CC BY
19МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ И ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ
А. А. Моисеев
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО И ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу международно-правовых аспектов межрегионального и приграничного сотрудничества Российской Федерации, определению значения таможенных органов России в этом процессе. Рассмотрены международные акты, определяющие стратегию межрегионального и приграничного сотрудничества, которые не всегда известны в регионах и не используются в достаточной степени в данной сфере.
Ключевые слова: межрегиональное и приграничное сотрудничество; международные договоры; конвенция; концепция; «еврорегион»; таможенные органы.
Межрегиональное и приграничное сотрудничество государств обусловлено исторически сложившимися связями сопредельных стран, общностью культуры, традиций и обычаев населения, проживающего на соседних территориях, сходным менталитетом и единым языком; природно-ресурсными и социально-экономическими условиями развития территорий; возможностью развития взаимовыгодной межрегиональной экономической кооперации; влиянием миграционного фактора, связанного с внешней, в том числе незаконной, миграцией; особенностями обеспечения национальной безопасности, в том числе в связи с возможным возникновением чрезвычайных ситуаций; обстоятельствами, связанными с участием государств в международных экономических, военных и иных объединениях и др.
Эффективность реализации и развития всех упомянутых сфер межрегионального и приграничного сотрудничества зависит и от эффективности деятельности таможенных органов, что, как отмечает Ж. А. Жадауова, исторически обусловлено рядом причин:
- монополией государства на организацию таможенного дела;
- развитием таможенной и экономической интеграции;
- увеличением количества участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД);
- крайней заинтересованностью в пополнении доходной части бюджета;
- борьбой с преступлениями и правонарушениями, связанными с перемещением через таможенную границу стран контрабандной и контрафактной продукции [1].
В настоящее время Российская Федерация имеет более 700 международных межправительственных и межведомственных договоров, касающихся межрегионального сотрудничества. Из них около 30 международно-правовых документов посвящены приграничному сотрудничеству между российскими регионами и регионами государств-участников Содружества Независимых Государств (СНГ). Важной правовой нормой в таких международных договорах является подтверждение правосубъектности регионов в данной области сотрудничества.
Кроме упомянутых публично-правовых договоров существует более 1 500 межрегиональных соглашений, которые регулируются нормами международного частного права и иными нормами.
Основу межгосударственной правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ составляют Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ (Концепция), утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 15.09.2004 [2], и Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников (Конвенция), принятая Решением Совета глав государств СНГ от 10.10.2008 [3].
В Концепции 2004 г. был учтен накопленный опыт двустороннего межрегионального и приграничного сотрудничества, который основан на единстве и целостности территорий и внутренних рынков государств-участников СНГ. Также были определены основные направления реализации политики государств по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества, задачи, цели, принципы деятельности органов исполнительной власти государств и их регионов, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества.
В Концепции подчеркивается, что возможности развития межрегионального и приграничного сотрудничества зависят от проработанности правовой основы этой сферы как в национальных законодательствах большинства государств, так и в рамках многостороннего сотрудничества СНГ.
Согласно Концепции (п. 1.2) к основным принципам такого сотрудничества государств-участников СНГ относятся следующие: взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности; неприкосновенность государственных границ; мирное разрешение пограничных споров; уважение прав и свобод граждан государств, а также взаимное уважение национальных законодательств и соответствующих международных договоров; обеспечение взаимных интересов в межрегиональном и приграничном сотрудничестве; учет особенностей приграничных территорий государств, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, при-родно-ресурсных, социально-экономических, градостроительных, транспортных характеристик приграничных территорий; охрана окружающей среды; защита экономических и иных интересов государств в пределах действия национальной юрисдикции; взаимное обогащение культур, сотрудничество и обмен культурными ценностями.
В целом именно межрегиональное и приграничное сотрудничество дает возможность в полной мере использовать совместными усилиями преимущества географического положения территорий и призвано содействовать беспрепятственному движению людей, капиталов, товаров и услуг через пункты пропуска на границе между регионами.
