CC BY
322
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 19(234).
Право. Вып. 28. С. 94-100.
Т. А. Родионова
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ КАК ИСТОЧНИК ВЛИЯНИЯ НА РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Рассматривается вопрос влияния международно-правовых актов Организации Объединенных Наций на становление и развитие российского уголовного законодательства. Анализируются причины, характер и направления воздействия данных актов на внутригосударственное отраслевое законодательство.
Ключевые слова: Организация Объединенных Наций, российское уголовное законодательство, международно-правовые акты, резолюции, влияние.
Международно-правовые акты Организации Объединенных Наций оказали большое влияние на становление и развитие российского уголовного законодательства, на основные правовые институты Общей и Особенной частей Уголовного кодекса РФ и, в частности, на раздел XII УК РФ «Преступления против мира и безопасности человечества».
Научное исследование проблем развития внутригосударственных уголовно-правовых норм под воздействием нормативных актов Организации Объединенных Наций представляется актуальным не только с теоретической, но и с практической точки зрения.
На сегодняшний день нормативная база Организации Объединенных Наций представляет собой целостную систему универсальных международных правовых актов, что позволяет некоторым ученым выделить новую отрасль права — «право ООН»1. Принимая во внимание различные точки зрения по этому поводу, необходимо отметить определенную условность термина «право ООН», которая заключается в том, что не каждый его элемент обладает качеством правовой нормы. Правила, стандарты и другие решения ООН, даже если они обязательны для тех, кому адресованы, могут рассматриваться лишь в качестве технических, а не юридических предписаний. Вместе с тем они играют значительную роль в процессе развития внутригосударственного законодательства.
В юридической литературе при рассмотрении вопроса деятельности Организации Объединенных Наций сформировались две основные тенденции, которые придают ее роли в формировании права конъюнктурный характер. Первая тенденция существенно уменьшает действительную роль организации (Г. Лаутерпахт, Д. Ф. Далле), вторая — пре-
увеличивает (А. Альварес, Г. Рази, Ф. Слоуп, X. Фаххар).
Организация Объединенных Наций имеет ведущее значение в гармонизации и унификации национального уголовного законодательства государств-членов. Прежде всего, это обусловлено тем, что ООН включает в себя практически все государства (192 государства). Кроме того, с момента своего создания организация значительно изменилась, эволюционировала не только система ее органов, но и нормативно-правовая база, а также режим контроля за исполнением государствами-членами своих обязательств.
Рассмотрим следующие основные аспекты процесса влияния решений ООН на внутригосударственное уголовное законодательство: направление (основные пути, стратегия воздействия), его характер (совокупность его свойств, особенностей) и детерминанты (комплекс внешних и внутренних факторов и условий, которые являются причинами такого воздействия).
Изучая влияние международных актов ООН на развитие российского уголовного законодательства, важно отметить, что речь идет не только о количественном росте изменений во внутригосударственном отраслевом законодательстве, но и о приобретении им принципиально нового качества, характеризующего структуру уголовного законодательства и во многом определяющего его уровень и тенденции.
Наиболее интенсивно процесс влияния актов ООН на внутригосударственное регулирование уголовно-правовых отношений осуществляется, во-первых, через определение стратегии мирового развития уголовного права и, во-вторых, через деятельность специальных международных институтов, входящих в систему ООН. В частности, очевидным является прямое влияние решений Совета безопасности по ключевым вопро-
сам поддержания международного мира и безопасности, а также Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию Экономического и социального совета.
Данные направления влияния реализуются путем участия органов, входящих в систему ООН, в процессе правообразования, под которым следует понимать процесс формирования права, характеризующийся взаимодействием как объективных, так и субъективных факторов, которые определяют и обеспечивают создание нормативных правовых актов. При этом Т. Н. Нешатаева2 отмечает, что оформление правила поведения может проходить как письменно (договор), так и в виде определенной практики участников международных отношений. Таким образом, органы системы ООН участвуют в процессе правообразования путем правотворчества и правоприменения.
В результате осуществления правотворчества Организация Объединенных Наций сформировала систему нормативных актов, которая представляет собой целый комплекс норм различной юридической силы и направленности.
Центральное место среди международноправовых актов ООН, оказывающих влияние на совершенствование российского уголовного законодательства, занимают такие нормативные акты, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами, Конвенция против транснациональной организованной преступности, и многие другие.
