CC BY
1393
Shaffer G. C., Pollack M. A. Hard vs. Soft Law: Alternatives, Complements, and Antagonists in International Governance // Minnesota Law Review. 2010.
Shelton D. Normative Hierarchy in International Law // American Journal of International Law. 2006. April. Vol. 100. No. 2.
Veiga A., Amaral A. Soft Law and The Implementation Problems of The Bologna Process. URL: http://www.fpce.up.pt/ciie/revistaesc/ESC36/ESC36_Amelia&Alberto.pdf.
Бризкун К. А. Механизм имплементации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство // Журнал российского права. 2011. № 11.
Капустин А. Я. Международное право и вызовы XXI века // Журнал российского права. 2014. № 7.
Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. 2013. № 10.
Каширкина А. А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. № 6.
Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3.
Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: учебник для юридических факультетов и вузов. М., 2005.
Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 2005.
Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997.
Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. № 2.
Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006.
Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013.
Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 6.
Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970.
Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шиндяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. № 9.
Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации
ГАВРИЛОВ Вячеслав Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного публичного и частного права Дальневосточного федерального университета
Российская Федерация, 690950, г. Владивосток, ул. Суханова, 8
Рассматриваются ключевые проблемы определения правового статуса Северного морского пути как в исторической ретроспективе, так и в соответствии с действующим законодательством России. Дается сравнительная характеристика российского подхода к решению этого вопроса и нормотворческой деятельности Канады в этой области. Приводится характеристика особенностей правового статуса внутренних вод, исключительной экономической зоны и арктических проливов России в рассматриваемом контексте. Дается ответ на вопрос об их соотносимости с договорными и обычными нормами современного международного морского права, в частности с Конвенцией ООН 1982 г. Делается вывод о том, что целостность и специфика правового статуса Северного морского пути, а также возможность контроля со стороны России за его использованием могут быть обоснованы как логистической
неразрывностью и единством этой национальной транспортной коммуникации России, так и особенностями региона, через который она проходит. Показывается необходимость дальнейшего развития регионального международного сотрудничества в Арктике и создания при-арктическими государствами собственной базы международных нормативных документов, определяющих его условия и содержание.
Ключевые слова: Северный морской путь, Арктика, международное морское право.
Legal Status of the Northern Sea Route of the Russian Federation
V. V. Gavrilov
Far Eastern Federal University
8, Suhanov st., Vladivostok, 690950, Russia
E-mail: gavrilovfirst@gmail.com
This article addresses to the key issues of the legal status of the Northern Sea Route in the historical perspective and in accordance with the Russian legislation. It contains the comparative characteristic of the Russian approach to this issue and the Canada's rule-making activity in this area. It describes the characteristic features of the legal status of the internal waters, exclusive economic zone and some arctic straits of Russia in this context. Gives an answer to the question of its correlation with the norms of contemporary international law of the sea and, in particular, with the UN Convention of 1982. In this regard, the paper emphasizes that relevant Russian and Canadian legislation should be treated as lex specialis in relation to the regulation of navigation in the Arctic coastal areas that provide for higher navigation standards and requirements as compared to the international norms of international law of the sea. It is concluded that the integrity and specificity of the legal status of the Northern Sea Route, as well as the Russia's ability to control using of it can be justified as by a logistic unity of this national transport communication of Russia and by features of the region, where it passes. Indicated the need for further development of regional and international cooperation in the Arctic and for creation of international instruments defining its terms and content. Here lies the key to the peaceful and effective use of resources and spaces of the Arctic taking into consideration the national interests of Russia and other Arctic countries.
Keywords: the Northern Sea Route, Arctic, international law of the sea.
DOI: 10.12737/7635
Стратегическое значение Аркти- годня арктический регион представки1 для современного и перспектив- ляет значительный геополитический ного развития России и мира обще- интерес для международного мор-признанно и многогранно. Это каса- ского судоходства благодаря Севе-ется как ее роли в обеспечении обо- ро-западному проходу (СЗП) и Се-ронных интересов приарктических верному морскому пути (СМП), со-государств, так и наличия в шель- единяющим Атлантический и Тифе арктических морей богатейших хий океаны.
