной трудовой миграции. И есть все основания полагать, что международное региональное правовое регулирование трудовых отношений получит дальнейшее развитие.
Некоторые правоведы даже утверждают, что в рамках СНГ существует международное трудовое право как самостоятельная отрасль права со своим предметом и методом правового регулирова-ния17. Однако более обоснованной представляется точка зрения их оппонентов, согласно которой можно говорить о международном трудовом праве как отрасли права со своим предметом и методом, принципами правового регулирования в общемировом масштабе и дробление данной отрасли вряд ли целесообразно18.
Другие авторы делают акцент на миграционной составляющей интеграционных процессов и говорят о миграционном праве стран ЕАЭС, представляя его «как систему норм права, регулирующих отношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства (миграционные отношения), что является общим для всех стран ЕАЭС»19.
17
См.: Шумилов О.В. Концепция международного трудового права СНГ // Московский журнал международного права. 2007. № 1 (65). С. 74—88.
18
См.: Шестерякова И.В. Международные трудовые нормы и трудовое право России: их соотношение и коллизии. Саратов, 2013. С. 147—148.
19 Морозов П.Е. О понятии и предмете миграционного права стран Евразийского экономического союза // Миграционное право. 2016. № 1. С. 3.
Правовое регулирование как миграционных, так и трудовых отношений осуществляется на двух уровнях: на международном и на уровне норм национального законодательства стран-членов.
Предмет правового регулирования миграции в рамках ЕАЭС составляют общественные отношения по поводу въезда на территорию государства-члена и пребывания на ней в связи с осуществлением трудовой деятельности трудовых мигрантов (трудящихся) из другого государства-члена. Следует отметить, что правовое регулирование миграционных отношений на национальном уровне в странах ЕАЭС значительно шире. Оно охватывает круг отношений, среди которых отношения по поводу осуществления пограничного и иммиграционного контроля; борьбы с незаконной миграцией; противодействия торговле людьми; политики в области предоставления убежища и проч.
Более широкий спектр отношений выявляется, если рассматривать нормы Договора о ЕАЭС не с точки зрения миграции, а с позиции трудо-правового регулирования, включающего также и социальные аспекты.
Исходя из Договора можно выделить следующие виды правоотношений по поводу регулирования трудовой миграции на уровне Союза:
между государствами-членами (заключение международных договоров);
между компетентными государственными органами стран-членов;
между работодателем (заказчиком работ/услуг) одного государства-члена и трудящимся из другого государства — члена ЕАЭС;
между государственным органом страны занятости и трудящимся из другой страны — члена ЕАЭС.
Субъектами — физическими лицами выступают граждане стран — членов ЕАЭС; на граждан других государств положения Договора на данный момент не распространяются.
Согласно ст. 96 Договора государства-члены осуществляют сотрудничество по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках Союза, а также по оказанию содействия организованному набору и привлечению трудящихся государств-членов для осуществления ими трудовой деятельности в государствах-членах путем взаимодействия компетентных государственных органов.
Установлен формат сотрудничества в сфере трудовой миграции в рамках Союза: согласование общих подходов и принципов; обмен нормативными правовыми актами; обмен информацией; обмен опытом, проведение стажировок, семинаров и учебных курсов и т.д.
Важным для развития системы международных региональных трудовых и миграционных норм являются содержащиеся в указанной выше статье определения понятий «государство въезда», «государство постоянного проживания», «государство трудоустройства», «трудовая деятельность», «заказчик работ (услуг)», «работодатель», «миграционная карта», «трудовая деятельность», «трудящийся государства-члена» и др. Это упорядочивает терминологию и способствует гармонизации национального законодательства государств-членов.
В настоящее время миграционные процессы стали одним из важнейших факторов международных отношений. Современная парадигма миграции предусматривает сочетание как интересов государств, так и защиту прав трудящихся-мигрантов. Поэтому в Договоре не только идет речь об условиях осуществления трудовой деятельности в государствах-членах, но и предусмотрены социальные и другие права трудящихся.