Так, Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, в которой признается, что геноцид является преступлением, нарушающим нормы международного права (ст. 1). СССР стал участником Конвенции 16 декабря 1949 г. Вместе с тем уголовное законодательство СССР не содержало норм о геноциде. Более того, в принятом Верховным Советом СССР Законе СССР от 2 апреля 1990 г. «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» не было понятия геноцида и положений о наказуемости за него, хотя указано, что Закон «учитывает международно-правовые обязательства Союза ССР о запрещении в законодатель-
ном порядке любой деятельности, направленной на дискриминацию граждан, разжигание национальной ненависти, вражды и насилия». Спустя 47 лет в новом УК РФ наряду с другими преступлениями против мира и безопасности человечества, признаки состава которых также содержатся в международных конвенциях, осуществлена криминализация геноцида (ст. 357 УК РФ).
Участие ООН в процессе правообразования достаточно подробно проанализировано как в отечественной3, так и в зарубежной4 правовой литературе. Вместе с тем вопрос о влиянии решений ООН на развитие российского уголовного законодательства исследован недостаточно.
В связи с тем что результатом правотворческой деятельности ООН являются документы различной юридической силы и характера (международные договоры, решения международной организации, декларации, резолюции и другие), их влияние носит нормативный и ненормативный характер.
Нормативные документы ООН имеют общеобязательный характер в силу их подписания и ратификации государствами. Однако существует ряд актов, не имеющих общеобязательной силы для государства, но оказывающих в связи со значимостью затрагиваемых в них вопросов определенное влияние на развитие внутригосударственного уголовного законодательства. Согласно точке зрения А. Г. Кибальника при решении уголовно-правовых вопросов в принципе можно использовать следующие формальные источники: общие принципы права, принципы международного права, международный обычай, юридические доктрины. В данном случае следует говорить о ненормативном влиянии документов ООН на внутригосударственное законодательство.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос о влиянии международных актов уголовноправового характера, юридически не обязательных для государств (например, многочисленные рекомендации ООН по международному сотрудничеству в области предупреждения преступно -сти и уголовного правосудия), но представляющих собой определенный стандарт либо провозглашающих общеправовые ценности в уголовноправовых отношениях.
Вместе с тем, как указывает А. Г. Кибальник, принципы и нормы международного права будут являться источниками российского уголовного законодательства в том случае, если
международно-правовой акт устанавливает, изменяет или устраняет преступность деяния либо иным образом регламентирует материально-правовые вопросы уголовной ответственности. При этом такое международно-правовое положение должно иметь не рекомендательный, а общеобязательный характер. В противном случае потеряет смысл международное регулирование уголовно-правовых отношений как таковое, ибо представить себе исключительно «рекомендательное» уголовно-правовое установление вряд ли возможно5.
Данная деятельность органов системы ООН в зарубежной правовой литературе характеризуется «квази-законодательными полномочиями»6. Однако В. Н. Федоров, в полной мере не разделяя такое утверждение, отмечает, что система ООН внесла значительный вклад в разработку и подготовку ряда важных международных документов (Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, международных пактов о правах человека и многих других), которые были ратифицированы государствами, в том числе Россией, и стали частью действующего международного права и, соответственно, частью правовой системы государств.
Вопросы о природе резолюций и рекомендаций, их юридической силе, роли и влиянии на внутригосударственное уголовное право являются сегодня одними из наиболее спорных в правовой доктрине. В российской правовой литературе высказывается вполне определенное мнение о рекомендательном характере данных правовых актов. В ней также отмечается, что такие акты не могут рассматриваться в качестве юридически обязательных в силу отсутствия необходимого для этого согласования воль государств относительно признания резолюций в качестве правовых норм. При этом исследователи указывают, что данные рекомендации нельзя включать в число документов, образующих мировые стандарты, так как они относятся к «мягкому» праву, а потому не являются его источниками.
В свою очередь, профессор Г И. Тункин указывает, что в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН формулируются определенные правила, нормы поведения. Это еще не нормы международного права, но они могут в дальнейшем стать таковыми тем же путем, каким формиру-
ются обычные нормы международного права7. Кроме того, в контексте исследования главным признаком стандарта является его способность оказывать влияние на российское уголовное законодательство, имплементироваться в правопорядок государства.