запасов природных ресурсов, осо- Давно подсчитано, что использо-бое значение среди которых имеют вание СМП, например вместо суще-углеводороды2. Кроме того, уже се- ствующих маршрутов через Суэц__кий канал и Индийский океан, со-
1 Под Арктикой принято понимать часть кращает путь из Гамбурга в Шан-
земного шара, центром которой является Се- _
верный географический полюс, а окраинной жать около 90 млрд баррелей сырой нефти и
границей — Северный полярный круг (па- 47 трлн куб. м газа, что составляет соответ-
раллель 66 ° 33' северной широты) (см.: Меж- ственно 13 и 30% всех неразведанных тех-
дународно-правовые основы недропользова- нически извлекаемых запасов нефти и газа
ния: учеб. пособие / отв. ред. А. Н. Вылегжа- в мире (см.: Budzik Ph. Arctic Oil and Natural
нин. М., 2007. С. 115). Gas Potential. P. 5—6. URL: http://www.eia.
2 По оценкам Геологической службы gov/oiaf/analysispaper/arctic/pdf/arctic_oil.
США 2009 г., ресурсы Арктики могут содер- pdf (дата обращения: 06.10.2014).
хай более чем на 4 тыс. морских миль, экономит неделю пути и в среднем 650 тыс. долл. расходов на топливо для каждого судна при отсутствии рисков пиратских нападений3. Возрастание коммерческой привлекательности арктических судоходных маршрутов предопределяет также то обстоятельство, что благодаря глобальному потеплению в последние годы в этих районах произошло значительное сокращение территорий покрытых льдом районов и, как результат, резко повысилась доступность СЗП и СМП, а также увеличилось время навигации по ним.
Только в 2013 г. к окончанию летнего навигационного периода через СЗП прошло 35 судов и было выдано более 570 разрешений на соответствующий проход администрацией СМП4. При этом речь идет не только о морских транспортных средствах под канадским или российским флагами. В качестве весьма перспективного для себя рассматривают СМП в том числе такие азиатские государства, как Китай, Япония, Индия, Южная Корея и Сингапур, ставшие в мае 2013 г. странами-наблюдателями Арктического совета, равно как и многие другие государства мира.
Вот почему в качестве важнейших задач реализации государственной стратегии нашей страны по развитию Арктики была провозглашена, с одной стороны, необходимость надлежащего «международно-правового оформления внешней границы континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом океане, недопущение пространственных потерь и худших по сравнению с другими прибрежными арктическими государствами правовых условий деятельности Рос-
3 См.: Макаров А. Лед тронулся // Власть. 2013. № 9. 11 марта. С. 37.
4 См.: Chircop A, Bunik I., McConnel M. L.,
Svendsen K. Course Convergence? Comparative
Perspectives of the Governance of Navigation ans Shipping in Canadian and Russian Arctic Waters // Ocean Yearbook 28. 2014. P. 291—292.
сийской Федерации в Арктике», а с другой — совершенствование национальной «нормативно-правовой базы в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, законодательного закрепления ее статуса... государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути»5.
В качестве одного из важнейших практических шагов, предпринятых в этом отношении в Российской Федерации в последнее время, стало принятие Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 132-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», который отразил базовые принципы российского видения правового статуса СМП и определения его границ.
В данном случае речь прежде всего идет об утверждении новой редакции ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», которая определила СМП как «исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию Российской Федерации», плавание в акватории которой осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и положениями ее национального законодательства.
При этом само понятие акватории СМП было дано в п. 1 введенной ст. 51 КТМ РФ, определившем ее как «водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное мо-
5 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. URL: http://government.ru/ news/432 (дата обращения: 06.10.2014).
ре, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар».
