CC BY
158
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Антикоррупционные мониторинговые механизмы в деятельности международных организаций на универсальном и региональном уровнях*
КАШИРКИНА Анна Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
МОРОЗОВ Андрей Николаевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
В статье исследуются вопросы мониторинга и оценки выполнения государствами международных договоров в сфере противодействия коррупции. Дается определение международных антикоррупционных стандартов. Исследуются различные критерии и индикаторы международного мониторинга проявлений коррупции, включая политические, правовые, информационные, социальные индикаторы с учетом опыта функционирования различных международных организаций. Формулируются предложения по формированию Евразийской антикоррупционной стратегии при продвижении евразийской интеграции.
Ключевые слова: международный мониторинг, проявления коррупции, антикоррупционные стандарты, международные договоры, международные организации, Евразийская антикоррупционная стратегия, Евразийский союз, Глобальная программа по борьбе с коррупцией, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.
Anti-Corruption Monitoring Mechanisms in Activities of International Organizations at Universal and Regional Levels
A. A. Kashirkina, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: ccla1@izak.ru
A. N. Morozov, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: ccla1@izak.ru
* Статья написана на основе материалов, подготовленных А. А. Каширкиной и А. Н. Морозовым в разделе «Методика оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции и анализ оценочных антикоррупционных механизмов в деятельности международных организаций» в рамках проекта Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по подготовке Программы международного научного мониторинга проявлений (состояний) уровня коррупции, презентация которой состоялась в ходе проведения третьего Евразийского антикоррупционного форума 24—25 апреля 2014 г. «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции».
In the scientific article explores the issues of monitoring and evaluation of the implementation by States of international treaties in the field of combating corruption. The definition of the international anti-corruption standards. There are problems that arise during the implementation, monitoring and evaluation of implementation by States of international anti-corruption commitments under various international organizations, including the UN, OECD, Transparency International. We investigate various criteria and indicators for the international monitoring of manifestations of corruption, including political, legal, informational, social indicators based on the experience of functioning of various international organizations.A legal definition of indicators the evaluation of anti-corruption mechanisms and their classification. Explores the role of individual indicators in the international monitoring and evaluation of the manifestations of the level of corruption in the framework of the UN, OECD, GRECO and other international organizations. Proposals for the formation of the Eurasian anticorruptional strategy in promotion of Eurasian integration.
Keywords: international monitoring, corruption, anti-corruption standards, international treaties, international organization, Eurasian anti-corruption strategy, Eurasian Union, the global Programme against corruption, the Convention of United Nations against corruption.
DOI: 10.12737/5804
В настоящее время в российской юридической доктрине появилось значительное количество научных трудов, посвященных противодействию коррупции, причем как на внутригосударственном, так и на международном уровне, включая вопросы взаимодействия международно-правовых и внутригосударственных антикоррупционных предпи-саний1. Вместе с тем, на наш взгляд,
1 См., например, такие работы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, как: Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012; Хабриева Т. Я., Тиунов О. И., Кашепов В. П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Правовые проблемы противодействия коррупции: матер. Меж-дунар. науч. конф. Москва, 2 ноября 2011 г. / отв. ред. Л. В. Андриченко, О. О. Журавлева. М., 2012; Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30—31 мая 2012 г.) / отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Цирин. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов норматив-
вопросы оценки выполнения международных антикоррупционных обязательств в свете тех процессов, которые происходят на международно-правовом уровне, заслуживают отдельного рассмотрения, что связано как с доктринальными аспектами рассматриваемой проблемы, так и с международно-правовыми тенденциями антикоррупционного сотрудничества государств и практикой международных антикоррупционных организаций.
Международные обязательства в сфере противодействия коррупции сосредоточены в основном в международных договорах, в том числе в
ных правовых актов: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012; Власенко Н. А., Грачева С. А, Рафа-люк Е. Е. и др. Правовые средства противодействия коррупции: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012; Каширки-на А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 79—86; Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 76—88; Морозов А. Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 87—95.
международных антикоррупционных конвенциях, которые приняты как под эгидой международной универсальной организации — Организации Объединенных Наций, так и на уровне ряда международных региональных организаций: Совета Европы, Европейского Союза, Организации экономического сотрудничества и развития и др. Определенная часть международных обязательств для государств вытекает из юридически обязательных решений международных организаций, имеющих в своей компетенции согласно учредительным документам право принимать юридически обязательные решения для государств-участников в сфере противодействия коррупции.
