CC BY
84МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЕЙ СУДОХОДСТВА ПО СЕВЕРНОМУ МОРСКОМУ ПУТИ
Симонова И.С.
Данная статья посвящена вопросам правового режима международного судоходства по водам Северного морского пути и Северо-Западного прохода. Особое внимание автор уделяет внешнеполитическим аспектам развития Арктической транспортной магистрали
This paper is devoted to the legal regime of international navigation over waters of Northern Sea Route and Northwest Passage. Particular attention is given to the foreign policy aspects of the development of Arctic main transport route
Ключевые слова: Арктика; Северный морской путь; Северо-Западный проход;
Россия; Канада; судоходство
Keywords: Arctic; Northern Sea Route; Northwest Passage;
Russia; Canada; navigation
В науке международного права уделяется внимание анализу правового режима Арктики, правового режима судоходства в арктических водах, защите арктической окружающей среды. Изучение проблем правового статуса Арктики имеет актуальное значение не только для таких арктических стран, как Россия, Дания (Гренландия), Швеция, Норвегия, Канада, Исландия, США (Аляска), Финляндия, но и для неарктических стран (Китай, Япония, Южная Корея, Сингапур, Индия), изъявивших желание получить статус наблюдателей в Арктическом совете.
Пристальное внимание к арктическому региону на рубеже XX-XXI веков вызвано целым рядом важных факторов. В последние десятилетия мировое сообщество столкнулось с проблемами экологического характера. Одной из самых актуальных проблем является изменение климата, которое наиболее отчетливо прослеживается именно в Арктике. С одной стороны, потепление климата окажет негативное влияние на окружающую среду арктического региона, а с другой, освободит ото льда северные навигационные пути - Северный морской путь (СМП) и Северо-Западный проход (СЗП), что значительно сократит путь из Европы в Азию и обратно. Появятся новые возможности освоения арктических ресурсов. В Арктике сконцентрированы месторождения таких полезных ископаемых, как никель, железо, медь, уран, вольфрам, золото, алмазы и др. По предположениям Геологической службы США, четверть мировых запасов нефти и газа находится именно в Арктике1.
1 Максимова Д.Д. О некоторых проблемах межгосударственных отношений Канады в Арктическом регионе // Россия и Америка в XXI веке. - 2011. - № 2. - С. 13.
Канада и Россия как две арктические державы имеют сходные географические условия. Арктические регионы двух государств обширны по своей территории, у них большой энергетический и транспортный потенциал. Для обеих стран решение вопросов интернационализации СЗП и СМП и национального суверенитета является ключевым в стратегии развития Арктики2.
Канада и Россия придерживаются той позиции, что Северо-Западный проход и Северный морской путь являются внутренними водами каждой из страны соответственно, где применяются законы внутреннего законодательства.
Для того чтобы найти обоснование международно-правовых оснований регулирования Россией судоходства по СМП, скажем несколько слов о Северо-Западном проходе в Канаде. Северо-Западный проход состоит из целого ряда различных возможных путей между более чем 19 000 островов арктического архипелага Канады. Сами острова, бесспорно, принадлежали Канаде, с тех пор как Великобритания передала в 1880 году права собственности на них, когда присутствие почти непроницаемого морского льда означало, что вопрос собственности и контроля над водой никогда не обсуждался - до приобретения США мощных ледоколов и существенного таяния морского льда позднее, вследствие изменения климата3.
Как подчеркивалось ранее, Канада считает Северо-Западный проход внутренними водами. В декабре 1985 года канадское правительство провело «прямые базисные линии» вокруг арктических островов. Согласно международному праву прямые базисные линии могут использоваться для того, чтобы связать мысы фрагментированной береговой линии. При условии, что линии имеют умеренную длину, проходы и каналы, находящиеся в их пределах, являются в полной мере предметом регулирования внутреннего права прибрежного государства. Канада утверждает, что её прямые базисные линии закрепились в результате исторической практики, включая расселение инуитов, в большей степени морского народа, на морском льду4.
Во время переговоров по поводу Договора 1993 года, связанного с земельными требованиями, в результате которого инуиты стали управлять Ну-навутом, они открыто искали способ укрепления правовой позиции Канады в отношении Северо-Западного прохода5. Известно, что инуитские посредники в переговорах настаивали на включении следующего параграфа: «Канадский
2 Буник И.В. Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути: Автореф. дис... канд. юр. наук. - 2007. - С. 25.
3 Байерс М. Почему Канада и Россия должны объединить усилия в противостоянии США для достижения своих арктических интересов? // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. - 2012. - Т. 8. - № 1. - С. 130.
4 Байерс М. Кто владеет Арктикой. Глава 2. Арктические проливы. Берингов пролив, СевероЗападный проход и Северный морской путь // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. - 2012. - Т. 8. - № 2. - С. 217.
5 Там же. С. 218.
суверенитет над водами Арктического архипелага подкреплен тем, что его занимали и использовали инуиты»6.
