CC BY
505
УДК 341.1
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10024
Каширкина Анна Анатольевна Anna A. Kashirkina
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии)
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34)
randidate of sciences (law), leading researcher of department of scientific support of the activities of the secretariat of Russian delegation in European commission for democracy through law (Venice commission) Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation (34 Bol-shaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russian Federation, 117218)
E-mail: anna-kash@yandex.ru
Морозов Андрей Николаевич Andrey N. Morozov
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34)
сandidate of sciences (law), leading researcher of the department of constitutional, administrative, criminal law and international law
Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation (34 Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russian Federation, 117218)
E-mail: ccla1@izak.ru
Международно-правовое регулирование борьбы с коррупцией: уровни взаимодействия и потенциал развития
International legal regulation of combating corruption: the level of interaction
and potential for development
В статье исследуются вопросы международного противодействия коррупции на универсальном, региональном и двустороннем уровнях. Проводится анализ важнейших международных конвенций в сфере противодействия коррупции, а также выявляется специфика их реализации. Отдельное внимание уделяется анализу положений международных договоров, касающихся общественного контроля в сфере противодействия коррупции. На основе анализа международно-правового регулирования противодействия коррупции авторами предлагаются механизмы совершенствования борьбы с этим явлением на уровне Евразийского экономического союза, включая разработку Евразийской антикоррупционной стратегии. В статье показаны особенности международно-правового регулирования противодействия корруп-
The article explores the issues of international counteraction to corruption at the universal, regional and bilateral levels. The analysis of the most important international conventions in the sphere of combating corruption is being carried out, and the specifics of their implementation are being revealed. Special attention is paid to the analysis of the provisions of international treaties relating to public control in the sphere of combating corruption. Based on the analysis of international legal regulation of anti-corruption, the authors suggest mechanisms for improving the fight against this phenomenon at the level of the Eurasian Economic Union, including the development of the Eurasian anti-corruption strategy. Features of international legal regulation of corruption counteraction within the framework of the Commonwealth of Independent States are shown in the article. The level of bilateral
© Каширкина А.А., Морозов А.Н., 2018
ции в рамках Содружества Независимых Государств. Также проанализирован уровень двустороннего межгосударственного взаимодействия на примере Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 года.
По итогам проведенного исследования сформулированы выводы, в том числе о взаимовлиянии и взаимодействии международного и внутригосударственного регулирования в сфере противодействия коррупции.
Обосновывается формирование отрасли международного антикоррупционного сотрудничества в науке международного публичного права.
interstate interaction is also analyzed on the example of the Agreement between the Government of the Russian Federation and the Government of the Republic of Belarus on enhancing the effectiveness of cooperation in the field of combating corruption of December 25, 2013.
According to the results of the study, the conclusions are formulated, including the interaction of international and domestic regulation in the field of combating corruption.
The formation of the branch of international anti-corruption cooperation in the science of public international law is substantiated.
Ключевые слова: коррупция, международные договоры, международное право, международные организации, противодействие, Евразийский экономический союз, Евразийская антикоррупционная стратегия.
Keywords: corruption, international treaties, international law, international organizations, opposition, Eurasian Economic Union, Eurasian anti-corruption strategy.
Международная безопасность является основой для поддержания современного миропорядка и сохранения цивилизации. Коррупция как «спрут» дает подпитку и основания для разрастания любой международной преступности. Проявляясь в национальной среде, коррупция поражает не только общество и государственные институты, но и быстро переходит на транснациональный уровень. Вот почему практически все международные организации: ООН, ОЭСР, Европейский союз, Совет Европы и другие приняли под своей эгидой важнейшие международные правовые акты, направленные на борьбу с этим злом.
На уровне международно-правового регулирования вопросам борьбы с коррупцией посвящен ряд специальных международных договоров [1].
Основополагающий международный договор в антикорупционной сфере - Конвенция ООН против коррупции 2003 года - подтверждает, что коррупция вышла за пределы одного государства и требует усилий международного сообщества для эффективного предупреждения и противодействия.
На доктринальном уровне иностранные ученые-юристы отмечают, что «тенденции международной юридической практики в сфере противодействия коррупции свидетельствуют о расширении криминализации преступлений коррупции в разных государствах, в которых уже существует эффективная судебная система. В свою очередь, в странах, в которых судебные системы слабы, криминализация преступлений
коррупции (в соответствии с международными документами) испытывает значительные трудности в правоприменении» [2, с. 24].