Основными задачами межрегионального и приграничного сотрудничества в соответствии с п. 1.3 Концепции являются:
- создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства между населением, органами власти и деловыми кругами регионов;
- стимулирование взаимовыгодной торговли, развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей;
- сохранение культурного наследия;
- упрощение общения органов власти, деловых кругов и населения, поддержка соотечественников за рубежом и проживающих на приграничной территории;
- развитие экономической, социальной инфраструктуры на приграничных территориях и в регионах;
- создание благоприятных условий прохождения экспортных и импортных товаров через приграничную территорию;
- осуществление согласованной политики в вопросах обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на приграничных территориях и др.
Приграничное сотрудничество как систему взаимосвязей между сопредельными государствами и наиболее активную форму межрегионального сотрудничества, развивающуюся в рамках стратегии, согласованной на евразийском пространстве, в соответствии с международными договорами в сфере приграничного сотрудничества государств отличает непосредственная близость государственной границы.
Начало правового оформления приграничного сотрудничества на постсоветском пространстве было положено в 1993 г. бессрочным Договором о приграничном сотрудничестве между администрацией Тульской области Российской Федерации и администрацией Черниговской области Украины от 17.09.1993 [4]. Первые международные межправительственные договоры России о сотрудничестве приграничных областей были заключены с Казахстаном и Украиной в январе 1995 г.
Сотрудничество приграничных территорий происходит путем развития приграничной торговли, формирования экономических зон, создания органов по управлению приграничным сотрудничеством, заключения межрегиональных соглашений по приграничному сотрудничеству, совершенствования бюджетных и других инструментов региональной политики, координации налоговых, бюджетных, таможенных, пограничных и иных мероприятий, обеспечивающих приоритетность развития приграничных территорий.
Соглашения о приграничном сотрудничестве, в частности, имеют: Брянская область России с Гомельской и Могилевской областями Белоруссии; Тульская область России с Могилевской областью Белоруссии; Оренбургская область России с Актюбинской и Западно-Казахстанской областями Казахстана; Новосибирская область России с Павлодарской областью Казахстана; Астраханская и Саратовская области России с Западно-Казахстанской областью Казахстана; Тульская область России с Черниговской и Полтавской областями Украины и др.
Основным международно-правовым актом по вопросам приграничного сотрудничества государств-участников СНГ в настоящее время является упомянутая выше Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников СНГ, которая была подготовлена Межпарламентской ассамблеей СНГ и подписана на
заседании Совета глав государств СНГ 10.10.2008 [3] президентами шести государств: Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана. Конвенция вступила в силу для Белоруссии, России, Таджикистана 22.06.2009 и Казахстана - 19.03.2010.
В Конвенции юридически закрепляются основные положения Концепции, утверждаются исторически сложившиеся добрососедские отношения и взаимопонимание между населением приграничных территорий, приветствуются развитие и укрепление хозяйственных, культурных, гуманитарных связей, выражается стремление к созданию климата доверия, упрощению взаимного общения органов власти, деловых кругов, хозяйствующих субъектов и групп населения. В статье 3 Конвенции юридической основой приграничного сотрудничества называются соглашения между компетентными органами, заключенные в пределах их полномочий с соблюдением законодательства Сторон, и нормы международного права, которые служат международно-правовой основой для расширения международного таможенного сотрудничества.
Конвенция определяет направления приграничного сотрудничества, наиболее значимыми для таможенной деятельности из которых, на наш взгляд, являются:
- сотрудничество в торговле и повышение эффективности охраны государственных границ;
- проведение согласованной экономической политики;
- создание свободных экономических зон и обеспечение безопасности приграничной торговли, включая предоставление национального режима или режима наибольшего благоприятствования (ст. 9);
- сельское хозяйство и продовольственное обеспечение;
- сотрудничество в области электроэнергетики, в том числе содействие развитию приграничной торговли электроэнергией;
- транспорт, информационные технологии и связь;
- сотрудничество в правоохранительной деятельности и др.