Международные антикоррупционные конвенции опираются главным образом на юридически обязательные международно-правовые предписания, обязывающие государства при вступлении в силу соответствующих международных договоров имплементировать их в национальное законодательство. В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и важнейших региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г. Также рассматривается вопрос об участии России в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. При этом в международно-правовых актах содержатся как базовые, так и специальные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых на государства различен. В связи с этим ввиду множественности международно-правовых актов, содержащих несовпадающие антикоррупционные стандарты, можно говорить о конкуренции
международных антикоррупционных стандартов, содержащихся в документах различных международных организаций (ООН, ГРЕКО, ОЭСР, Совет Европы и др.). При этом далеко не всегда правовые коллизии, возникающие при конкуренции различных антикоррупционных стандартов, решаются в пользу универсальных, к которым в настоящее время мы можем отнести антикоррупционные стандарты, принимаемые под эгидой ООН.
Таким образом, развитие конвенционного регулирования и деятельности международных организаций в сфере противодействия коррупции привело к значительной дифференциации и многообразию международных антикоррупционных стандартов2. В то же время понятие международных антикоррупционных стандартов (международных стандартов в сфере противодействия коррупции) не закреплено на международно-правовом уровне, равно как и их перечень. В связи с этим наполнение данного важнейшего понятия осуществляется с помощью доктрины.
В целом можно предложить следующее определение международных антикоррупционных стандартов. Это устоявшиеся в практике международного общения развитых стран и закрепленные в международных правовых актах (международных договорах и решениях международных организаций, имеющих обязательный характер для государств-участников) нормы, направленные на противодействие и профилактику коррупции в государ-ствах3.
2 Подробнее см.: Плохой О. А., Семилю-тина Н. Г., Цирин А. М. и др. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2014. С. 12, 13.
3 См.: Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации. С. 76— 88.
При разработке методики оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции и анализе оценочных антикоррупционных механизмов в деятельности международных организаций следует учитывать, что в рамках формируемой отрасли международного антикоррупционного сотрудничества появились специальные институты, которые объединяют в себе следующие группы наиболее важных антикоррупционных регуляторов:
международные антикоррупционные принципы и нормы;
международно-правовые запреты и ограничения для публичных должностных лиц;
международно-правовые стандарты служебного поведения должностных лиц;
международно-правовые контрольные механизмы за легализацией (отмыванием) незаконно полученных денежных средств;
международно-правовые механизмы мониторинга за исполнением государствами требований международных антикоррупционных конвенций;
международно-правовая помощь по уголовным делам антикоррупционной направленности;
международно-правовые меры по профилактике коррупции.
Наряду с формированием указанных институтов в сфере антикоррупционного взаимодействия государств наблюдается тенденция углубления правового наполнения указанных институтов не только на международном, но и на национальном уровне.
С точки зрения исследования методики оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции и анализа оценочных антикоррупционных механизмов в деятельности международных организаций несомненный интерес представляет опыт Организации Объединенных Наций как уникального
актора международных отношений, в сферу деятельности которого на основании соответствующего международного договора, а именно Конвенции ООН против коррупции, входят вопросы противодействия коррупции в государствах-членах. Кроме того, под эгидой ООН разработаны и иные документы, в том числе рекомендательного характера, направленные на формирование подходов к противодействию коррупции.
Так, Управлением ООН по наркотикам и преступности разработана Глобальная программа по борьбе с коррупцией: план действий4. В рассматриваемой Программе содержится методология, разработанная в целях сбора данных для оценки коррупции. К такого рода данным относятся следующие:
обзор международных исследований и анализа коррупции и антикоррупционных мероприятий;
анализ результатов уличных опросов граждан об их опыте коррупции и взяточничества;
сбор, анализ и обновление исследований в сфере борьбы с коррупцией в бизнесе;
исследование «высокого» уровня коррупции, включая анализ структуры коррупционных сетей, созданных на высоких уровнях, в том числе с участием организованной преступности, посредством подборки тематических исследований в выбранных группах опытных работников правоохранительных и судебных органов;
обследование среди работников системы уголовной юстиции в отношении коррупции и ее восприятия;
анализ следственных и судебных дел в отношении коррупции;
анализ уголовной статистики в сфере коррупции;
анализ законодательных положений о противодействии коррупции;
анализ содержания охвата коррупции средствами массовой информации;
4 URL: http://www.uncjin.org/CICP/ Corrupti_e.pdf.
интервью с основными носителями информации (представителями судебной власти, сотрудниками правоохранительных органов, жертвами и свидетелями коррупционных правонарушений, бизнес-сообществом);
разработка и реализация мониторинга коррупции;
создание международной базы данных в сфере коррупции под эгидой ООН.