В условиях развития и постоянного усложнения международных отношений коррупцию следует рассматривать не только и не столько как сугубо угрозу внутригосударственному правопорядку, но и как вызов, стоящий перед международным сообществом государств, гражданским обществом, человечеством в целом.
Важнейшим тому подтверждением является наличие разветвленных международно-правовых механизмов противодействия коррупции на универсальном, региональном и двустороннем уровнях, которые находят свое выражение в международных документах как юридически обязательного, так и рекомендательного характера.
Таким образом, понимание государствами угрозы коррупции для международного правопорядка и, как следствие, национальной безопасности, в свою очередь, поднимает более сложный вопрос, а именно выработку средств противодействия международной коррупционной угрозе, которая несомненно приобретает все более разветвленный и многоуровневый характер, что обусловлено такими факторами, как попытки или даже свержение правительств в отдельных государствах, подпитка террористических и экстремистских формирований, осуществляемая в том числе под прикрытием защиты «демократических» ценностей и «западных» стандартов прав человека, развитие информационно-телекоммуникационных технологий,
которые стали использоваться для достижения целей преступных сообществ на международном уровне посредством самых различных коррупционных механизмов, в которых задей-ствуются так называемые фирмы-однодневки, недобросовестные банковские структуры, коррумпированные должностные лица иностранных государств и т. д.
Международная коррупционная угроза во всех ее проявлениях, безусловно, подрывает «каркас» международного права, включая его общепризнанные принципы и нормы, которые могут эффективно реализовываться только в нормально функционирующей международной системе, на которую не оказывают деструктивного воздействия различные акторы, применяющие коррупционные механизмы для достижения своих противоправных целей и реализации неправовых интересов.
Без комплексных усилий всего международного сообщества в искоренении коррупции вряд ли можно говорить о действенной защите прав человека, поскольку коррупция поражает экономику государства, а значит, делает невозможным здоровое управление и развитие общества.
На наш взгляд, противодействие международной антикоррупционной угрозе должно строиться с учетом всех общепризнанных принципов и норм международного права, с опорой на действующие международно-правовые документы, учитывая мнения всех заинтересованных государств, а не какой-либо их группы, связанной общими целями. Открытое и транспарентное сотрудничество государств в борьбе с коррупцией с опорой на международное право - вот залог эффективного противодействия этому злу в сегодняшней повестке дня.
В плане ретроспективного анализа можно заметить, что посредством разработки и введения в действие в 90-е годы ХХ столетия международных правовых антикоррупционных документов начала складываться система международного регулирования, которую уже в первом десятилетии XXI века можно признать достаточно сформированной на конвенционном уровне. Несомненно, эпохальным событием для всего международного сообщества стало принятие универсального международного договора антикоррупционной направленности - Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, участниками которой в настоящее время являются более 160 государств земного шара.
В связи с этим, как отмечают зарубежные авторы, постепенно формируются тенденции развития международных антикоррупционных инстру-
ментов, которые являются основными этапами международного сообщества на пути к комплексному противодействию коррупции [3, с. 345].
Анализ системы международно-правового регулирования противодействия коррупции в самых ее различных областях позволяет сделать вывод о том, что в этой сфере сформировались специальные принципы взаимодействия государств, которые включают в себя как превентивные, то есть профилактические меры, так и нормы охранительного характера, направленные на создание антикоррупционных механизмов правового регулирования [4]. Указанные специальные принципы антикоррупционного сотрудничества, в свою очередь, повлияли на формирование международных антикоррупционных стандартов.
С международно-правовой точки зрения особо следует подчеркнуть, что универсальные антикоррупционные стандарты закреплены в Конвенции ООН против коррупции. При этом межправительственные организации регионального и субрегионального характера разрабатывают и принимают специальные антикоррупционные стандарты, распространяющие свое действие на государства, входящие в состав соответствующей организации или объединения.
Региональный международный договор -Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года - содержит определение понятия коррупции, которое включает в себя просьбу, предложение, дачу или принятие прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового. В свою очередь, в универсальном международном договоре, а именно в Конвенции ООН против коррупции, а также и региональной Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, такого определения не содержится.