«Рынок труда нужно строить абсолютно цивилизованным, комфортным, прежде всего, конечно, с учетом интересов граждан Российской Федерации, но и цивилизованного отношения к тем людям, которые приезжают к нам и хотят здесь работать, — указывает В.В. Путин. — ...Мы хотим в рамках современных цивилизованных процессов сохранить как минимум общее гуманитарное пространство, сделать так, чтобы не возникали государственные границы, чтобы люди могли свободно между собой общаться, чтобы развивалась совместная экономика»20.
Договор о ЕАЭС существенно расширил права граждан государств-членов при осуществлении ими трудовой деятельности на территории Союза. Введен безвизовый режим въезда для граждан стран — его членов. Согласно закрепленным в данном акте договоренностям граждане государств-членов имеют право осуществлять трудовую деятельность в любом государстве Союза. При этом им не требуется получать соответствующее разрешение.
20
Цит. по: Алиев С.Б. Трудовая миграция и социальное обеспечение трудящихся в Евразийском экономическом союзе. М., 2016. С. 5.
После вступления Договора о ЕАЭС в силу трудовым мигрантам из стран — членов Союза предоставлена возможность работать не только по трудовому, но и по гражданско-правовому договору, что значительно расширяет сферы их возможного трудоустройства.
В отношении трудовых мигрантов из стран-членов не применяются ограничения, установленные законодательством этих стран в целях защиты национального рынка труда. Трудящиеся имеют право работать во всех сферах деятельности, за исключением отраслей экономики, имеющих стратегическое значение, государственной службы, правоохранительных органов.
Отменены квотирование и обязательные разрешения на работу. Если раньше мигранты устраивались на работу в другой стране как нерезиденты и работодатель сначала должен был получить квоту на привлечение иностранной рабочей силы, заполнить массу бумаг в местном управлении труда, выполнить другие формальности, в том числе связанные с тем, чтобы доказать, что на местном рынке труда нет соответствующего специалиста, то теперь можно приехать в другую страну — член ЕАЭС и сразу приступить к работе21.
Ожидается, что свобода перемещения рабочей силы в регионе ЕАЭС также принесет определенные выгоды и работодателям (возможность оптимально управлять трудовыми ресурсами и проч.).
Срок временного пребывания граждан и членов их семей на территории государства трудоустройства зависит от сроков действия заключенного трудового или гражданско-правового договора. Граждане государств — членов ЕАЭС, прибывшие в одну из стран Союза для занятия трудовой деятельностью, освобождаются от обязанности регистрации в течение 30 суток с даты въезда и от обязанности использования миграционной карты. В дальнейшем, после заключения трудового или гражданско-правового договора, они встают на учет на срок действия такого договора. Если трудящийся по каким-либо причинам досрочно расторгает трудовой или гражданско-правовой договор и при этом прошло более 90 суток с даты его въезда, он вправе без выезда с территории государства трудоустройства в течение 15 дней заключить новый трудовой или гражданско-правовой договор.
21
См.: Алиев С.Б. Указ. соч. С. 7—14. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 1/2017
Трудящиеся имеют право на занятие профессиональной деятельностью в соответствии со специальностью и квалификацией, указанной в их документах об образовании. Согласно Договору о ЕАЭС допуск на рынок труда осуществляется на основании прямого признания документов об образовании без проведения каких-либо процедур. Исключения касаются трудовой деятельности в медицинской, фармакологической, педагогической и юридической сферах, где требуется установление эквивалентности документа.
Большое значение имеет норма, касающаяся вопросов социального обеспечения трудящихся государств-членов: социальное обеспечение работников из стран — членов Союза осуществляется на тех же условиях и в том же порядке, что и для граждан государства занятости. Трудовой, включая страховой, стаж трудящихся, приобретенный на территории государства занятости, засчитыва-ется в их общий трудовой (страховой) стаж, что важно для получения социальных пособий.
Согласно Договору в рамках ЕАЭС все медицинские услуги, гарантированные государством, должны быть в равной степени доступны всем гражданам стран — членов Союза. В Договоре предусмотрена возможность оказания бесплатной скорой и медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) трудящимся и членам их семей независимо от наличия медицинского страхового полиса. Предусмотрена также возможность медицинской эвакуации пациента в целях его спасения и сохранения здоровья; производится возмещение затрат медицинской организации на оказание скорой медицинской помощи трудящимся государств-членов за счет бюджета государства трудоустройства.
