CC BY
58Н. Н. Зинченко
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ В ПРЕДОТВРАЩЕНИИ И ПРЕСЕЧЕНИИ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
В статье рассматривается незаконная миграция - одна из наиболее серьезных проблем человечества, решение которой невозможно без межгосударственного сотрудничества. Автор статьи исследует международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с незаконной миграцией, осуществляемое на универсальном уровне, уделяя при этом особое внимание анализу региональных моделей (на примере Европейского союза, а также Содружества Независимых Государств) правового взаимодействия, направленного на предотвращение и пресечение данного социального явления.
Ключевые слова: незаконная миграция; международно-правовое сотрудничество; международный договор; незаконный въезд; конвенция; протокол; незаконный ввоз; Европейский союз; Содружество Независимых Государств; миграционная политика.
Мероприятия внутригосударственного характера, направленные на предотвращение и пресечение незаконной миграции, являются важнейшей составляющей современной миграционной политики любого государства. Однако увеличивающиеся масштабы и транснациональный характер, свойственные незаконной миграции в последние два десятилетия, требуют от международного сообщества все большей солидарности и сотрудничества (осуществляемого как на универсальном, так и на региональном уровнях) в оказании противодействия данному явлению. Важнейшее значение при этом приобретает международно-правовое сотрудничество государств, основой которого являются международные договоры, регулирующие процессы внешней миграции.
Прежде всего, напомним, что в конвенциях Международной организации труда (далее - МОТ), регулирующих процессы внешней трудовой миграции, содержатся положения, направленные на противодействие незаконной миграции. Если в Приложении II к Конвенции МОТ 1949 г. № 97 о трудящихся-мигрантах отражено только положение, устанавливающее необходимость наказания лиц, способствующих тайной или незаконной миграции, то в Конвенции МОТ 1975 г. № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения можно найти уже более развернутый перечень мер, направленных на предотвращение и пресечение рассматриваемого явления. Так, в Конвенции МОТ № 143 указывается на необходимость систематического выявления незаконно нанятых трудящихся-мигрантов, а также определения фактов, свидетельствующих
о наличии маршрутов незаконных миграционных движений. При этом Конвенция МОТ № 143 также включает положения, обязывающие государства-участники принимать контрмеры по отношению к тем, кто организует незаконную или тайную транспортировку мигрантов, а также к тем, кто использует труд незаконных мигрантов. Следует отметить, что в рассматриваемой Конвенции также указывается на необходимость международного сотрудничества государств-участников в осуществлении мероприятий по выявлению и пресечению незаконной миграции.
Положения, устанавливающие обязанность сотрудничества государств в «деле предотвращения или пресечения незаконных или тайных переездов и найма трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса», содержатся также в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. [1, ст. 68]. При этом подчеркивается необходимость как проведения мероприятий по выявлению и недопущению «незаконных или тайных переездов», так и применения «эффективных санкций против лиц, групп или образований, которые занимаются организацией, осуществлением или оказанием помощи в организации или осуществлении таких переездов» [1, ст. 68].
Что касается правил обращения с такой категорией внешних мигрантов, как беженцы, незаконно находящиеся на территории страны предполагаемого убежища, то напомним, что они получили конкретное закрепление в ст. 31 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В соответствии с данной статьей государства, в частности, обязались не налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории bona fide беженцев при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят уважительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания.
Анализируя универсальный подход к решению проблемы незаконной миграции, необходимо уделить внимание Конвенции Организации Объединенных Наций (далее - ООН) против транснациональной организованной преступности, одобренной Резолюцией А/55/383 Генеральной Ассамблеи ООН 15 ноября 2000 г. (подписание состоялось 15 декабря 2000 г.). Цель данной Конвенции заключается в содействии международному сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней [2, ст. 1]. Особое значение имеет Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию. Целями этого Протокола являются: предупреждение незаконного ввоза мигрантов и борьба с ним, поощрение сотрудничества между государствами в этих вопросах, а также защита прав незаконно ввезенных мигрантов. При этом государства-участники заявили о необходимости всеобъемлющего международного подхода в указанных областях сотрудничества.