Кроме того, в рассматриваемой Глобальной программе содержатся предложения по разработке и применению международного механизма мониторинга по борьбе с коррупцией. Так, международный механизм антикоррупционного мониторинга призван способствовать осуществлению конкретных мер для борьбы с коррупцией. Что касается создания и функционирования такого мониторингового механизма, то в документе особо подчеркивается, что он будет действовать во внутригосударственных рамках и соответственно является исключительно элементом технической помощи, а не международно-правовым документом. Вместе с тем отмечается, что проведение подобного мониторинга целесообразно включать в международные договоры регионального характера, например, в качестве специального протокола. На наш взгляд, одним из каналов международно-правовой реализации указанного положения Программы может стать разработка Евразийской антикоррупционной стратегии, предложения по формированию которой будут приведены ниже.
Правовой статус ООН как универсальной международной организации предопределяет и «удельный вес» антикоррупционных стандартов ООН в системе международно-правового регулирования противодействия коррупции. Представляется, что широкий состав государств — участников Конвенции ООН против коррупции наделяет их наибольшим радиусом действия и обусловливает производность международных антикоррупционных стандартов, раз-
рабатываемых и принимаемых по линии международных региональных объединений и организаций. Несмотря на то что в этом случае мы не говорим о юридической силе международных стандартов, разрабатываемых под эгидой различных международных организаций, а также их месте в иерархии международно-правовых норм, следует иметь в виду, что обязательства государств — участников Конвенции ООН против коррупции представляют собой универсальную международно-правовую систему и охватывают практически все государства земного шара.
В связи с этим можно отметить, что согласно результатам обзора действия Конвенции ООН против коррупции в России российская правовая и институциональная системы достаточно эффективно реализуют международные обязательства, вытекающие из указанной Конвенции.
Кроме того, с точки зрения мониторинга реализации Конвенции ООН против коррупции важнейшее значение имеет то обстоятельство, что Российская Федерация активно участвовала в разработке механизма оценки выполнения Конвенции. Таким образом, в отличие от системы мониторинга ГРЕКО и ОЭСР Россия не присоединялась к уже действующим механизмам, а сама активно участвовала в их разработке и создании. Это особенно значимо в связи с тем, что государству с точки зрения защиты и продвижения своих национальных интересов гораздо выгоднее стоять у истоков создания соответствующих международных механизмов, в данном случае в сфере противодействия коррупции, а не присоединяться к уже функционирующим антикоррупционным механизмам, которые созданы другими государствами. Иллюстрацией этого тезиса как раз и служит оценка выполнения Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции5.
5 См. Плохой А. О., Семилютина Н. Г., Ци-рин А. М. и др. Указ. соч. С. 13—15.
Таким образом, можно отметить, что универсальные антикоррупционные стандарты сосредоточены в Конвенции ООН против коррупции, тогда как региональные и отраслевые международные организации принимают специальные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых рассчитан на соответствующих государств-членов.
Наконец, еще одной важной тенденцией международного антикоррупционного сотрудничества последних лет являются изменения и дополнения форматов международного универсального и регионального взаимодействия государств. В связи с этим полагаем целесообразным разработку и принятие Евразийской антикоррупционной стратегии, которая, не заменяя собой существующие международно-правовые рычаги по противодействию коррупции, тем не менее отвечала бы защите национальных интересов не только Российской Федерации, но и всех государств — членов Таможенного союза и Единого экономического пространства исходя из общности правовых систем государств, входящих в данное межгосударственное объединение.
Межгосударственное взаимодействие в рамках евразийского пространства может ориентироваться на позитивное восприятие мировых антикоррупционных практик и международных антикоррупционных стандартов. Так, формирование евразийских антикоррупционных стандартов, основы которых могут быть заложены в Евразийской антикоррупционной стратегии, позволит:
создать альтернативные механизмы оценки международных обязательств в антикоррупционной сфере;
предусмотреть возможности не только криминализации коррупционных преступлений, но и в случае совершения малозначительных правонарушений коррупционного характера — возможности социализации без криминализации деяния,
что существенно увеличит потенциал превентивных антикоррупционных мер воздействия;
предусмотреть правовые пределы запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы и иных категорий лиц, выполняющих публичные функции;
консолидировать в рамках евразийского пространства взаимодействие по реализации антикоррупционных конвенций, действующих под эгидой различных объединений (ООН, ОЭСР, Совет Европы, СНГ и т. д.).