Между тем важная роль рекомендаций ООН в становлении и развитии внутригосударственного законодательства подтверждается следующим примером. В принятом резолюцией 64/293 от 30 июля 2010 г. Глобальном плане действий Организации Объединенных Наций по борьбе с торговлей людьми Генеральная Ассамблея ООН «настоятельно призывает государства полностью и эффективно осуществить соответствующие положения Плана действий, рассмотреть вопрос о ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, или о присоединении к этим документам, принимая во внимание их центральную роль в борьбе с торговлей людьми, а также настоятельно призывает государства-участников этих документов обеспечить их полное и эффективное выполнение».
Необходимо отметить, что подобного рода формулировки оказывают в дальнейшем большое влияние на формирование уголовной политики государства — участника резолюции, определяя ее основные и приоритетные направления, а также на национальное законодательство, указывая на необходимость его совершенствования. Органы системы ООН в своих резолюциях могут рекомендовать государству принять нормативные акты, которые порой сопровождаются модельными кодексами, а также периодически проводить обзор, оценку и пересмотр своих национальных законов, политики, кодексов, процедур, программ и правоприменительной практики.
Роль рекомендаций возрастает и в связи с тем, что их реализация во внутригосударственном законодательстве может быть объектом контроля со стороны организации. Согласно ч. 2 ст. 2 Устава ООН все члены Организации Объединенных Наций добросовестно выполняют принятые на себя по настоящему Уставу обязательства.
Таким образом, резолюции международных конференций, совещаний, а также международных организаций, их органов играют важную
роль в регулировании уголовно-правовых отношений государств. В отличие от норм международного права влияние резолюций не носит юридического характера. Рассматриваемые акты порождают морально-политические обязательства, что вовсе не исключает их влияния на внутреннее право. Эти документы можно охарактеризовать как акты непрямого действия, содержащие больше элемент «ожидания» изменений в законодательстве, чем непосредственные правила поведения участников межгосударственных отношений. Для того чтобы эти правовые акты имели юридическую силу, необходима их конкретизация в других международно-правовых актах. К резолюциям такого рода относится, например, Декларация о принципах международного права 1970 г., призывающая все государства в своей деятельности «руководствоваться этими принципами»8.
Более того, значимость актов ООН ненормативного характера как фактора развития российского уголовного законодательства во многом определяется необходимостью толкования норм международного права, уяснения их содержания, в том числе и инкорпорированных во внутреннее право, когда приходится прибегать к помощи резолюций конференций и организаций.
Следует также отметить, что согласно Уставу ООН все резолюции Генеральной Ассамблеи можно разделить на обязательные для членов организации и рекомендательные.
К обязательным следует отнести резолюции, касающиеся внутренней жизни организации, к рекомендательным — принимаемые при рассмотрении общих принципов развития международного права и его кодификации, сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в области содействия основным правам человека. Так, значительным является влияние на внутригосударственное уголовное законодательство универсальных актов, например, Всеобщей декларации прав человека, которая содержалась в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, имеющей статус рекомендации. В свою очередь, Декларация о ликвидации всех видов расовой дискриминации 1963 г. потребовала от государств отмены законов и правил, порождающих и закрепляющих расовую дискриминацию. Генеральная Ассамблея ООН в ряде резолюций призвала государства принять законы об уголовной наказуемости использования наемников, а самих наемников признать преступниками. Соответствующие положения
имеются и в резолюциях о борьбе с международным терроризмом.
Необходимо также отметить, что особое влияние на внутригосударственное законодательство оказывают резолюции международных организаций, действующих в области специализированного уголовно-правового сотрудничества (например, Совета Безопасности ООН). Следует помнить, что принимаемые Советом Безопасности в соответствии со ст. 25 Устава ООН решения являются юридически обязательными. Международный Суд подтвердил, что такие решения имеют силу обязательств и, следовательно, в соответствии со ст. 103 Устава ООН преобладают над любым обязательством государств, вытекающим из любого договора. Если решение Совета Безопасности прекращает или приостанавливает действие международного договора, то тем самым он делается неприменимым и в качестве части права страны.
В качестве примера можно привести указы Президента РФ о мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г., 1388 от 15 января 2002 г. и 1390 от 16 января 2002 г., посвященные актам международного терроризма, представляющего собой угрозу для международного мира и безопасности, подтверждающие также необходимость бороться с терроризмом всеми средствами в соответствии с Уставом ООН. В указах Президента РФ определяется целый ряд мер, которые необходимо принять государственным органам России в связи с принятием резолюций Совета Безопасности ООН.