Следует отметить, что в Протоколе содержатся определения ряда терминов, в частности, раскрывается понятие «незаконный ввоз мигрантов», обозначающее «обеспечение с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо Государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории» [3, ст. 3 (а)].
Сфера применения Протокола - предупреждение, расследование и уголовное преследование в связи с преступлениями, признаваемыми таковыми в соответствии со ст. 6 этого же документа, при условии, что эти преступления носят транснациональный характер и совершены при участии организованной преступной группы. К таким
преступлениям относятся: незаконный ввоз мигрантов, создание условий для этого, изготовление поддельных документов на въезд/выезд или удостоверений личности, приобретение или предоставление такого документа или владение им, предоставление возможности пребывания в государстве без соблюдения законных требований пребывания в нем. Государства - участники Протокола обязались принимать законодательные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать уголовно наказуемыми указанные выше деяния, если они совершаются умышленно с целью получения прямо или косвенно финансовой или иной материальной выгоды. В то же время Протокол не применяется для уголовного преследования мигрантов в силу того, что они стали объектом указанных деяний. Напротив, одной из основных его целей является защита прав таких мигрантов и обеспечение гуманного обращения с ними.
Обстоятельствами, отягчающими преступления, признанные таковыми в соответствии со ст. 6 (1) Протокола, считаются обстоятельства, которые ставят или могут поставить под угрозу жизнь или безопасность мигрантов или которые связаны с бесчеловечным или унижающим достоинство обращением с ними, в том числе в целях эксплуатации. Вместе с тем ничто в Протоколе не препятствует государству-участнику принимать меры в отношении какого-либо лица, деяние которого является уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству. Протокол содержит отдельную главу II, положения которой устанавливают меры противодействия незаконному ввозу мигрантов по морю. Так, в соответствии со ст. 8 Протокола государство-участник, имеющее основания подозревать, что судно, которое плавает под его флагом или зарегистрировано в этом государстве, либо не имеет национальности, либо, хотя и несет иностранный флаг, но отказывается его показать, имеет в действительности национальность этого государства и участвует в незаконном ввозе мигрантов, может запросить помощь других государств-участников в пресечении использования данного судна с этой целью.
Государство-участник, имеющее основание подозревать, что судно, осуществляющее свободу судоходства и несущее флаг другого государства-участника или знаки регистрации в том государстве, участвует в незаконном ввозе мигрантов, может уведомить об этом государство флага, запросить подтверждение регистрации и в случае положительного ответа просить разрешение государства флага принять надлежащие меры. В частности, государство флага может разрешить произвести досмотр судна и в случае обнаружения доказательств участия его в незаконном ввозе мигрантов принять надлежащие меры в отношении этого судна, а также лиц и груза на борту в порядке, разрешенном государством флага. О принятых мерах и результатах немедленно информируется государство флага.
Государство-участник, имеющее основания подозревать, что судно совершает незаконный ввоз мигрантов и не имеет национальности или может быть приравнено к судну без национальности, может произвести его досмотр, а также принять меры в соответствии с положениями внутреннего или международного права. При этом согласно Протоколу должны обеспечиваться безопасность судна, людей и груза, а также учитываться коммерческие или юридические интересы государства флага.
Любая из указанных выше мер может осуществляться только военным кораблем (или военным летательным аппаратом) либо судном (летательным аппаратом), состоящим на государственной службе и уполномоченным для этой цели.
В соответствии с Протоколом государства-участники обмениваются информацией, в частности, по таким вопросам, как пункты отправления и назначения, а также
маршруты, перевозчики и транспортные средства, которые, как это известно или подозревается, используются той или иной организованной преступной группой, участвующей в совершении деяний, указанных в ст. 6 Протокола.