В случае принятия Россией обязательств по Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию следует учитывать, что международно-правовое определение понятия «коррупция», содержащееся в указанной Конвенции, является достаточно широким. Это необходимо иметь в виду в процессе возможного в будущем осуществления имплементационных мероприятий по реализации указанной Конвенции.
Международные договоры универсального и регионального характера имеют обширный арсенал определений, необходимых для правоприменения, и содержат конкретные нормы, направленные на регулирование публично-правовых и частноправовых отношений.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что определение понятия «публичное должностное лицо» в антикоррупционных конвенциях представляется достаточно широким и включает большой круг лиц, осуществляющих публичные функции.
Несомненно, одной из важнейших составляющих в сфере международно-правового регулирования коррупции является общественный контроль. Так, международно-правовая антикоррупционная норма, направленная на общественный контроль, объективирована в статье 13, именуемой «Участие общества», Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.
Характерной чертой рассматриваемой статьи является то, что поскольку в Конвенции ООН против коррупции участвует подавляющее большинство государств мира, то ее положения носят характер общепризнанных норм международного права. В то же время закрепленная в статье 13 Конвенции международно-правовая норма, предусматривающая социальный контроль, является в настоящее время формирующимся, так сказать, генерирующимся международным антикоррупционным стандартом. Кроме упомянутой Конвенции ООН необходимо включение, а главное - развитие международных правовых регуляторов социального контроля в других международных антикоррупционных документах, конечно, в первую очередь, имеющих юридически обязательный характер (а это -международные договоры). Но не стоит забывать о высоком потенциале международных рекомендательных актов, которые могут помочь в формировании международного антикоррупционного стандарта общественного контроля.
Таким образом, международная правовая норма, предусматривающая антикоррупционный общественный контроль, имеет характер общепризнанной международно-правовой нормы, распространяющей свое действие на практически все государства земного шара, к каким бы правовым системам они не относились.
Вместе с тем, сама Конвенция исходит из того, что указанная международная правовая норма реализуется государствами-участниками с учетом своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами национального законодательства.
Так, мы можем заметить, что, с одной стороны, международная правовая норма, предусматривающая антикоррупционный социальный контроль, - это общепризнанная норма, которая, по сути, формулирует международные предписания для участвующих в Конвенции государств, а это практически все государства -члены Организации Объединенных Наций. С другой стороны, Конвенция как универсальный международный договор учитывает особенности и специфику национальных правовых систем, включая ее основополагающую составляющую - законодательство.
При этом для Конвенции ООН против коррупции как универсального международного договора важно преодоление фрагментарности в признании всей совокупности содержащихся в ней международных обязательств в антикоррупционной сфере.
С международно-правовой точки зрения норма, предусматривающая социальный контроль, как она отражена в статье 13 Конвенции ООН против коррупции, - эволюционная норма, которая «выкристаллизовалась» как ответ государств на возросшую угрозу коррупции и ее мутирующие проявления.
При этом объективирование социального контроля в международно-правовом акте в сфере противодействия коррупции характеризует высокий и зрелый уровень гражданского общества в вопросах противодействия коррупции, открытость и транспарентность власти перед гражданами.
Представляют интерес и иные международные договоры антикоррупционной направленности, которые также содержат в своих текстах международный стандарт социального контроля [5].
Таким образом, можно сделать вывод, что международно-правовая норма, предусматривающая социальный контроль в сфере противодействия коррупции:
- служит индикатором зрелости публичных и общественных институтов, а закрепление указанной нормы в Конвенции ООН против коррупции свидетельствует о ее общепризнанности как важного правового регулятора антикоррупционной борьбы для большинства государств;
- рассматриваемая международно-правовая норма является плодом качественного преобразования прав человека во всей его совокупности и многогранности, включая генерирующиеся и трансформирующиеся свободы, которым корреспондируют видоизменяющиеся обязанности.