Так, резолюция Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г. призывает государства-членов осуществить ряд мер, направленных на укрепление их правовых и институциональных возможностей в борьбе с терроризмом, в том числе путем установления уголовной ответственности за активное и пассивное содействие указанному противоправному деянию. Резолюция также призывает государства как можно скорее стать участниками соответствующих международных документов по борьбе с терроризмом. В свою очередь, Российская Федерация ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., приняв соответствующий федеральный закон9, который повлек за собой внесение изменений в российское уголовное законодательство. Так, ст. 2051 УК РФ предусматривает
уголовную ответственность за финансирование акта терроризма либо террористической организации. Неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля влечет административную ответственность в соответствии со ст. 15.27 КоАП РФ. С 2001 г. в России также действует Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
В целях придания резолюциям ООН, имеющим рекомендательный характер, юридической силы содержащиеся в них правила могут быть признаны нормами обычного международного права или оформлены в качестве постановлений договора. Так, распоряжением Президента РФ
о мероприятиях по итогам визита Президента Итальянской Республики от 22 апреля 1992 года № 190-рп содержанию ряда достигнутых в ходе визита договоренностей была придана сила внутреннего права. В частности, Министерству иностранных дел Российской Федерации было поручено подготовить проект российско-итальянского договора о сотрудничестве.
По мере усиления значимости резолюций международных конференций государства стремятся повысить их авторитет и действенную силу по сравнению с простыми рекомендациями. Специально оговаривается, что принимаемые акты являются политическими обязательствами, и государства должны учитывать их в своей нормотворческой деятельности.
В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву содержит следующее положение: «При осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные права, государства будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву; будут, кроме того, учитывать должным образом и выполнять положения Заключительного акта СБСЕ».
В порядке выполнения своих обязательств по документам СБСЕ, а теперь и Организации
по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) государства регулярно принимают внутренние правовые акты. В качестве примера можно привести развернутое постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. о мероприятиях по реализации документов ОБСЕ10.
Таким образом, в условиях правовой глобализации наблюдается тенденция к усилению роли решений ООН. Однако, несмотря на общее стремление к гармонизации и унификации уголовного законодательства государств, в решениях ООН отмечается необходимость предоставления им определенной степени свободы в рамках реализации документов организации для сохранения ими своей «национальной идентичности». Так, в Декларации тысячелетия ООН говорится: «Различия в рамках обществ и между обществами не должны ни пугать, ни служить поводом для преследований, а должны пестоваться в качестве ценнейшего достояния человечества. Следует активно поощрять культуру мира и диалог между всеми цивилизациями»11. С понятием «национальная идентичность» связана и особенность процесса влияния решений ООН на становление и развитие российского законодательства. Указание на степень свободы государств при реализации международных обязательств означает, что такое влияние имеет свои границы.
Рассмотрим два основных аспекта, детерминирующих и определяющих значимость влияния нормативных актов ООН на внутригосударственное законодательство.
Первый аспект касается характера взаимоотношений между государствами, являющимися членами конкретной международной организации. Непрерывное развитие международного права невозможно без параллельного развития и совершенствования национального законодательства государств-членов. Так, согласно ст. 2 Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., государства-участники осуществляют все необходимые меры для обеспечения защиты ребенка от всех форм дискриминации или наказания на основе статуса, деятельности, выражаемых взглядов или убеждений ребенка, родителей ребенка, законных опекунов или иных членов семьи.
Второй аспект влияния решений ООН на совершенствование уголовного законодательства государства выражается в его намерении стать
членом определенной международной организации. Так, важной предпосылкой для реформирования уголовного законодательства Российской Федерации стало ее вступление в Совет Европы. После принятия Федерального закона от 23 февраля 1996 г. № 19-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы» ускорилось осуществление правовой и судебной реформы в стране. Россия приняла на себя ряд обязательств, одним из которых является приведение национального законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами.