Столь широкое определение границ акватории СМП объясняется тем, что этот путь не имеет единой и фиксированной трассы. Сохраняя свою общую направленность, СМП год от года, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Он может, например, огибать с севера архипелаги Новая Земля и Северная Земля, минуя проливы, отделяющие их от материка (высокоширотная трасса), или вплотную приближаться к побережью России в случаях повышенной ледовитости трассы. Тем не менее при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной экономической зоны России, ее территориального моря либо даже в российских внутренних водах, т. е. проходит в пространствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию нашей страны6.
Статьей 51 КТМ РФ было также предусмотрено, что организация плавания судов в акватории СМП осуществляется на разрешительной и возмездной основе администрацией СМП, созданной в форме феде-
6 См.: Повал Л. М. Международно-правовые проблемы раздела экономических пространств Арктики // Арктика и Север. 2011. № 3. С. 8. URL: http://www.narfu.ru/upload/iblock/2cb/ oguovfdvgcruvkollxzalvpg-jajivdeiccprquqn%20 onpptdevoxohmkxv%20dvyqzfukopfjal%20 y mddw mt it wlf lqinmmj j y uj hmd%2 0 mjxwoxifnocokectyoyjeb%20sclsnqthqoccys. pdf (дата обращения: 06.10.2014).
рального государственного казенного учреждения7, с соблюдением специальных нормативных правил такого плавания, регулирующих порядок оформления и выдачи соответствующих разрешений, ледокольной и лоцманской проводки судов, осуществления связи по радио и т. п.8
С принятием этих и некоторых других нормативных правовых актов стало окончательно ясно, что длившиеся в России на протяжении многих лет споры сторонников и противников введения специального федерального закона «О Северном морском пути» закончились в пользу последних. Руководство России предпочло распределить нормы о СМП по различным нормативным документам, зафиксировав базовые положения, касающиеся его правового статуса и принципов эксплуатации, на уровне законов и опустив регулирование технических вопросов использования СМП на уровень подзаконных актов.
В целом анализ действующего российского законодательства о СМП позволяет прийти к выводу о том, что наша страна, не распространяя свой суверенитет на всю акваторию СМП юридически, фактически поставила под свой полный контроль плавание по ней судов иностранных государств. Причем это касается не только акваторий, в которых право такого контроля в соответствии с действующим международным морским правом закреплено за любым прибрежным государством (внутренних вод и территориального моря), но и морских пространств, где в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. должна быть обеспечена свобода судоходства (прилежащей зоны и исключительной экономической зоны).
7 См. распоряжение Правительства РФ от 15 марта 2013 г. № 358-р.
8 См. Правила плавания в акватории Северного морского пути (утв. приказом Министерства транспорта РФ от 17 января
2013 г. № 7).
Насколько юридически правомерны такие действия со стороны Российской Федерации и как они соотносятся с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами нашей страны, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют приоритет перед российскими законами?
В научной литературе обычно выделяют три группы аргументов, определяющих правомерность такого рода действий России. Первая из них обосновывает признание СМП ее национальной коммуникацией в Арктике с исторической точки зрения, вторая — обращает внимание на наличие у приарктических государств особых юридических прав и обязанностей в этом регионе, третья — опирается на невозможность расчленения СМП на какие-либо отдельные участки и исходит из его единства как федеральной транспортной артерии. Следует признать, что каждая из них имеет право на существование.
«В юридическом плане, — отмечает А. Н. Вылегжанин, — заслуги России в Арктике состоят прежде всего в открытии и освоении многих и многих арктических пространств, а право первооткрытия было, сообразно международному праву того периода, достаточным титулом для распространения на них властных полномочий Российского государства». При этом Россия в течение многих веков не только de facto реа-лизовывала свои властные полномочия в Арктике, но и оформляла их своим национальным законодательством, что не вызывало особых возражений ни со стороны зарубежных государств, ни со стороны международно-правовой доктрины9.