Конвенция также предусматривает заключение соглашений между правительствами Сторон и компетентными органами на основе типовых соглашений по вопросам организации приграничного сотрудничества (ст. 4); создание совместных органов Сторон по приграничному сотрудничеству (ст. 5); взаимное информирование Сторон относительно предоставленных компетентным органам полномочий по осуществлению приграничного сотрудничества (ст. 6). Государства-участники Конвенции в соответствии с национальным законодательством принимают меры, направленные на упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля в целях повышения эффективности приграничного сотрудничества (ст. 8).
Российская Федерация кроме Концепции и Конвенции имеет двусторонние международные договоры о приграничном сотрудничестве с Белоруссией, Казахстаном, Украиной, а также вышеупомянутые межрегиональные соглашения о различных формах сотрудничества между субъектами Федерации и приграничными областями сопредельных государств, заключенные в пределах их полномочий с соблюдением законодательства.
Межпарламентская ассамблея СНГ (МПА СНГ) в своей работе уделяет значительное внимание вопросам развития межрегионального и приграничного сотрудничества, признавая приоритетным направлением внешней политики государств
Содружества равноправное сотрудничество и добрососедские отношения. МПА СНГ продолжает свою деятельность по доработке пакета типовых соглашений к Конвенции в сфере приграничного сотрудничества, в который входят соглашения: о региональных приграничных консультациях; о создании совместных органов приграничного сотрудничества; о приграничном сотрудничестве между компетентными органами на контрактной основе; о приграничном межрегиональном и/или межмуниципальном сотрудничестве в экономической и социальной областях; о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов и др.
Совет по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ был создан 10.10.2008 [5] решением Совета глав государств СНГ как межгосударственный орган, призванный осуществлять координацию действий государственных и региональных органов власти, определять приоритетные направления и рассматривать концептуальные и практические вопросы межрегионального и приграничного сотрудничества, включая вопросы торговли товарами и услугами, взаимных инвестиций, производственного взаимодействия, сотрудничества с МВД и МЧС, транспорта, экологии, науки и культуры, подготовки кадров, борьбы с трансграничной преступностью и др.
Вопросы межрегионального и приграничного сотрудничества также прорабатываются на двустороннем уровне - в рамках межправительственных комиссий, на ежегодных форумах руководителей приграничных областей, городов и районов государств, где рассматриваются вопросы развития сотрудничества в торгово-экономической, научно-технической и культурно-образовательной сферах, в области защиты окружающей среды, развития спорта и туризма, обмена делегациями деловых кругов и др.
Особого внимания заслуживает Рамочная Европейская конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти, заключенная 21.05.1980 [6] (Европейская конвенция). Она направлена на развитие трансграничного сотрудничества между территориально-административными единицами государств-участников в рамках их юрисдикции (ст. 1).
Важно подчеркнуть, что Европейская конвенция не ограничивается регулированием только приграничных территорий, а распространяется на все территориально-административные единицы двух или более ее участников и предусматривает трансграничное сотрудничество в пределах полномочий региональных властей в соответствии с местным законодательством, причем объем и характер таких полномочий не являются предметом Европейской конвенции (ст. 2.1).
Положения Европейской конвенции не наносят ущерба другим формам трансграничного сотрудничества, не могут трактоваться как отменяющие действия уже существующих соглашений о сотрудничестве (ст. 3.3). Важным является тот факт, что ст. 5 Европейской конвенции предусматривает для государств-участников предоставление территориально-административным единицам или властям, участвующим в трансграничном сотрудничестве, тех же возможностей, которые предусмотрены при сотрудничестве на государственном уровне.