Документы, регламентирующие порядок и условия вступления какого-либо государства в международную организацию, зачастую содержат не только правовые, но и политические критерии такого вступления. В частности, исполняя добровольно принятые обязательства, Россия ввела ограничение на применение такого вида уголовного наказания, как смертная казнь. В связи с этим Президент РФ подписал Указ от 16 мая 1996 г. № 724 «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы»12. Более того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19 апреля 2010 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части 2 статьи 30 и части 2 статьи 325 УПК РФ в связи с жалобами граждан Р. Р. Зайнагутдинова, Р. В. Кудаева, Ф. Р. Файзулина, А. Д. Хасанова, А. И. Шаваева и запросом Свердловского областного суда» пришел к выводу о том, что «в Российской Федерации в настоящее время действует конкретизирующий закрепленные Конституцией Российской Федерации гарантии права на жизнь комплексный мораторий на применение смертной казни, сформировались устойчивые гарантии права не быть подвергнутым смертной казни и сложился легитимный конституционно-правовой режим, в рамках которого — с учетом международно-правовой тенденции и обязательств, взятых на себя Российской Федерацией,— происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни, т. е. на реализацию цели, закрепленной статьей 20 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд РФ подтвердил, что введение суда с участием присяжных заседателей на всей территории Российской Федерации не открывает возможность применения смертной казни, в том числе по обвинительному при-
говору, вынесенному на основании вердикта присяжных заседателей»13.
Активная деятельность ООН в области противодействия преступности также оказала влияние на развитие уголовного права государств в рамках активизации разработки типовых кодексов в целях противодействия транснациональной и международной преступности14. Со всей серьезностью была обозначена опасность коррупции для государств и всего мирового сообщества. В этой связи для развития уголовного права России большое значение имеют рекомендации, обязывающие финансовые учреждения государств — членов ООН предоставлять всю информацию, необходимую для выявления каналов движения денежных средств, включая подробную информацию о счетах конкретных лиц, а также постановления, обязывающие сообщать соответствующим органам о подозрительных или необычных операциях с наличностью.
Одним из основных направлений деятельности ООН является совершенствование внутреннего уголовного законодательства государств с учетом событий и тенденций, выявленных проводимыми организацией конгрессами. Так, государствам-членам было рекомендовано создать комплексные подразделения, специализирующиеся на расследовании экономических или финансовых преступлений, и оказать помощь в выявлении основных коммерческих сетей, находящихся под влиянием транснациональных преступных организаций. В России эти функции выполняют Департамент экономической безопасности МВД России и Федеральная служба по финансовому мониторингу.
К скорейшей ратификации и присоединению к Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. призвал государства-членов один из конгрессов организации, считая ее наиболее важным международным инструментом борьбы с транснациональной организованной преступностью, связанной с наркотиками. В России для реализации широкомасштабной антинарко-тической государственной политики в 2003 г. была создана Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков15.
Необходимо отметить, что большинство рекомендаций ООН, касающихся уголовно-правовой сферы, были положительно восприняты мировым сообществом, в том числе и Россией. Внедрение международных стандартов с целью
совершенствования внутригосударственного уголовного законодательства позволит повысить его эффективность, обеспечит защиту прав и свобод человека и гражданина.
Примечания
1 См., напр.: Яновский, М. В. Генеральная Ассамблея ООН. Международно-правовые вопросы. Кишинев, 1971.
2 См.: Нешатаева, Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международноправовом регулировании. М., 1998. С. 89.
3 См.: Игнатенко, Г. В. Новые тенденции в международном нормотворчестве / Г В. Игнатенко, С. А. Малинин // Сов. ежегодник междунар. права. М., 1986. С. 37.
4 См.: Моравецкий, В. Функции международной организации. М., 1976.
5 См.: Кибальник, А. Г. Современное международное уголовное право. М., 2003. С. 43.
6 Goodwin, G. The United Nations: Expectations and Experience // The Evolving United Nations: A Prospect for Peace. L., 1971. P. 36.
7 См.: Тункин, Г. И. Теория международного права. М., 1970.
8 Международное право в документах : учеб. пособие / сост. Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. М., 1982. С. 11.
9 Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2792.
10 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3395.
11 Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, утв. резолюцией 55/2 Гене -ральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г. // Моск. журн. междунар. права. 2001. № 1. С. 259.
12 Российская газета. 1996. 21 мая.
13 Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 3.
14 См.: Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития (приняты 14 декабря 1990 г. резолюцией 45/107 на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Сб. стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 35.
15 См.: Нигматуллин, Р. В. Роль Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в становлении международных стандартов по борьбе с преступностью // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