Так, еще в дореволюционном законодательстве России (царские указы 1616—1620 гг., Указ Сената
9 См.: Международно-правовые основы недропользования / отв. ред. А. Н. Вылег-жанин. С. 121.
1821 г., распоряжения российского императора 1883 и 1869 гг., Инструкция 1893 г. и др.) был предусмотрен ряд исключительных прав (на торговлю, китовую и рыбную ловлю и т. п.) нашей страны и российских подданных в некоторых районах Арктики10. Одновременно с этим шел процесс законодательного закрепления суверенитета России за землями и островами, прилегающими к ее арктическому побережью. Такое закрепление нашло отражение, в частности, в ноте МИД Российской империи от 4 сентября 1916 г., подтвердившей принадлежность России ранее открытых островов, которые «вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья Империи... составляют продолжение к северу континентального пространства Сибири»11, а также в известном постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане».
При этом, однако, ни один из указанных документов не предусматривал распространения российского суверенитета собственно на арктические моря или части Северного Ледовитого океана. Исключение в этом смысле составило лишь объявление внутренними российскими водами вод ряда прибрежных морских акваторий, расположенных вдоль арктического побережья России.
Так, Инструкция 1893 г. определила, что «под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды "русского побережья Северного Ледовитого океана" и все Белое море к югу от линий, соединяющих
10 См.: Гуреев С. А, Буник И. В. К концепции проекта Федерального закона «О Северном морском пути» // Московский журнал международного права. 2005. № 1. С. 123.
11 Воронков Л. Интересы России в Арктике. URL: http://russiancouncil.ru/inner/ ?id_4=732#2 (дата обращения: 06.10.2014).
входные мысы»12. Почти через сто лет этот перечень был конкретизирован постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г., на основании которых в состав внутренних вод нашей страны были включены, в частности, воды Белого моря, Чёшской, Печёр-ской, Байдарацкой, Обской губ, Енисейского залива, а также воды проливов, отделяющих от материка острова Новая Земля, Колгуев, Вайгач, Северная Земля, Анжу, Ляховские и ряд более мелких островов, а также проливов, разделяющих эти острова, земли или архипелаги между собой13.
Такая же работа была проделана Канадой, которая в 1985 г. объявила проливы, образующие Северо-западный проход, а также другие морские пространства внутри Канадского Арктического архипелага своими внутренними водами в результате проведения вокруг него прямых исходных линий14. Еще ранее определенные нормотворческие шаги в этом направлении были предприняты и Норвегией.
Юридическая обоснованность таких действий во всех случаях предопределялась как нормами обычного международного права, так и положениями ст. 4, 5 и 7 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., предусматривающими
12 Международно-правовые основы недропользования/ отв. ред. А. Н. Вылегжа-нин. С. 123.
13 См. Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР у материкового побережья и островов Северного Ледовитого океана, Балтийского и Черного морей (утв. постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г.).
14 См.: Territorial Sea Geographical
Coordinates (Area 7) Order SOR/85-872 registries on 10 September 1985. URL: http:// laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-
85-872/page-1.html#docCont (дата обращения: 06.10.2014).
возможность использования метода прямых исходных линий и учета наличия у прибрежного государства «исторических» заливов при определении внутренней границы его территориального моря.
Включение указанных норм в текст Конвенции 1958 г. во многом было связано с вынесением 18 декабря 1951 г. Международным судом ООН решения по англо-норвежскому спору о рыболовстве, в котором были определены следующие основные принципы проведения прямых исходных линий: 1) они не должны заметно отклоняться от общего направления берега; 2) морские акватории, лежащие с внутренней стороны исходных линий, должны быть достаточно тесно связаны с береговой территорией, чтобы на них мог быть распространен режим внутренних вод; 3) при установлении прямых исходных линий следует принимать в расчет особые экономические интересы данного конкретного региона, реальность и значение которых ясно доказаны их длительным осуществлением со стороны прибрежного государства15. В качестве дополнительного критерия Суд определил также наличие длительной исторической практики использования метода прямых исходных линий конкретным прибрежным государством, которая при этом не рассматривалась другими странами как противоречащая нормам международного права16.