Таким образом, формирование евразийских антикоррупционных стандартов позволит, с одной стороны, извлечь лучшие элементы из международного и европейского опыта антикоррупционной борьбы, с другой — защитить национальные интересы Российской Федерации с учетом особенностей национальной правовой системы. Кроме того, необходимо учитывать, что на евразийском пространстве также формируются новые, заслуживающие внимания прогрессивные механизмы по созданию правовых мер в сфере противодействия коррупции, среди которых можно выделить как практические механизмы, так и научные подходы. Например, научные разработки, впервые осуществляемые российскими учеными, по формированию специальной отрасли международного публичного права — международного антикоррупционного сотрудничества, у которой уже сейчас созданы система специальных принципов, институты и нормы6.
6 По данному вопросу подробнее см.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева; Плохой А. О., Семилютина Н. Г., Цирин А. М. и др. Указ. соч.; Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций; Она же. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации; Морозов А. Н. Указ. соч.
В пользу необходимости принятия Евразийской антикоррупционной стратегии в качестве международного договора также говорит то обстоятельство, что Модельный закон «О борьбе с коррупцией» принят в 1999 г. и за истекший период международное антикоррупционное сотрудничество значительно продвинулось. Кроме того, как показывает международная практика, основополагающие международно-правовые документы в антикоррупционной сфере принимаются в форме международных договоров или юридически обязательных решений, например, в рамках Европейского Союза, поскольку это межгосударственное объединение наделено широкими наднациональными полномочиями.
Евразийская антикоррупционная стратегия в случае ее принятия Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан должна найти отражение в международно-правовой базе Таможенного союза и ЕврАзЭС, а в связи с образованием Евразийского экономического союза стать частью международно-правовой базы нового объединения.
Кроме того, поскольку процессы евразийской интеграции протекают достаточно динамично, то вопрос о международном мониторинге проявлений коррупции возможно рассмотреть в рамках Евразийского экономического союза и реализовы-вать его посредством каналов этого межгосударственного интеграционного объединения.
Так, следует отметить, что в настоящее время под эгидой Евразийского банка развития (ЕАБР) осуществляется проект «Интеграционный барометр ЕАБР», который является долгосрочным прикладным исследовательским проектом Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития (ЦИИ ЕАБР). В рамках проекта проводится ежегодный опрос жителей 12 стран региона СНГ в целях изучения общественного мнения по экономическим,
политическим и социокультурным (гуманитарным) аспектам евразийской интеграции и кооперации в ди-намике7. Представляется, что одной из областей исследований на постсоветском пространстве может стать и международный мониторинг проявлений коррупции. В связи с этим нельзя не отметить опыт Европейского Союза и, в частности, исследование «Специальный Евробарометр», представленное в феврале 2014 г.8
Таким образом, Евразийская антикоррупционная стратегия призвана стать качественно новым международным регулятором в самом широком спектре правовых мер по противодействию коррупции для государств Евразийского региона, дополняющим, а не заменяющим собой имеющиеся международно-правовые акты и международные документы в сфере противодействия коррупции.
В чем же суть нового возможного документа и его достоинства?
Во-первых, Евразийская антикоррупционная стратегия может иметь две формы по юридической силе, которые согласятся ей придать государства, — международный договор с обязательной юридической силой после выполнения государствами соответствующих процедур либо рекомендательный акт, сила которого будет в создании ориентиров для международного антикоррупционного сотрудничества государств.
Вариант принятия Евразийской антикоррупционной стратегии в
7 URL: http://www.eabr.org/r/research/ analytics/centre/projects/integration_ barometer/.
8 Special Eurobarometer 397. Corruption. Conducted by TNS Opinion & Social at the request of the European Commission, Directorate-General for Home Affairs Survey co-ordinated by the European Commission, Directorate-General for Communication (DG COMM «Strategy, Corporate Communication Actions and Eurobarometer» Unit). URL: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ ebs/ebs_397_en.pdf.
форме международного договора, на наш взгляд, предпочтительнее, поскольку, создавая международные обязательства для государств, нормы этой Стратегии будут обладать приоритетом по отношению к российскому законодательству (в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). А в других государствах — партнерах России по евразийской интеграции Евразийская антикоррупционная стратегия, будучи международным договором, также должна будет добросовестно исполняться согласно общепризнанному принципу международного права pacta sunt servanda.