В деле о Западной Сахаре 1975 года Международный суд ООН подтвердил, что кочевые народы могут приобретать и передавать права на суверенитет (в контексте земли, а не вод, покрытых льдом).
Необходимо отметить, что еще в 1969 году нефтеналивной танкер США «SS Manhattan» стал первым коммерческим судном, прошедшим из Филадельфии (восточное побережье) через СЗП в Аляску и обратно. Однако при этом Штаты не запрашивали разрешения у канадских властей на проход судна через СЗП. Аналогичный случай произошел в 1985 году. Ледокол береговой охраны США «USCGC Polar Sea» проследовал из Гренландии в Аляску через СЗП без какого-либо уведомления7.
Эти два инцидента подтолкнули канадское правительство закрепить свою позицию в отношении СЗП путем разработки нормативных актов, регулирующих режим навигации в водах Канадского Арктического архипелага, и тем самым создать четкую юридическую базу для подкрепления национального суверенитета.
Ледовая проводка американского танкера «SS Manhattan» стала предпосылкой Акта по предотвращению загрязнения арктических вод, изданного в 1970 году, в котором впервые дается определение понятия «арктические воды» Канады. В 1972 году издается Указ о зонах контроля безопасности судоходства, согласно которому устанавливается 16 специальных зон с соответствующими требованиями к суднам, их классу и характеристикам. В это же время выходят Положения по предотвращению загрязнения от арктического судоходства, согласно которым вводится комплекс мер контроля, которые устанавливают запрет на сброс топлива или нефтяных субстанций. В 1977 году внедряется система добровольного уведомления о местоположении судов (НОРДРЕГ). С 2010 года она становится обязательной, в частности, при навигации по СЗП8.
Также необходимо отметить, что Канада принимала активное участие в разработке Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Именно Канада настаивала на включении в Конвенцию ст. 234, которая закрепляет специальный режим районов, покрытых льдом9.
После инцидента с ледоколом «USCGC Polar Sea» Канада дополнительно принимает в 1985 году Положения по предотвращению загрязнения
6 URL: http://www.nucj.ca/library/bar_ads_mat/Nunavut_Land_Claims_Agreement.pdf.
7 Жилина И.С. Правовые аспекты развития Северного морского пути и Северо-Западного прохода как новой Арктической морской транспортной системы // Арктика и Север. - 2012. - № 7. - С. 9.
8 Жилина И.С. Правовые аспекты развития Северного морского пути и Северо-Западного прохода как новой Арктической морской транспортной системы // Арктика и Север. - 2012. - № 7. - С. 10.
9 URL: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_r.pdf.
арктических вод, а также устанавливает прямые исходные линии вокруг Канадского Арктического архипелага.
В 1996 году вводится в действие Акт об океанах, в рамках которого Канада расширяет свою юрисдикцию над морскими районами. В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, территориальное море расширяется до 12 миль, прилежащая зона - до 24 миль, исключительная экономическая зона (ИЭЗ) - до 200 миль, включая 200-мильную зону континентального шельфа, причем начиная от прямых исходных линий, установленных вокруг Арктического архипелага.
Все упомянутые выше нормативные документы закрепляют статус прилегающих вод Арктического архипелага как внутренних на уровне национального законодательства. Однако Соединенные Штаты, Европейский Союз, в частности Дания, не признают эти документы.
После российской экспедиции «Арктика - 2007» ко дну Северного Ледовитого океана Канада активно начинает разрабатывать и внедрять национальную северную стратегию развития своих арктических регионов, а также укрепления своего суверенитета. Иначе говоря, Канада разворачивает свое присутствие в Арктике в различных отраслях по принципу «use it or lose it» («используй или потеряешь»), который премьер-министр Канады Стивен Харпер назвал главным в вопросах суверенитета в Арктике10.
Переходя к характеристике правового статуса СМП в России необходимо отметить, что навигация по трассам СМП практикуется уже на протяжении 75 лет.
Еще в 1987 году М. Горбачев, отметив международное значение СМП, предложил открыть СМП для иностранных кораблей11.
Современные тенденции в арктической геополитике указывают на открытие трасс СМП для иностранных судов и расширение навигационного периода за счет активизации российского ледокольного флота и климатических изменений. В настоящее время атомный ледокольный флот России насчитывает 6 атомных ледоколов, 1 контейнеровоз и 4 судна технологического обслуживания12.
В августе 2010 года российские власти впервые дали разрешение на ледовую проводку иностранного сухогруза из Норвегии через российские воды в Китай для транспортировки концентрата железной руды (балкер «Nordic Barents», дедвейт - 43 731 т, груз - 41 000 т, экономия топлива на сумму примерно 180 000 $)13.
10 Жилина И.С. Правовые аспекты развития Северного морского пути и Северо-Западного прохода как новой Арктической морской транспортной системы // Арктика и Север. - 2012. - № 7. - С. 12.