Приведенные факты со всей очевидностью доказывают, что активная нормотворческая деятельность России, Канады и Норвегии по распространению статуса внутренних вод на свои прибрежные арктические акватории в полной мере соответствовала как указанным выше требованиям (получившим также закрепление
15 cm.: International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders. Fisheries Case (United Kingdom v. Norway). Judgment of December 18th, 1951. P. 133.
16 Ibid. P. 139.
в ст. 7 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), так и международному морскому праву в целом, поскольку подобные действия не встретили практически никаких возражений со стороны остальных стран мира.
Немногочисленные примеры обратного касались в основном заявлений США об их несогласии с распространением на некоторые арктические морские проливы, через которые проходит трасса СМП, статуса российских внутренних вод. Речь при этом шла главным образом о проливах Вилькицкого, Шокальского, а также Дмитрия Лаптева и Санникова, отделяющих соответственно острова Северной Земли и Новосибирские острова от материка и друг от друга.
Так, в июле 1964 г. Правительство СССР обратило внимание Посольства США в Москве на незаконность попыток американских военных судов «Northwind» и «Burton Island» совершить в 1963 и 1964 гг. проход через эти проливы в море Лаптевых и Восточно-Сибирское море без разрешения советских властей. В ноте Правительства указывалось, что СМП пролегает вдоль арктического побережья СССР, находится на большом расстоянии от традиционных морских маршрутов и используется только судами Советского Союза. В большей части он проходит через советские территориальные и внутренние воды, к которым относятся и воды всех проливов, расположенных на западной и восточной сторонах Карского моря, а также соединяющих море Лаптевых и Восточно-Сибирское море и принадлежащих Советскому Союзу исторически. В связи с этим заход в них иностранных военных судов возможен только с предварительного согласия Правительства СССР.
В июне 1965 г. Правительство США в ответной ноте выразило свое несогласие с позицией СССР и подчеркнуло, что, несмотря на признание вклада Советского Союза в развитие СМП и его важности для инте-
ресов СССР, США не могут признать эти факторы достаточными для объявления вод СМП и проливов на его протяжении советскими внутренними водами в соответствии с нормами международного права. «В отношении проливов Карского моря, перекрываемых советскими территориальными водами, — подчеркивалось в ноте, — должно применяться право мирного прохода всех судов через проливы, соединяющие две части открытого моря и используемые для международного судоходства, и это право не может быть отменено [прибрежным государством. — В. Г.]»17.
Этот и последующие инциденты, произошедшие между СССР и США в 1965 и 1967 гг. в проливе Вилькиц-кого, продемонстрировали всю важность проблемы определения правового статуса арктических проливов и, в частности, возможности их отнесения к числу международных проливов, в которых в соответствии с действующим международным морским правом разрешен мирный проход судов любой страны без предварительного уведомления прибрежного государства18.
При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что при всем многообразии существующих определений международных морских проливов для их правовой идентификации в доктрине и практике международного права основополагающими считаются следующие два критерия: 1) географическое положение этих проливов, разделяющих две части суши в качестве связующего звена между различными частями открытого моря; 2) их использование для международного судоходства. Такая позиция нашла правовое обоснование еще в решении Международного суда ООН от 9 апреля 1949 г. по спору о проливе
17 Byers M. International Law and the Arctic. Cambridge University Press, 2013. P. 144—146.
18 См. ст. 45 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Корфу между Албанией и Велико-британией19.
Очевидно, что арктические проливы России в силу отсутствия в них сколько-нибудь развитой практики международного судоходства указанным требованиям не отвечали и не отвечают, и поэтому с между народно-правовой точки зрения они не могут считаться международными проливами. Это обстоятельство привело к тому, что после названных инцидентов «США и другие страны практически не предпринимали активных попыток обеспечить для своих судов право на свободу судоходства через российские арктические проливы»20.