Кроме того, в Договоре предусмотрено право детей трудящихся, совместно проживающих с ними на территории государства трудоустройства, на посещение дошкольных учреждений и получение образования в соответствии с законодательством государства трудоустройства.
Таким образом, нормы Договора о ЕАЭС служат зримым подтверждением тенденции расширения правового регулирования прав человека и прав в сфере осуществления трудовой деятельности. Договор направлен на обеспечение права каждого работника на справедливые и достойные условия труда, на социальное обеспечение, получение медицинской помощи и др.
Немаловажную роль для трудящихся играет реализация достигнутых договоренностей в сфере налогообложения, в соответствии с которыми предусмотрены единые условия налогообложения доходов физических лиц — граждан государств-членов с первых дней работы по найму. Доходы трудящихся из стран — членов Союза с первого дня их работы облагаются налогом по такой же ставке, которая применяется к доходам граждан государства трудоустройства (по внутренней резидентской ставке), а не по прошествии 183 дней, как предписывалось ранее.
В силу различий пенсионных систем в государствах — членах ЕАЭС по этому вопросу достичь окончательных договоренностей не удалось. В настоящее время ЕЭК совместно с государствами-членами разрабатывает договор о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов ЕАЭС. Подписание этого документа позволит значительно повысить уровень социальной защищенности указанных лиц.
К сожалению, в Договоре о ЕАЭС «евразийская интеграция» прописана лишь как «евразийская экономическая интеграция», в нем не учтены политические аспекты Союза и потому в нем отсутствуют, в частности, положения об общей охране границ, общем
гражданстве, единой внешней политике, обороне и безопасности,
22
не предусмотрен совместный законодательный орган22.
Серьезным препятствием на пути интеграционного процесса в формате как СНГ, так и ЕАЭС являются противоречия внутри Центральноазиатского региона. До сих пор не осуществлена окончательная делимитация и демаркация границ между странами региона. Противоречия по вопросам территориальной принадлежности порождают периодически возникающие конфликты. Самый крупный клубок противоречий связан с узбекско-таджикскими и киргизско-узбекскими отношениями по поводу водных ресурсов. Время от времени возникают конфликты между Узбекистаном и Киргизией.
Велики угрозы вторжения на территорию государств Центральной Азии различных террористических бандформирований. В целях противодействия этим угрозам на Совете глав государств — членов СНГ (октябрь 2015 г., г. Астана) утверждена программа сотрудничества по укреплению пограничной безопасности
22
См.: Союзное Вече. 2015. 29 окт. — 4 нояб. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 1/2017
на внешних границах и Концепция военного сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств до 2020 года23.
Предстоит еще многое сделать для решения проблем, связанных с инкорпорацией в национальное законодательство стран-участниц норм Договора о ЕАЭС, а также с их реализацией. Требуется не только наладить трудовое и миграционное взаимодействие, но и создать единое социальное пространство, в рамках которого будет обеспечиваться соблюдение прав человека, равные права на трудоустройство, оплату труда, социальную защиту и т.д.
Определенные сложности для сотрудничества стран — членов ЕАЭС обусловлены, в частности, тем, что партнерами по евразийской экономической интеграции выступают государства, различающиеся как по экономическим объемам, ресурсам и моделям экономического развития, так и по целям, приоритетам и задачам миграционной политики. Безусловно, сотрудничество невозможно без учета интересов стран-участниц, нередко не совпадающих. Так, существуют определенные различия в приоритетах миграционной политики стран — членов ЕАЭС. Например, одним из приоритетов Армении в сфере внешней трудовой миграции является разработка государственной политики по поощрению возвращения в республику своих граждан и осуществление политики интеграции беженцев.
Государственная политика Республики Беларусь направлена в первую очередь на оптимизацию регулирования потоков трудовой миграции, защиту рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы, смягчение ситуации на внутреннем рынке труда за счет трудоустройства белорусских граждан за границей и обеспечение их безопасности.