К Европейской конвенции прилагаются две основные категории типовых соглашений о трансграничном сотрудничестве:
- международные договоры между государствами: о сотрудничестве на уровне регионов, о трансграничных консультациях между областями; о трансграничном
сотрудничестве между местными органами власти; об органах трансграничного сотрудничества между местными властями, которые рекомендуется заключать, прежде всего, с целью определения условий, формы и пределов действий местных органов власти, устанавливаемых государствами, и устранения правовой неопределенности, из-за которой могут возникнуть проблемы (определение применимого права, судебной власти, возможностей подачи апелляций и т. д.);
- соглашения (контракты) между территориальными административными единицами, регулируемые нормами применимого национального законодательства: о создании консультативной группы; о координации управления трансграничными делами местных органов власти; о создании частноправовых трансграничных ассоциаций; о поставках товаров или оказании услуг между местными властями приграничных районов; об учреждении органов трансграничного сотрудничества между местными властями.
Межрегиональные соглашения должны заключаться в соответствии с существующими принципами международного права с учетом обычаев международных отношений и политики (ст. 3.4 Европейской конвенции).
В настоящее время на евразийском пространстве в соответствии с Европейской конвенцией насчитывается 17 «еврорегионов» - добровольных объединений, состоящих из приграничных административных территорий сопредельных государств.
Субъекты Федерации участвуют в 11 «еврорегионах»:
1. Калининградская область России входит в следующие пять объединений:
- «Неман», создан в 1997 г., в состав также входят Гродненская область (Беларусь), Сувалкское воеводство (Польша), Алитусский, Мириампольский, Вильнюсский уезды (Литва);
- «Балтика», создан в 1998 г., в состав также входят округа Круноберг, Кальмар и Блекинге (Швеция), округ Борнхольм (Дания), Приморское и Варминьско-Мазурское воеводства (Польша), Клайпедский округ (Литва) и регион Планирования побережья Балтийского моря (Латвия);
- «Сауле», создан в 1999 г., в состав также входят Шяуляйский и Таурагский уезды (Литва), регион Земтале, Елгавский район и г. Елгава (Латвия), провинция Сконе (Швеция);
- «Лына-Лаве», создан в 2004 г., в состав также входят 16 муниципалитетов Польши;
- «Шешупе», создан в 2004 г., в состав также входят Литва, Польша.
2. Республика Карелия России входит в состав «еврорегиона» «Карелия», который создан в 1998 г. В его состав также входят три финских губернии.
3. Псковская область и г. Псков России участвуют в «еврорегионе» «Псков-Ливония», созданном в 2003 г. в трехстороннем составе, включая Эстонию и Литву.
4. На украинско-российской границе созданы и до начала внутреннего вооруженного конфликта в 2014 г. функционировали четыре «еврорегиона»:
- «Днепр», создан в 2003 г., в состав входят Брянская область (Россия), Черниговская область (Украина) и Гомельская область (Беларусь);
- «Слобожанщина», создан в 2003 г., в состав входят Белгородская область (Россия) и Харьковская область (Украина);
- «Ярославна», создан в 2007 г., в состав входят Курская область (Россия) и Сумская область (Украина);
- «Донбасс», создан в 2010 г., в состав входят Ростовская область (Россия) и Луганская область (Украина).
Проводилась работа по формированию «еврорегиона» «Азов» в составе Запорожской и Донецкой областей Украины, Ростовской области, Краснодарского края России и Автономной Республики Крым еще до его воссоединения с Россией.
Между приграничными территориями других государств-участников СНГ действуют еще шесть «еврорегионов»: «Карпаты», 1993 г. - Венгрия, Польша, Украина, Румыния, Словакия; «Буг», 1995 г. - Беларусь, Украина, Польша; «Нижний Дунай», 1998 г. - Молдова, Украина, Румыния; «Озерный край», 1999 г. - Беларусь, Латвия, Литва; «Верхний Прут», 2000 г. - Молдова, Украина, Румыния; «Беловежская пуща», 2002 г. - Беларусь и Польша.