Таким образом, на сегодняшний день проблему определения правового статуса российского СМП можно считать практически решенной применительно к тем частям СМП, которые проходят через внутренние и территориальные воды России. На эти участки распространяется российский суверенитет, и их границы по общему правилу не оспариваются другими государствами мира. Данные воды являются частью территории нашей страны, которая, следовательно, имеет законное право самостоятельно определять условия и правила осуществления в них навигации российских и иностранных судов.
Можно ли при этом говорить о возможности распространения аналогичного режима на участки СМП, проходящие через исключительную экономическую зону России в Арктике, и о наличии у нашего государства права регулировать плавание по ним иностранных судов и контролировать его осуществление? На первый взгляд ответ на этот вопрос может быть только отрицательным,
19 Cm.: International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders. The Corfu Channel Case (Merits). Judgment of April 9th, 1949. P. 28.
20 Rothwell D. R. The Polar Regions and the
Development of International Law. Cambridge University Press, 1996. P. 205.
так как в соответствии с п. 1 ст. 58 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. «в исключительной экономической зоне все государства, как прибрежные, так и не имеющие выхода к морю, пользуются... свободами судоходства и пролетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к таким свободам...».
Однако при более внимательном взгляде на эту проблему ситуация не выглядит настолько однозначной. В пользу этого свидетельствуют как минимум два обстоятельства, одно из которых имеет географо-логисти-ческий, а второе — политико-правовой характер.
Здесь прежде всего следует обратить внимание на тот факт, что СМП представляет собой единую транспортную коммуникацию, правовой режим которой не может различаться в зависимости от районов его прохождения. Как указывает Л. М. Повал, нахождение плавучего транспортного средства на участках СМП, выходящих за пределы территории Российской Федерации, «невозможно без предварительного либо последующего пересечения... российских акваторий Северного Ледовитого океана, а также без ледоколь-но-лоцманской проводки и ледовой авиаразведки. Все это позволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне обоснованно составляет прерогативу Российской Федерации, как прибрежного к этой магистрали государства»21.
А. Н. Вылегжанин также подчеркивает, что «главное географическое, климатическое и политико-правовое своеобразие морских районов Северного Ледовитого океана состоит в том, что даже в условиях таяния льдов безопасно осуществлять судоходство, рыболовство, иную экономическую деятельность в этих экс-
21 Повал Л. М. Указ соч. С. 9.
тремально суровых полярных районах неарктическое («нерегиональное») государство может только при согласии соответствующего арктического прибрежного государства, при опоре на его береговую инфраструктуру, его технические средства связи, на его возможность реагирования на чрезвычайные ситуации, поиска и спасания людей и грузов, устранения последствий загрязнения морской среды и т. д.»22.
Таким образом, целостность и специфика юридического статуса СМП, а также возможность контроля со стороны России за его использованием другими государствами мира могут быть обоснованы как логистической неразрывностью и единством самого СМП, так и особенностями региона, через который он проходит, определяющими «лидирующую роль арктических прибрежных государств в уточнении правового режима морских районов Арктики»23. Последнее обстоятельство предопределяет возможность конкретизации этими странами на национальном и региональном уровне универсальных норм международного морского права, касающихся прибрежных морских пространств.
Справедливость данного тезиса подтверждается, в частности, положениями ст. 234 «Покрытые льдом районы» Конвенции по морскому праву, предусматривающей, что «прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдом районах в пределах исключительной экономической зо-
22 Вылегжанин А. Н. Введение // Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане: матер. Междунар. науч. симпоз. (Москва. 4 сент. 2012 г., РСМД). М., 2012. С. 6.
23 Там же.
ны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его». При этом, несмотря на отсутствие в указанной статье самого определения понятия «покрытые льдом районы», в мировой доктрине и практике достаточно широкое распространение получила точка зрения о том, что под ними следует понимать всю Арктику24.