Актуальными проблемами в сфере трудовой миграции для Казахстана являются: выбывание и восполнение экономически активного населения в отдельных регионах; необходимость совершенствования механизма привлечения высококвалифицированной рабочей силы; «утечка мозгов» и замещение высококвалифицированных трудовых ресурсов. Большое внимание в республике уделяется формированию благоприятного климата для привлечения зарубежных «инноваторов» (высококвалифицированных спе-
СПС «КонсультантПлюс».
циалистов, ученых) для инновационного развития и реализации совместных проектов.
Для Российской Федерации к числу основных задач в сфере трудовой миграции отнесено, помимо прочего, совершенствование механизмов регулирования привлечения иностранной рабочей силы; создание программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда, программ организованного привлечения иностранных работников; создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации.
Для всех государств — членов Союза одной из главных задач является сделать управление миграционными потоками более эффективным.
Представляется, что введение Договором о ЕАЭС единых трудовых и социальных гарантий для трудящихся стран-членов будет способствовать более успешному регулированию миграционных процессов и развитию интеграционных процессов в этом регионе.
Договор о ЕАЭС предусматривает необходимость инкорпорации в национальное законодательство стран-членов договорных требований, включая вопросы легализации трудовой деятельности мигрантов, защиты законных прав трудящихся государств-членов, формирования адекватной нормативной правовой базы в сфере миграции, пенсионного, трудового, социального обеспечения и т.д., а также их увязки и гармонизации. От решения этой задачи во многом будет зависеть реальное положение трудящихся стран — членов Союза и их возможность беспрепятственно осуществлять трудовую деятельность в любом государстве ЕАЭС. Успешное развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве позволит, в свою очередь, сделать более эффективным и управление миграционными потоками, и защиту прав трудовых мигрантов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Алиев С.Б. Трудовая миграция и социальное обеспечение трудящихся в Евразийском экономическом союзе. М.: Евразийская экономическая комиссия, 2016. — 120 с.
Безвербный В.А. Демографические и миграционные аспекты региональной интеграции // Миграционные мосты в Евразии. VII Международная научно-практическая конференция «Роль трудовой миграции в социально-экономическом и демографическом развитии посылающих и принимающих стран», Москва, Ставрополь, 13 — 18 октября 2015 г. / Под ред. С.В. Рязанцева. М.: Экон-Информ, 2015. — 499 с.
Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Основы интеграционного права: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2015. — 224 с.
Лисицын-Светланов АГ. Роль права в модернизации экономики России. М.: ИГП РАН, 2011. — 202 с.
Мигранян А., Грозин А. Евразийская интеграция в Центральной Азии и глобальные геополитические трансформации // Постсоветский материк. 2014. № 3. С. 5—29.
Морозов П.Е. О понятии и предмете миграционного права стран Евразийского экономического союза // Миграционное право. 2016. № 1. С. 3—6.
Шестерякова И.В. Международные трудовые нормы и трудовое право России: их соотношение и коллизии. Саратов: Издательство Саратовского университета, 2013. — 287 с.
Шумилов О.В. Концепция международного трудового права СНГ // Московский журнал международного права. 2007. № 1 (65). С. 74—88.
EXTERNAL LABOR MIGRATION WITHIN THE FRAMEWORK OF THE EURASIAN INTEGRATION: LEGAL ASPECTS
Natalya A. Voronina
Human Rights Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, 10, Znamenka st., Moscow 119019, Russian Federation (e-mail: [email protected]).
The article reviews development of integration processes and legal regulation of external labor migration in FSU beginning from the Agreement on Forming up of the Single Economic Territory in September 2003, to the creation of the Eurasian economic association (EAEA), Eurasian Customs Union (EACU) and the Eurasian Economic Union (EAEU). Special attention has been paid to the analyses of the Treaty regulation of external labor migration by the EAEU.
EAEU is a result of years long meticulous work carried in cooperation by governments, business and experts' circles of Russia, Belarus and Kazakhstan. The Eur-
asian Economic Union is an international organization of regional economic integration, created for purposes of thorough modernization, cooperation and improving competitiveness of national economies and creating conditions for stable development in the interests of increasing of living conditions of the population of the member-states.
Eurasian Economic Union has been functioning since 1 January 2015. New member-states and partners — Armenia and Kyrgyzstan joined the Treaty.