Государства - участники Протокола обязались также «без ущерба для международных обязательств в отношении свободного передвижения людей» устанавливать «такие меры пограничного контроля, какие могут потребоваться для предупреждения и выявления незаконного ввоза мигрантов» [3, ст. 11 (1)]. При этом каждое государство должно принимать меры законодательного характера, направленные на то, чтобы коммерческие перевозчики, в том числе транспортные компании или владельцы транспортных средств, в обязательном порядке проверяли у пассажиров наличие документов, необходимых для въезда в принимающую страну. В случае если такие проверки не осуществляются, к транспортным компаниям должны применяться санкции, предусмотренные законодательством.
Как уже отмечалось, одной из целей Протокола является защита прав незаконно ввезенных мигрантов. В связи с этим государства-участники договорились о принятии надлежащих мер, в частности, в области законодательства, необходимых для соблюдения и защиты прав лиц, которые стали объектом деяний, указанных в ст. 6 Протокола, - права на жизнь и права не подвергаться пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания. В случае задержания таких мигрантов власти должны незамедлительно проинформировать об этом должностных лиц в консульстве соответствующего государства. Согласно ст. 18 Протокола каждое государство-участник соглашается содействовать возвращению и принимать без необоснованных или неразумных задержек лицо, которое является его гражданином или имеет право постоянно проживать на его территории в момент возвращения. Государство в соответствии со своим национальным законодательством рассматривает возможность содействия возвращению и принятию такого лица, поскольку в процессе регистрации, как правило, возникают вопросы материального характера (связанные с возмещением расходов на возврат мигрантов), требующие совместного решения. Кроме того, запрашиваемое государство должно без необоснованных или неразумных задержек проверить, является ли лицо его гражданином или имеет ли оно право постоянно проживать на его территории. По Протоколу для возвращения лица, не имеющего надлежащих документов, государство-участник, гражданином которого оно является или на территории которого имеет право проживать, соглашается выдавать по просьбе принимающего государства-участника документы на въезд или другие разрешения, необходимые для возвращения этого лица на его территорию [3, ст. 18 (4)].
Кроме того, государства-участники, имеющие отношение к возвращению мигрантов, ставших объектами деяний, указанных в ст. 6 Протокола, должны принимать все необходимые меры для осуществления такого возвращения «упорядоченным образом и при должном учете вопросов обеспечения безопасности и уважения достоинства» репатриируемых лиц [3, ст. 18 (5)].
В целом следует подчеркнуть, что рассмотренный выше Протокол стал первым универсальным документом, в котором затрагиваются практически все аспекты незаконного ввоза мигрантов и другие вопросы, связанные с этой проблемой. Как представляется, принятие Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху стало своего рода ответом международного сообщества на угрозы, создаваемые соответствующей деятельностью организованных преступных групп. С одной
стороны, незаконный ввоз мигрантов причиняет огромный ущерб вовлеченным в этот процесс государствам. С другой стороны, незаконная транспортировка людей может создавать угрозу для их жизни и безопасности. В случае же «удачной» доставки мигрантов в страны назначения их также ждет далеко не лучшая участь - незаконное бесправное существование.
Одним из необходимых условий оказания противодействия незаконному ввозу мигрантов, как и незаконной миграции в целом, является межгосударственное сотрудничество, осуществляемое как на универсальном, так и на региональном уровнях. Чтобы более углубленно осмыслить модели соответствующего регионального сотрудничества, ознакомимся с некоторыми из них.