Очевидно, что, исходя из смысла названной статьи Конвенции, национальные законы и правила «по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов» могут среди прочего распространять свое действие и на регулирование морского судоходства в прибрежных районах Арктики, поскольку неконтролируемое осуществление такого судоходства значительно повышает в них риск загрязнения морской среды.
Во всяком случае именно из этой логики исходит национальное законодательство Канады, поставившей под свой полный контроль навигацию судов других государств в канадских арктических водах. Так, в соответствии с п. 11 и 12 Акта Канады о предотвращении загрязнения арктических вод (AWPPA) 1985 г. в рамках последних выделяются специальные зоны контроля за навигационной безопасностью, применительно к которым уполномоченные канадские власти имеют право принимать специальные правила, определяющие региональные стандарты судоходства, и запрещать в них навигацию судов, этим стандартам не соответствующих. Во исполнение AWPPA в Канаде в последующие годы было принято несколько дополнительных норма-
24 cm.: Tanaka Y. The International Law of the Sea. Cambridge University Press, 2012. P. 305.
тивных актов, уточняющих и развивающих положения этого Закона25.
Канадский опыт впоследствии был успешно применен в СССР, где 14 сентября 1990 г. Министерством морского флота Советского Союза были приняты Правила плавания по трассам Северного морского пути, а 17 января 2013 г. Министерством транспорта Российской Федерации были утверждены заменившие их Правила плавания в акватории Северного морского пути. Указанными актами, как и в случае с Канадой, провозглашались специальные требования к осуществлению навигации в отдельных арктических прибрежных районах России и устанавливался контроль за судоходством в них со стороны специально уполномоченных российских структур.
В целом положения ст. 234 Конвенции по морскому праву и принятые на ее основе акты российского и канадского национального законодательства должны рассматриваться, по нашему мнению, как lex specialis в отношении регулирования плавания судов в арктических прибрежных районах, предусматривающие в силу специфики данного региона более высокие стандарты навигации и требования к ее осуществлению по сравнению с международными нормами, установленными как самой Конвенцией по морскому праву, так и, например, Международной морской организацией.
Такое толкование рассматриваемой проблемы представляется более продуктивным по сравнению с точкой зрения о необходимости исключить действие Конвенции по морскому праву в Арктике и заменить ее специальным региональным международно-правовым актом, разрабатываемым и принимаемым исключительно приарктическими государствами. Справедливость такого
25 См., например, Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations (C. R. C., c. 353) и Arctic Waters Pollution Prevention Regulations (C. R. C., c. 354).
подхода определяется еще и тем обстоятельством, что к сегодняшнему дню значительное количество правовых и других вопросов уже было решено или решается в этом регионе именно на основе названной Конвенции (определение границ внутренних вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и др.). Поступить иначе — значит перечеркнуть все политические компромиссы и нормативные соглашения, достигнутые государствами на этом пути.
В данном случае не будет лишним отметить и тот факт, что формируемый в результате применения указанных международных и национальных норм специальный правовой статус СМП (как и СЗП) практически не вызывает никаких возражений со стороны других государств мира, признавших его де-факто и год от года увеличивающих по СМП свои грузоперевозки. Причем даже в том случае, если считать, что Россия и Канада осуществляют свою юрисдикцию и контроль в арктических водах в объемах, превышающих их полномочия по Конвенции 1982 г., нельзя не признать, что эти страны «могут не обращать внимание на подобные международные вопросы благодаря наличию у них обоснованных претензий на прибрежные исторические воды, существованию требований, связанных с необходимостью обеспечения безопасности и защиты окружающей среды во время осуществления навигации в этом регионе, а также неопределенности положений ст. 234 указанной Конвенции. Как бы то ни было, в условиях осуществления такой юрисдикции и контроля ни одно из государств не заинтересовано в подрыве потенциала осуществления международной торговли с использованием их арктических вод»26.