11 Джунусова Д.Н Международное использование Северного Морского Пути: тенденции и перспективы // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2010. - № 3. - С. 80.
12 URL: http://www.rosatom.ru/aboutcorporation/activity/nuclearicebreakerfleet/.
13 Жилина И.С. Правовые аспекты развития Северного морского пути и Северо-Западного прохода как новой Арктической морской транспортной системы // Арктика и Север. - 2012. - № 7. - С. 14.
В настоящее время действуют следующие нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус Северного морского пути:
- Положение об Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота, утвержденное Постановлением Совмина СССР от 16.09.1971 № 683 «Вопросы, связанные с учреждением Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота»;
- Правила плавания в акватории Северного морского пути - Приказ Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 17.01.2013 № 7 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути»;
- Федеральный закон от 28.07.2012 № 132-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»;
- Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
- Приказ ФТС от 07.06.2011 № 122-т/1 «Об установлении тарифов на услуги ледокольного флота на трассах Северного морского пути».
Таким образом, можно сделать вывод, что всё судоходство, осуществляемое по СМП вдоль российского побережья, регулируется, в первую очередь, национальным законодательством с учетом норм международного морского права. Также стоит заметить, что в последнее время происходит постепенное обновление законодательства, что подтверждает нарастающую актуальность данной проблемы.
В 1997 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН 1982 года с аналогичными исключениями, которые приняла Канада в отношении положений статей 15, 74 и 83. Согласно Федеральному закону от 26.02.1997 № 30-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву», Россия не принимает предусмотренные в разделе 2 части XV указанной конвенции процедуры, ведущие к обязательным для сторон решениям в отношении споров, связанных с делимитацией морских границ, исключительной экономической зоной, историческими заливами или правооснованиями.
В 2001 году утверждена Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, которая ставит долгосрочные задачи экономического освоения Арктики путем создания морской инфраструктуры на трассе СМП. В первую очередь речь идет об установлении централизованного государственного управления транспортной системой, ледокольного обслуживания. Во-вторых, необходимо предоставить равноправный доступ заинтересованным перевозчикам. И, в-третьих, очень важно развитие судостроения,
ориентированного на морские перевозки в ледовой обстановке, а также обновление и безопасная эксплуатация атомного ледокольного флота и т.д.14
Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, принятая в 2005 году, ставит своей целью развитие и реформирование всего морского транспорта. Что касается СМП, то как и евроазиатский транспортный коридор он станет стимулировать развитие рынка транспортных услуг15.
В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года предусматривается совершенствование нормативно-правовой базы в сфере государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути; развитие инфраструктуры Северного морского пути и флота, в том числе ледокольного, для решения задач транспортного обеспечения арктических районов, а также евразийского транзита; увеличение грузооборота по трассам Северного морского пути; содействие в организации и эффективном использовании транзитных и кросс-полярных воздушных маршрутов в Арктике, использовании Северного морского пути для международного судоходства в рамках юрисдикции Российской Федерации и в соответствии с международными договорами Российской Федерации16.
На основе вышесказанного можно сделать следующие выводы:
1) России следует установить двустороннее арктическое сотрудничество с Канадой, прежде всего в области поддержки совместных научных проектов по защите окружающей среды в их арктических секторах, гармонизации на договорной основе экологических требований к проходу по СМП и СЗП. У России и Канады одинаковые подходы по правовому статусу шельфа - это секторный раздел акватории прилегающими странами, поэтому сотрудничество России и Канады обеспечит взаимную защиту арктических секторов.
2) При осуществлении арктической политики России следует, прежде всего, ориентироваться на науку международного права (к примеру, разработки о молчаливом согласии, об историческом титуле и т.д.). Именно достижения науки помогут реализовать права нашей страны в Арктике в полном объеме.
3) Для России может быть полезен положительный опыт Канады. Так, если в заключаемых международных договорах Российская Федерация будет подтверждать свои исторически сложившиеся права в Арктике, то в дальнейшем это позволит толковать положения договоров в пользу России.
4) В связи с изменением климата в Северном Ледовитом океане соперничество стран как арктических, так и неарктических за контроль над Арктикой возросло, поэтому нужно продолжать формировать законодательную
14 Там же. С. 15.
15 Там же.
16 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной
безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом РФ).
Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (46) 2013
базу в отношении российского арктического сектора. Следует укреплять корректные начала, закрепленные в имеющемся законодательстве об Арктической зоне и подкреплении правовой политики, закрепленной в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации.
5) Целесообразным, на наш взгляд, является разработка и принятие Федерального закона «О Северном морском пути». Реализация закона позволит конкретизировать статус «Северного морского пути» как национальной коммуникации Российской Федерации в Арктике, конкретизировать положения, касающиеся функций Администрации Северного морского пути - организации, осуществляющей контроль за судоходством, ледовую лоцманскую проводку судов на трассах Северного морского пути и т.д., а также основные права и обязанности перевозчиков.