Как известно, одним из центров притяжения незаконных мигрантов продолжают оставаться страны Европейского союза (далее - ЕС)1. В связи с этим государства ЕС уделяют повышенное внимание выработке согласованной политики, направленной на предупреждение и пресечение незаконной миграции, а также на минимизацию негативных последствий, вызываемых этим явлением. Следует отметить, что тема незаконной миграции неоднократно становилась центральной во время встреч глав государств ЕС. Так, например, было во время саммита ЕС, состоявшегося в июне 2002 г. в г. Севилье (Испания). В результате этого саммита страны ЕС договорились об основных направлениях борьбы с незаконной миграцией. В частности, была поставлена задача уделять особое внимание соответствующему сотрудничеству со странами происхождения незаконных мигрантов, а также с государствами, через которые проходят транзитные коридоры нелегальной миграции. Кроме того, предлагалось:
- усилить контроль над общими границами;
- проводить совместные операции вдоль границ;
- организовать совместные полицейские силы берегового патрулирования;
- создать общий банк въездных виз и подготовить список стран, граждане которых должны иметь визы для въезда на территорию ЕС или могут пользоваться безвизовым режимом передвижения;
- разработать общий свод законов о порядке пересечения внешних границ и подготовить практическое руководство для пограничных служб;
- создать единую пограничную службу, позволяющую взять под охрану контрольно-пропускные пункты на автомагистралях и железнодорожных вокзалах, а также в аэропортах;
- ужесточить меры против транснациональных организованных преступных групп, занимающихся незаконной транспортировкой людей в страны ЕС;
- способствовать практике заключения соглашений о реадмиссии2.
В порядке небольшого отступления следует пояснить, что сущность соглашений о реадмиссии заключается во взаимных обязательствах сторон принимать обратно своих граждан, лиц без гражданства и граждан третьих стран, которые незаконно прибыли на территорию договаривающейся стороны с территории другой
1 Согласно статистическим данным в конце 90-х гг. в странах ЕС насчитывалось около 3 млн. нелегальных мигрантов, а в 2008 г. эти показатели уже составили от 4,5 до 8 млн. незаконных мигрантов (при этом следует, конечно же, учитывать, что число стран - членов ЕС увеличилось с 15 до 27). Незаконные мигранты, прибывающие в страны ЕС, в основном являются выходцами из государств Африки, Ближнего Востока, а также Юго-Восточной Азии.
2 Реадмиссия (от англ. readmit - вновь допустить, принять). В частности, соглашение о реадмиссии было заключено между Европейским сообществом и Российской Федерацией 25 мая 2006 г.
договаривающейся стороны. В таких соглашениях стороны, как правило, регламентируют процедуру реадмиссии, включая вопросы о содержании и сроках запроса (ходатайства), о доказательствах гражданской принадлежности лица, о расходах по транспортировке, о сроках передачи и принятия лица и др.
Возвращаясь к предложениям, звучавшим во время саммита, проходившего в Севилье, следует добавить, что ряд государств, в частности Великобритания, Германия, Испания и Италия, настаивали на применении экономических санкций в отношении третьих государств, которые не принимают должных мер по пресечению незаконного выезда своих граждан в страны ЕС. Однако такие государства, как Франция и Швеция, не поддержали подобной инициативы и высказались в пользу мер, основанных на конструктивном диалоге и сотрудничестве всех сторон, имеющих отношение к обсуждаемой проблеме. По мере обсуждения общего курса, направленного на оказание противодействия незаконной миграции, руководители государств ЕС, однако, не отказывались от идеи привлечения законных иммигрантов в страны ЕС. При этом предлагалось проводить сбалансированную миграционную политику, стимулирующую, с одной стороны, законную иммиграцию (например, посредством программ интеграции), с другой стороны, предусматривающую решительные действия, направленные на борьбу с незаконной миграцией.
Принципы миграционной политики ЕС, разработанные в ходе Севильского саммита, получили развитие в ряде программ ЕС, а также в отдельных документах, подготовленных Европейской комиссией. Например, в Гаагской программе 2004 г., содержащей основы миграционной политики ЕС (обусловленной идеей создания пространства свободы, безопасности и правопорядка в ЕС), вновь говорится о необходимости укрепления партнерства с третьими странами в оказании противодействия незаконной миграции, а также о разработке эффективной политики репатриации незаконных мигрантов.
Предложения по оказанию противодействия незаконной миграции также содержатся в документах Европейской комиссии, в частности в сообщении, подготовленном Комиссией в 2008 г., на тему общей иммиграционной политики ЕС [4]. Так, в документе говорится о необходимости совместной охраны общей границы с целью обеспечения безопасности в пределах ЕС, об усилении борьбы с незаконным ввозом мигрантов, а также о проведении эффективной политики возвращения незаконных мигрантов в страны их происхождения1.