As far as labor market constitutes an integral element of single economic territory, issues of legal regulation of external labor migration constitute an important field of activity of EAEU. Legal migration regulation is being realized mainly through the dispositive method, based on equality of sides, coordination of activities, etc. In addition, the peculiarity of the method of migration regulation within the EAEU lies in two-level legal regulation of migration: regional and national.
The EAEU has considerably enlarged rights of citizens of the member-states for labor activity on the EAEU territory. A visa-free regime of entry for citizens of member-states has been introduced. Labor migrants from EAEU countries have been granted the right to work not only as employees (labor contract) but also as independent contractors (civil contract). It has considerably widened spheres where they can seek jobs.
Common approaches to regulation of employment, social security, social insurance, calculation of pension rights, etc. are being developed.
However, a lot remains to be done for the solution of problems connected with the fulfillment of norms of the EAEU Treaty in practice. The fact that partners of integration processes constitute states with different economic capacities, resources and models of economic development creates certain difficulty.
Successful integration processes on the post-soviet territory will enable effective management of migration flaws and protection of labor migrants rights.
Eurasian Economic Union, integration processes, labor force market, migration policy, labor migration, protection of labor migrants' rights, harmonization of legislation.
REFERENCES
Aliev S.B. Trudovaya migratsiya i sotsial'noe obespechenie trudyashchikhsya v Evraziiskom ekonomicheskom soyuze. M.: Evraziiskaya ekonomicheskaya komissiya [Labour Migration and Social Security of Migrant Workers in the Eurasian Economic Union]. Moscow: The Eurasian Economic Commission, 2016, 120 p. (in Russ.).
Bezverbnyi V.A. Demograficheskie i migratsionnye aspekty regional'noi integratsii [Demographic and Migratory Aspects of Regional Integration]. Migratsionnye mosty v Evrazii. VIIMezhdunarodnaya nauchno-prakticheskaya konferentsiya «Rol' trudovoi migratsii v sotsial'no-ekonomicheskom i demogra-ficheskom razvitii posylayushchikh i prinimayushchikh stran», Moskva, Stavropol', 13—18oktyabrya 2015g. [Migration Bridges in Eurasia. VII International Scien-
tific-Practical Conference "The Role of Labor Migration in the Socio-Economic and Demographic Development of the Countries of Origin and Receiving Countries"]. Moscow, Stavropol, 13— 18 October, 2015 (S.V. Ryazantsev ed.). Moscow: Ekon-Inform, 2015, 499 p.
Kashkin S.Yu., Chetverikov A.O. Osnovy integratsionnogo prava: Ucheb. Posobie [Foundations of Integration Law: Textbook]. Moscow: Prospekt, 2015, 224 p. (in Russ.).
Lisitsyn-Svetlanov A.G. Rol'prava v modernizatsii ekonomiki Rossii [The Role of Law in Modernization of the Russian Economy]. Moscow: IGP RAN, 2011, 202 p. (in Russ.).
Migranyan A., Grozin A. Evraziiskaya integratsiya v Tsentral'noi Azii i global'nye geopoliticheskie transformatsii [Eurasian Integration in Central Asia and the Global Geopolitical Transformation]. Postsovetskii materik [The PostSoviet Mainland], 2014, no. 3, pp. 5—29 (in Russ.).
Morozov P.E. O ponyatii i predmete migratsionnogo prava stran Evraziiskogo ekonomicheskogo soyuza [On the Concept and Subject of the Migration Law in the Eurasian Economic Union Countries]. Migratsionnoeparvo [Migration Law], 2016, no. 1, pp. 3—6 (in Russ.).
Shesteryakova I.V. Mezhdunarodnye trudovye normy i trudovoe pravo Rossii: ikh sootnoshenie i kollizii [International Labour Rules and Labour Law of Russia: Correlations and Collisions]. Saratov: Izdatel'stvo Saratovskogo universiteta, 2013, 287 p. (in Russ.).
Shumilov O.V. Kontseptsiya mezhdunarodnogo trudovogo prava SNG [Concept of the International Labour Law of the CIS] Moskovskii zhurnal mezhdunarodnogo prava [Moscow Journal of International Law], 2007, no. 1 (65), pp. 74—88. (in Russ.).