При этом не стоит забывать, что международные антикоррупционные стандарты, так же
как и другие международно-правовые нормы, должны иметь границы и пределы использования при функционировании государства. Это означает, что процесс имплементации международных антикоррупционных стандартов должен происходить постепенно, демонстрируя готовность и способность органов государственной власти, бизнеса и граждан эффективно следовать антикоррупционной норме. Таким образом, имплементация и эффективная реализация международных антикоррупционных стандартов хотя и преломляется через «букву» закона, но не выражается исключительно ею. В данном случае для формирования «духа» закона антикоррупционной направленности следует учитывать уровень зрелости и функционал гражданского общества, а также мировоззрение граждан.
Характерной чертой современного международно-правового регулирования является развитие регионального взаимодействия государств.
Для российской юридической науки, несомненно, очень важным является постсоветское пространство международного антикоррупционного взаимодействия. Так, например, под эгидой Содружества Независимых Государств в целях регулирования сотрудничества в сфере противодействия коррупции используются как юридически обязательные акты, то есть международные договоры, так и документы рекомендательного характера, включая модельное законодательство. Применение такого спектра международных документов потенциально создает хорошие возможности для взаимодействия в сфере противодействия коррупции. Однако, несмотря на это, над эффективностью реализации международно-правовой базы СНГ в сфере противодействия коррупции еще предстоит серьезно работать. Не последняя роль в этом вопросе должна принадлежать и юридической науке.
Под эгидой Евразийского экономического союза (ЕАЭС) еще не сформировано международно-правовое регулирование в сфере противодействия коррупции, что обусловлено отсутствием данной сферы в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. На наш взгляд, в компетенцию ЕЭАС следует включить вопросы противодействия коррупции. При этом такого рода регулирование должно идти в русле выполнения тех международных обязательств, которые приняты государствами - членами ЕАЭС по линии универсального и регионального антикоррупционного регулирования.
Одним из возможных международных документов концептуального характера могла бы стать Евразийская антикоррупционная страте-
гия. Евразийская антикоррупционная стратегия может быть разработана в форме международного договора или рекомендательного акта.
При этом Евразийскую антикоррупционную стратегию целесообразно принимать в качестве открытого международного документа с тем, чтобы государства, участвующие в ней, могли бы активно сотрудничать с другими международными межправительственными и неправительственными организациями.
Представляется, что такой документ, как Евразийская антикоррупционная стратегия, будет способствовать улучшению имиджа Российской Федерации на международной арене как государства, приверженного всем международным обязательствам в сфере противодействия коррупции, а также предлагающего новые решения в этой сфере.
Евразийским банком развития осуществляется проект «Интеграционный барометр ЕАБР», в рамках которого проводится ежегодный опрос жителей 12 стран постсоветского пространства, направленный на анализ общественного мнения по экономическим, политическим и социокультурным (гуманитарным) аспектам евразийской интеграции и кооперации в динамике [6]. На наш взгляд, одним из направлений исследований могли бы стать вопросы противодействия коррупции. В компаративистском плане в данной связи интересен пример исследования ЕС «Специальный Евробарометр» [7].
С учетом вышеизложенного, мы можем резюмировать, что в целом для международно-правовой базы Евразийского экономического союза противодействие коррупции на евразийском пространстве может стать одним из «драйверов» и приоритетов направлений развития. Функционирование единого рынка ЕАЭС может заработать в полную силу, если права бизнеса, иных субъектов хозяйственной деятельности и обычных граждан будут защищены от коррупции не только национальным законодательством, но и международными актами.
Антикоррупционное сотрудничество развивается и на двустороннем уровне между государствами - членами Евразийского экономического союза. В этой связи следует обозначить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 года.
Анализ содержания указанного международного договора Российской Федерации показывает, что его реализация должна осуществляться
посредством как развития национального законодательства о противодействии коррупции, так и проведения предусмотренных организационных мероприятий.
Таким образом, в настоящее время международно-правовое регулирование коррупции осуществляется на универсальном, региональном и двустороннем уровнях. В свою очередь, международно-правовая регламентация находится в тесной взаимосвязи с национальным законодательством. При этом, на наш взгляд, следует констатировать не одностороннее влияние международно-правовых актов на внутригосударственные нормативные правовые акты, а взаимодействие и взаимовлияние указанных документов в антикоррупционной сфере. Причем особенно влияние национальных нормативных правовых актов на международные акты ощущается по линии межгосударственных интеграционных объединений, действующих, в частности, на постсоветском пространстве, включая СНГ, ОДКБ. Данную тенденцию можно проследить по модельному законодательству, рекомендациям по совершенствованию законодательства и т. д.