Изложенное выше ни в коем случае не означает, что в Арктике не может развиваться региональное межгосударственное и немежгосудар-
26 Chircop A., Bunik I., McConnel M. L., Svendsen K. Op. cit. P. 326.
ственное международное сотрудничество и создаваться собственная база международных нормативных документов, определяющих его условия, содержание и направления развития. Такая работа уже давно и успешно ведется приарктическими государствами и другими субъектами как в рамках Арктического совета, так и других форумов и организаций различного уровня.
Как было отмечено представителями Канады, Дании, Норвегии, России и США в Илулиссатской декларации 2008 г., «...мы будем предпринимать меры в соответствии с международным правом как на национальном уровне, так и на уровне пяти (приарк-тических) государств и других заинтересованных сторон для обеспечения защиты и сохранения хрупкой морской среды Северного Ледовитого океана. В связи с этим мы намерены совместно работать, в том числе в рамках Международной морской организации, над укреплением существующих и развитием новых мер по
улучшению безопасности морского судоходства и предотвращению или уменьшению риска загрязнения с судов в Северном Ледовитом океане».
Представляется, что и в дальнейшем наряду с развитием собственного национального законодательства в этой области практика при-арктических государств должна идти по пути «существенного усиления тенденции развития самого широкого регионального сотрудничества, терпеливого поиска взаимоприемлемых решений путем переговоров на основе норм международного пра-ва»27. В этом ключ к мирному и эффективному использованию ресурсов и пространств Арктики с учетом национальных интересов России и других стран арктического региона.
27 Лавров С. В. Нуукская декларация: новый этап сотрудничества арктических государств // Арктика: экология и экономика. 2011. №. 3. С. 4—5. URL: http://www.mid.ru/ brp_4.nsf/0/5083A33779726F2BC3257928002 2719B (дата обращения: 06.10.2014).
Библиографический список
Budzik Ph. Arctic Oil and Natural Gas Potential. URL: http://www.eia.gov/oiaf/analysispaper/ arctic/pdf/arctic_oil.pdf (дата обращения: 6.10.2014).
Byers M. International Law and the Arctic. Cambridge University Press, 2013.
Chircop A., Bunik I., McConnel M. L., Svendsen K. Course Convergence? Comparative Perspectives of the Governance of Navigation ans Shipping in Canadian and Russian Arctic Waters // Ocean Yearbook 28. 2014.
Rothwell D. R. The Polar Regions and the Development of International Law. Cambridge University Press, 1996.
Tanaka Y. The International Law of the Sea. Cambridge University Press, 2012.
Воронков Л. Интересы России в Арктике. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=732#2 (дата обращения: 06.10.2014).
Вылегжанин А. Н. Введение // Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане: матер. Междунар. науч. симпоз. (Москва. 4 сент. 2012 г., РСМД). М., 2012.
Гуреев С. А., Буник И. В. К концепции проекта Федерального закона «О Северном морском пути» // Московский журнал международного права. 2005. № 1.
Лавров С. В. Нуукская декларация: новый этап сотрудничества арктических государств // Арктика: экология и экономика. 2011. №. 3. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0Z5083A3377 9726F2BC32579280022719B (дата обращения: 06.10.2014).
Макаров А. Лёд тронулся // Власть. 2013. № 9. 11 марта.
Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А. Н. Вы-легжанин. М., 2007.
Повал Л. М. Международно-правовые проблемы раздела экономических пространств Арктики // Арктика и Север. 2011. № 3. URL: http://www.narfu.ru/upload/iblock/2cb/ oguovfdvgcruvkollxzalvpg-jajivdeiccprquqn%20onpptdevoxohmkxv%20dvyqzfukopfjal%20 ymddwmtitwlflqinmmjj yuj hmd%2 0mj xwoxifnocokectyoyj eb%2 0sclsnqthqoccys.pdf (дата обращения: 06.10.2014).