Деятельность в рамках «еврорегионов» позволяет объединять усилия местных органов власти для оперативного решения приграничных проблем: обустройство совместной границы, сотрудничество таможенных и правоохранительных органов, взаимодействие в чрезвычайных ситуациях и др., а также осуществлять перспективные проекты по всей длине общей границы: развивать приграничную торговлю, сельское хозяйство, транспорт, туризм, расширять сотрудничество в культурной, социальной, природоохранной и других сферах. Практика создания «еврорегионов» способствовала восстановлению разорванных хозяйственных и культурно-гуманитарных связей после распада СССР, качественному обновлению пограничной инфраструктуры, росту торговли, числа совместных предприятий с участием малого бизнеса и др.
В ряде случаев приграничное сотрудничество позволяет жителям прилежащих регионов пересекать границу в местах пропуска без заполнения миграционных карточек, а также в упрощенном порядке перемещать товары, которые не предназначены для производственной или коммерческой деятельности, в количестве, не превышающем предусмотренных законодательствами обоих государств норм ввоза (вывоза) товаров без уплаты таможенных пошлин и налогов.
В условиях углубления межгосударственной интеграции особенно важным становится своевременное правовое обеспечение со стороны государственных органов различных форм межрегионального сотрудничества, прежде всего, с соседними государствами. Создание многосторонней и двусторонней межгосударственной правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества является приоритетной задачей, решение которой способствует эффективной межгосударственной и межрегиональной интеграции; формированию общего рынка товаров, капиталов, услуг и рабочей силы; укреплению взаимовыгодных экономических, социальных, культурных, административных и иных связей сопредельных государств и их регионов; разработке государственных и региональных программ развития межрегионального и приграничного сотрудничества; совершенствованию процедур пограничного, таможенного и иных видов контроля при пересечении государственной границы гражданами и перемещении через границу товаров физическими и юридическими лицами; усилению взаимодействия правоохранительных органов сопредельных государств; обеспечению экологической безопасности; применению иных мер по стимулированию межрегионального и приграничного сотрудничества, не противоречащих национальным законодательствам государств.
Существенным фактором развития межрегионального сотрудничества, требующим постоянного внимания на государственном уровне, является организация таможенного контроля грузов при пересечении ими таможенной границы. Взаимоотношения таможенных служб сопредельных государств обеспечивают развитие таможенной инфраструктуры пограничных пунктов пропуска; разработку предложений по упрощению процедур таможенного и иных видов контроля для граждан, постоянно проживающих на приграничных территориях, и перемещения через государственную границу товаров физическими и юридическими лицами, зарегистрированными на приграничной территории; совершенствование сбора и обмена статистической информацией о результатах прохождения туристами таможенного и иных видов контроля на приграничной территории и др.
Сфера деятельности таможенных органов России охватывает большинство приграничных субъектов Федерации, что позволяет им непосредственно влиять на развитие межрегионального и приграничного сотрудничества субъектов Федерации в соответствии с международным и национальным законодательством. Данная деятельность, направленная на развитие регионов и приграничных территорий государств, согласуется и координируется c иными государственными органами, включая МИД России и его представительства в регионах.
Использованные источники
1. Жадауова А. Ж. Основы таможенно-правового регулирования межрегионального и приграничного сотрудничества Республики Казахстан и Российской Федерации // Вестник КазНУ. 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://articlekz.com/article/6859.
2. Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ, утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 15.09.2004 [Электронный ресурс]. URL: http://sngcom.ru/key-issues/cross-border-cooperation/concept-cis.html.
3. Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников СНГ, подготовленная Межпарламентской ассамблеей СНГ и подписанная на заседании Совета глав государств СНГ 10.10.2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=15188.
4. Договор о приграничном сотрудничестве между администрацией Тульской области Российской Федерации и администрацией Черниговской области Украины от 17.09.1993 [Электронный ресурс]. URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow.asp?Docum ID=163088&DocumType=33.
5. Совет по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ, созданный решением Совета глав государств СНГ 10.10.2008 [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/902196975.
6. Рамочная Европейская конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти, заключенная 21.05.1980 [Электронный ресурс]. URL: http://www.euroregion.ru/files/eu/01_ram_EU_ conv.pdf.