Во-вторых, радиус Евразийской антикоррупционной стратегии позволит вначале охватить те страны — бывшие республики СССР, которые с точки зрения существующих международных рейтингов коррупции находятся в арьергарде далеко не с учетом всех объективных показателей, а зачастую ввиду различных политических и субъективных конвергенций. Таким образом, формируемый к 2015 г. Евразийский экономический союз, включая не только тройку государств — Россию, Беларусь и Казахстан, но и государства, в отношении которых уже запущены «дорожные карты» по присоединению, — Армению и Киргизскую Республику, следует рассматривать в качестве важнейшей основной площадки не только для принятия Евразийской антикоррупционной стратегии, но и для ее апробации и реализации.
В-третьих, Евразийскую антикоррупционную стратегию можно принять и после вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе. Это можно сделать и после принятия самого Договора о Евразийском экономическом союзе, поскольку данный вопрос требует дополнительной проработки и согласования. Однако, как известно, важнейший международный документ, принятый в качестве приложения к международному дого-
вору, — Таможенный кодекс Таможенного союза от 27 ноября 2009 г., принимался спустя два года после принятия Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г. В результате ТК ТС стал первым унифицированным документом международно-правового характера в виде кодекса за весь постсоветский период.
Евразийская антикоррупционная стратегия с точки зрения унификации и ее системообразующего характера может иметь не меньшее значение для государств всего Евразийского региона в сфере международного противодействия коррупции.
В-четвертых, Евразийская антикоррупционная стратегия не должна стать закрытым документом. В ней целесообразно предусмотреть, что государства, реализующие эту Стратегию, сотрудничают и продолжают сотрудничать с другими международными как правительственными, так и неправительственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере противодействия коррупции, а именно ОЭСР, ГРЕКО, Совет Европы и т. д., без ущемления участия в других международных договорах, в том числе антикоррупционной направленности.
Это важное положение Евразийской антикоррупционной стратегии позволит использовать ее в деятельности СНГ, включая Межгосударственный совет по противодействию коррупции, созданный в соответствии с Соглашением от 25 октября 2013 г.
В-пятых, Евразийская антикоррупционная стратегия может опираться на определение коррупции, содержащееся в российском законодательстве. Это обосновано не только четкой проработанностью легального определения коррупции, отраженного в российском законе, но и тем, что данное определение состыковано с Конвенцией ООН против коррупции и иными международными антикоррупционными конвен-
циями, что позволяет использовать его в качестве термина международно-правового характера. Кроме того, определение коррупции, рецепииро-ванное из российского законодательства и воспринятое Евразийской антикоррупционной стратегией, может быть использовано в качестве позитивного опыта нашими партнерами по евразийской интеграции.
В-шестых, Евразийская антикоррупционная стратегия предполагает более широкое использование для имплементации ее положений как на внутригосударственном, так и на международно-правовом уровне инструментария Евразийской экономической комиссии. В частности, каналы реализации названной Стратегии могут быть значительно расширены за счет принятия решений Советом и Коллегией Евразийской экономической комиссии, что, в свою очередь, позволит сократить бюрократические издержки на приведение в соответствие нормативно-правовой базы государств — участников Евразийского экономического союза.
Наконец, в-седьмых, реализация и внедрение Евразийской антикоррупционной стратегии позволит повысить внешнеполитический имидж Российской Федерации на различных мониторинговых (оценочных) международных площадках в части предпринимаемых нашей страной мер по противодействию коррупции как на международном, так и на национальном уровнях, поднять престиж российского антикоррупционного законодательства и укрепить доверие к российской правовой системе.
Необходимо отметить, что тенденции антикоррупционного сотрудничества государств предполагают усиление влияния как международных контрольных механизмов, так и контрольно-надзорных механизмов на национальном уровне. Например, взаимные оценки государств по исполнению Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществле-
нии международных коммерческих сделок предусмотрены в деятельности Рабочей группы по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц. Международные оценочные механизмы существуют и в ГРЕКО, и в международных неправительственных организациях. При этом международные контрольные механизмы повышают уровень качества реализации соответствующих антикоррупционных стандартов в государствах, а также гарантируют выполнение международных обязательств.
Таким образом, в современной международной системе функционирует ряд мониторинговых механизмов в антикоррупциионной сфере, которые созданы под эгидой международных межправительственных организаций. Кроме того, и международные неправительственные организации занимаются оценкой уровня коррупции в различных государствах; к таким организациям, в частности, относится «Транс-перенси Интернешнл».
Резюмируя вышеизложенное, целесообразно выделить следующие концептуальные подходы к методике оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции.
1. Центральным объектом оценки выполнения международных обязательств в сфере противодействия коррупции должны являться международные договоры соответствующей направленности, причем как их отдельные международно-правовые нормы, особо значимые для государства в политике противодействия коррупции, так и весь международный договор в целом, в системной связи и совокупности всех содержащихся в нем норм, что особо важно для международного антикоррупционного сотрудничества.
2. В современных условиях активно возрастает роль международных обязательств в сфере противодействия коррупции, которые вытекают из обязательных решений меж-
дународных межправительственных организаций.
3. Наиболее заметную правовую и политическую роль в сфере противодействия коррупции на международном уровне играют такие международные межправительственные организации, как Совет Европы, Европейский Союз, Организация экономического сотрудничества и развития. Совместно с ООН данные организации активно участвуют в формировании и оценке реализации международных антикорруп-ционых стандартов. В то же время ввиду отсутствия единых подходов к пониманию международных антикоррупционных стандартов международные межправительственные организации не всегда совпадают во мнениях при реализации оценочных механизмов выполнения антикоррупционных стандартов, в большей степени ориентируются на свои, выработанные в рамках собственной процедуры и под эгидой собственного конвенционного регулирования международные антикоррупционные стандарты регионального или отраслевого характера, в отдельных случаях нивелируя международные антикоррупционные стандарты универсального характера, выработанные в рамках Конвенции ООН против коррупции.
4. Ряд международных обязательств в сфере противодействия коррупции, вытекающих из международных антикоррупционных конвенций, при их имплемента-ции в национальное законодательство государств служит основой для формирования общепризнанных международных антикоррупционных стандартов. Среди них можно выделить международные стандарты служебного поведения должностных лиц, международные антикоррупционные запреты и ограничения для публичных должностных лиц, международные антикоррупционные стандарты финансовой отчетности и контроля за легализацией (отмыванием) незаконно полученных
денежных средств. При этом реализация международных антикоррупционных стандартов предполагает осуществление мониторинга за различными процессами выполнения международных обязательств в сфере противодействия коррупции, включая самооценку, контрольные стадии и уровни (раунды, фазы).
5. В настоящее время мероприятия по мониторингу (оценке) выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции является общепризнанным международно-правовым контрольным механизмом, что отражено в международных договорах и актах ООН, СЕ, ЕС, ОЭСР, ГРЕКО.
6. Формирование международного контрольного механизма, а значит, и механизма международного мониторинга (оценки) выполнения государствами соответствующих международных обязательств является межгосударственным процессом. Это означает, что для его эффективного создания и функционирования необходимы согласование воль государств и передача части национальных полномочий для формулирования рекомендаций и иных заявлений в отношении оцениваемого государства. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что юридическая оценка в механизме международного мониторинга (оценки) проявлений коррупции неразрывно связана с политическим восприятием государства на международной арене по целому ряду показателей.
7. В связи с этим влияние на формирование политического «имиджа» государства может осуществляться рядом международных акторов, в том числе неправительственными организациями. Для Российской Федерации целесообразно повышение признания уровня антикоррупционной борьбы и значимости выполнения международных обязательств в сфере противодействия коррупции, помимо уже имеющихся площадок, в формате Евразийского региона. В настоящее время это Таможенный со-
юз и ЕврАзЭС, а после 2015 г. — Евразийский экономический союз. Формат Евразийской антикоррупционной стратегии, которую возможно принять под эгидой Евразийского экономического союза, позволит Российской Федерации и другим государствам — членам региональной интеграции, включая СНГ, оцениваться по реальным и объективным показателям (индикаторам), без политической ангажированности с учетом особенностей национальных правовых систем и совокупности иных объективных факторов.
Методика оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции предполагает определение методологических подходов к такой оценке, т. е. набора специфических приемов и средств, на основании которых будет осуществляться поставленная весьма сложная задача. При этом в основу такого методологического подхода обоснованно могут быть положены естественно-научные методы познания с ориентацией на юридические науки.
При совокупном анализе оценочных антикоррупционных механизмов, действующих для оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции, можно обнаружить, что указанные механизмы имеют ряд общих и специальных индикаторов, а также индивидуальные индикаторы.
При этом необходимо дать правовое определение соответствующих индикаторов оценочных антикор -рупционных механизмов, под которыми, по нашему мнению, в целях настоящей статьи следует понимать общие, специальные или индивидуально определенные критерии, определяющие подходы международной межправительственной или неправительственной организации к оценке государства (группы государств) на предмет выполнения им (ими) международных обязательств, вытекающих из международного до-
говора (международных договоров) в сфере противодействия коррупции и иных международно-правовых актов и международных актов (включая рекомендации и решения, не имеющие обязательного характера).
Следует отметить, что в фокусе исследования в данной статье — именно международные договоры, принимаемые под эгидой ряда международных межправительственных организаций и влекущие для государств-членов определенные международные обязательства в сфере противодействия коррупции.
Так, общими индикаторами оценочных антикоррупционных механизмов, на основании которых международной межправительственной организацией (ММПО) оценивается выполнение взятых на себя государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции, являются правовые, политические, социальные и информационные индикаторы.
В свою очередь, правовые индикаторы включают в себя подкри-терии, которые раскрывают подходы конкретной ММПО к оценке выполнения определенных международных обязательств (конвенционных норм) в данном государстве. Так, среди наиболее важных правовых индикаторов оценочных антикоррупционных механизмов следует выделить:
уровень имплементации антикоррупционных конвенций применительно практически к каждой норме;
восприятие законодательством государства подобных норм за счет использования определенного способа (канала) имплементации (отсылка, полная или частичная инкорпорация, трансформация, адаптация и др.);
применение конвенционных норм в правовой системе государства с учетом анализа деятельности правоохранительных органов;
толкование конвенционных норм уполномоченными органами государства (высшими судами);
динамика правоприменения международных конвенций в сфере противодействия коррупции с учетом оценки статистических данных и сопоставления данных, полученных от правоохранительных органов, и судебной практики (например, по количеству доведенных до суда уголовных дел, возбужденных за совершение коррупционных преступлений; количество оправдательных приговоров и т. д.);
качество и соразмерность санкций, применяемых судебными органами государства за совершение коррупционных преступлений и правонарушений (конфискация, запрещение занятия определенной должности, арест и т. д.).
Указанный перечень критериев, которые применяются экспертами ММПО для оценки правовой составляющей выполнения государством международных обязательств в сфере противодействия коррупции, не является исчерпывающим. Нами обозначен наиболее часто встречаемый при экспертной работе набор индикаторов, выражающийся как при письменной, так и при устной оценке.
На наш взгляд, правовые индикаторы должны являться центральными, положенными в основу объективной оценки государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции со стороны ММПО. В то же время для проведения всесторонней оценки эксперты ММПО учитывают правовые индикаторы в непосредственной связи с политическими индикаторами, которые отражают взаимосвязь власти и общества государства сквозь призму международных отношений и международной политики. В связи с этим, по нашему мнению, политические индикаторы имеют элементы субъективной оценки и не должны быть положены во главу угла при соответствующей работе экспертов ММПО. Между тем на практике при проведении оценочных раундов политические индикаторы проявляются таким образом, что сдвигают
допустимый баланс в соотношении с правовыми критериями, в результате чего возникает субъективный перекос, мешающий государству получить объективную и беспристрастную оценку в части исполнения международных антикоррупционных обязательств.
Одновременно политические индикаторы безусловно являются необходимыми составляющими в оценочных механизмах ММПО в сфере противодействия коррупции. Среди наиболее значимых политических индикаторов следует выделить:
статус и место государства в международных организациях, имеющих в качестве главного или дополнительного направления противодействие коррупции;
уровень политической реакции со стороны публичных должностных лиц на заявления, рекомендации, пояснения и другие акты данной ММПО;
наличие политической воли, направленной на борьбу с коррупцией, включая развитие международного сотрудничества в антикоррупционной сфере.
Например, Рабочая группа по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, действующая при ОЭСР, приглашает на заслушивание оценочных отчетов по государству руководителей органов государств (министерства юстиции, генеральной прокуратуры и др.).
При проведении оценок в рамках различных ММПО государствам, как правило, предоставляется право давать устные и письменные комментарии по вопросам, поставленным перед ними экспертами ММПО. Письменные ответы на вопросы с комментариями объединяются в отчеты, которые после их обсуждения, защиты государством, представляющим отчет, в необходимых случаях корректировки и одобрения (с вынесением рекомендаций) включаются в итоговый отчет по стране, публикуемый от
имени данной организации. В связи с этим подготовка компетентными органами государства письменных отчетов по выполнению предусмотренных международными конвенциями требований является очень важной как для политической, так и для правовой оценки государства.
Таким образом, в качестве смежного, т. е. политико-правового индикатора, можно обозначить такой важнейший критерий оценки ММПО выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции, как выбор концепции составления и презентации страновых отчетов, подготавливаемых государствами в соответствии с различными раундами (фазами) оценок.
При подготовке и презентации страновых отчетов на заседаниях специализированных органов ММПО оцениваемое государство своего рода защищает свой отчет для создания максимально благоприятной и высокой оценки о выполнении взятых на себя антикоррупционных обязательств.
Практика деятельности ООН, ОЭСР, Совета Европы, ГРЕКО и других международных межправительственных организаций, занимающихся вопросами противодействия коррупции, показывает, что важное место при подготовке и обсуждении подобных отчетов, а в конечном счете и для промежуточной оценки по определенной фазе (раунду) играют социальные индикаторы, под которыми нами понимается общественный уровень восприятия коррупции в стране различными стратами (социальными группами), включая представителей органов государственной власти, бизнес-сообщества, науки, медицины, культуры, образования и др.
Отдельно следует выделить информационные индикаторы в механизмах оценок ММПО, которые могут включать:
восприятие коррупции интернет-ресурсами и СМИ;
официальное отражение уровня коррупции в государстве (через официальные печатные издания);
альтернативное отражение уровня коррупции в стране в негосударственных печатных изданиях;
оппозиционное отражение уровня коррупции в различных информационных изданиях.
Важно учитывать, что при функционировании оценочных антикоррупционных механизмов в деятельности международных организаций все выше обозначенные индикаторы находятся в сложной и тесной взаимосвязи, объем учета каждого из критериев может быть достаточно произвольным ввиду отсутствия в методиках ММПО четких указаний на систему оценки каждого из обозначенных индикаторов.
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что основополагающим международно-правовым актом в сфере противодействия коррупции универсального характера является Конвенция ООН против коррупции, в разработке которой активное участие принимала Российская Федерация. Кроме того, наша страна участвовала и в создании механизмов оценки выполнения этой Конвенции. Такого рода активная позиция государства в системе международно-правового противодействия коррупции положительным образом отразилась и на оценках осуществления Россией обязательств, проистекающих из Конвенции, что, на наш взгляд, обусловлено изначальным участием России в создании системы противодействия коррупции под эгидой ООН.
Таким образом, Конвенция ООН против коррупции как основополагающий международный договор в этой сфере, имеющий универсальный характер и охватывающий большинство государств земного шара, содержит международные антикоррупционные стандарты, представляющие собой общепризнанные нормы международного права в сфере противодействия коррупции. Это, в
свою очередь, означает, что региональные и отраслевые механизмы противодействия коррупции, включая механизмы мониторинга и последующей оценки, должны развиваться с учетом концептуальных положений универсального международно-правового регулирования. Вместе с тем в данном случае речь не идет о том, что на региональном либо отраслевом уровне государства и международные организации должны дублировать или копировать положения универсальных антикоррупционных стандартов. Универсальные антикоррупционные стандарты, получая свое развитие на региональном уровне, обогащаются и дополняются посредством более тесного взаимодействия государств в рамках соответствующих структур с учетом их специфики и полномочий. Между тем региональные и отраслевые антикоррупционные стандарты, основываясь на букве и духе универсальных антикоррупционных стандартов, развивая их положения, должны стремиться к максимально сбалансированному учету особенностей национальных правовых систем всех государств-участников.
Библиографический список
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012.
Власенко Н. А., Грачева С. А., Рафа-люк Е. Е. и др. Правовые средства противодействия коррупции: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012.
Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. 2013. № 10.
Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3.
Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2012.
Морозов А. Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Журнал российского права. 2014. № 3.
Плохой О. А., Семилютина Н. Г., Ци-рин А. М. и др. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / под ред. Т. Я. Хабрие-вой. М., 2014.
Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30—31 мая 2012 г.) / отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Ци-рин. М., 2012.
Правовые проблемы противодействия коррупции: матер. Междунар. науч. конф. Москва, 2 ноября 2011 г. / отв. ред. Л. В. Ан-дриченко, О. О. Журавлева. М., 2012.
Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноз-драчев. М., 2012.
Хабриева Т. Я., Тиунов О. И., Кашепов В. П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012.
Роль деклараций о сотрудничестве государств в Арктике и международное право
АВХАДЕЕВ Владислав Рамилевич, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела международного публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Значительная часть современных источников международного права, регулирующих отношения, возникающие в сфере сотрудничества государств по вопросам Арктики, — это де-