Как видно, в последние годы в ЕС активизировался процесс гармонизации общеевропейской миграционной политики. Однако при этом следует отметить, что сфера регулирования миграционных процессов по-прежнему остается главным образом в компетенции государств - членов ЕС. В частности, каждое государство продолжает нести ответственность за контроль над своим участком границы, а также вправе самостоятельно принимать меры по регулированию миграционных процессов, исходя из особенностей своей социально-экономической и демографической конъюнктуры.
1 Наряду с предложениями, направленными на решение проблемы незаконной миграции, объединенными в разделе «Безопасность и иммиграция», сообщение Комиссии содержит также положения, развивающие позитивную сторону законной иммиграции. Так, в разделе «Процветание и иммиграция» говорится о том, что для успешного социально-экономического развития ЕС необходима законная иммиграция, которая должна регулироваться четкими правилами в соответствии с потребностями ЕС в рабочей силе определенной квалификации.
48 -
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2010
Незаконная миграция существенно обостряет социальную, экономическую, демографическую и криминогенную обстановку государств - участников СНГ, подрывая основы их национального суверенитета, территориальной целостности, общественного порядка, безопасности и неприкосновенности границ.
В 1997 г. по инициативе Российской Федерации в рамках СНГ был поставлен вопрос о необходимости координации деятельности всех правоохранительных органов государств - участников СНГ по предотвращению и пресечению незаконной миграции. В Исполком СНГ были представлены предложения России, ставшие основой для подготовки проекта Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.
По результатам обсуждения этих предложений 15 марта 1997 г. рабочая группа, состоявшая из представителей заинтересованных министерств и ведомств государств - участников СНГ, представила проект Соглашения, которое было подписано 6 марта 1998 г. в Москве на заседании глав правительств государств - участников СНГ [5].
В Преамбуле Соглашения незаконная миграция определяется как противоправная деятельность, представляющая угрозу общественной безопасности, экономической стабильности, а также способствующая росту преступности.
В соответствии со ст. 1 Соглашения под незаконными мигрантами понимаются граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории государств-участников, а также граждане государств-участников, нарушившие правила пребывания на территории одного из государств-участников, установленные его национальным законодательством. Незаконные мигранты, выявленные на территории государства-участника, подлежат депортации в государство выезда в соответствии с законодательством государства въезда.
При этом определяется, что лица, прибывшие на территорию одного из государств-участников в целях получения убежища или статуса беженца, если их ходатайства о предоставлении такого статуса поданы в соответствующие органы государства въезда в порядке, предусмотренном его законодательством, не подпадают под действие Соглашения.
Государства-участники договорились обмениваться информацией:
- о национальном законодательстве в области миграции;
- об образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, изменениях форм и требований к документам для въезда, пребывания и выезда с территорий государств-участников;
- о выявленных каналах незаконной миграции, в том числе получения въездных виз, иных документов, их использовании;
- о соглашениях о въезде-выезде и миграции с третьими государствами.
В целях развития сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией государства-участники договорились также о взаимодействии в вопросах:
- миграционного контроля;
- учета граждан третьих государств, лиц без гражданства и собственных граждан, незаконно пересекающих границы государств-участников, незаконно пребывающих на их территориях, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию какого-либо государства-участника;
- выработки механизма по депортации незаконных мигрантов;
- подготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов государств-участников, занимающихся борьбой с незаконной миграцией;
- гармонизации национального законодательства государств-участников в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции.
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что среди задач, стоящих перед международным сообществом в деле предупреждения и пресечения незаконной миграции, особое значение приобретают выявление и устранение причин, порождающих рассматриваемое социальное явление, а также соблюдение государствами международно-правовых обязательств в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Использованные источники
1. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18.12.1990.
2. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.12.2000.
3. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15.12.2000.
4. The Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools. Brussels, 23 June 2008.
5. Информация о Соглашении и сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией // Миграция. 1998. № 3-4. С. 80.