Несмотря на то, что государствами сформирована достаточно обширная международно-правовая база противодействия коррупции и выработаны соответствующие инструменты, это не отменяет важности развития и совершенствования международно-правового регулирования, в том числе и на уровне межгосударственных интеграционных объединений, а именно Евразийского экономического союза, потенциал которого в антикоррупционной сфере еще не востребован.
В целом сформированная в настоящее время международно-правовая база по противодействию коррупции на различных уровнях, развитие международных антикоррупционных стандартов и усиленное внимание общественности к этой проблеме, по нашему мнению, позволяют говорить о формировании отрасли международного антикоррупционного сотрудничества в науке международного права.
Примечания
1. Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией от 29 марта 1996 г., Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского Союза от 26 мая 1997 г., Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г, Конвенция об уголовной ответственности за корруп-
цию от 27 января 1999 г., Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г, Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней от 12 июля 2003 г.
2. Bryane Michael. Drafting Implementing Regulations for International Anti-Corruption Conventions. Working Paper Number 150. QEH Working Paper Series -QEHWPS150. June 2007. URL: http://www.qeh.ox.ac. uk/RePEc/qeh/qehwps/qehwps150.pdf.
3. Alejandro Posadas. Combating Corruption under International Law. 10 Duke J. of Comp. & Int'l L. 345. P. 345-414. URL: https://www.law.duke.edu/shell/cite.pl ?10+Duke+J.+Comp.+&+Int'l+L.+345.
4. Gacheri Kamunde N. The Crime Of Illicit Enrichment Under International Anti-Corruption Legal Regime. URL: http://www.kenyalaw.org/klr/index.php?id=426.
5. Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней от 12 июля 2003 г., Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией от 29 марта 1996 г.
6. URL: http://www.eabr.org/r/research/analytics/ centre/projects/integration_barometer/
7. Special Eurobarometer 397. Corruption. Conducted by TNS Opinion & Social at the request of the European Commission, Directorate-General for Home Affairs Survey coordinated by the European Commission, Directorate-General for Communication (DG COMM «Strategy, Corporate Communication Actions and Eurobarometer» Unit). URL: http://ec.europa.eu/public_ opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf
Notes
1. The Inter-American Convention against Corruption, adopted by the Organization of American States on 29 March 1996, the Convention on the Fight against Corruption involving Officials of the European Communities or Officials of Member States of the European Union, adopted by the Council of the European Union on 26 May 1997, the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, adopted by the Organisation for Economic Cooperation and Development on 21 November 1997, the Criminal Law Convention on Corruption, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 27 January 1999, the Civil Law Convention on Corruption, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 4 November 1999, the African Union Convention on Preventing and Combating Corruption, adopted by the Heads of State and Government of the African Union on 12 July 2003.
2. Bryane Michael. Drafting Implementing Regulations for International Anti-Corruption Conventions. Working Paper Number 150. QEH Working Paper Series - QEHWPS150. June 2007. URL: http://www.qeh.ox.ac. uk/RePEc/qeh/qehwps/qehwps150.pdf.
3. Alejandro Posadas. Combating Corruption under International Law. 10 Duke J. of Comp. & Int'l L. 345. P. 345-414. URL: https://www.law.duke.edu/shell/cite.pm 0+Duke+J.+Comp.+&+Int'l+L.+345.
4. Gacheri Kamunde N. The Crime Of Illicit Enrichment Under International Anti-Corruption Legal Regime. URL: http://www.kenyalaw.org/klr/index.php?id=426.
5. The African Union Convention on Preventing and Combating Corruption, adopted by the Heads of State and Government of the African Union on 12 July 2003, the Inter-American Convention against Corruption, adopted by the Organization of American States on 29 March 1996.
6. URL: http://www.eabr.org/r/research/analytics/ centre/projects/integration_barometer/
7. Special Eurobarometer 397. Corruption. Conducted by TNS Opinion & Social at the request of the European Commission, Directorate-General for Home Affairs Survey coordinated by the European Commission, Directorate-General for Communication (DG COMM «Strategy, Corporate Communication Actions and Eurobarometer» Unit). URL: http://ec.europa.eu/public_opin-ion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf
