CC BY
287
Международно-правовое регулирование борьбы с глобальным потеплением и подходы России и стран СНГ к ратификации Парижского соглашения об изменении климата от 12.12.2015 г.
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
Ведущий научный сотрудник Института проблем безопасности СНГ, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук
Аннотация: В статье анализируется Парижское соглашение об изменении климата от 12.12.2015 г., а также участие Российской Федерации в данном международном соглашении и делаются соответствующие выводы. Отмечено, что Парижское соглашение имеет не только экологические цели, но и политические цели давления на развивающиеся экономики, отражая общие рамочные подходы и ориентиры. Оно не разработано в деталях, особенно это касается регламентации системы контроля за исполнением обязательств странами — участниками Соглашения. В этих условиях России целесообразно сохранять свободу «маневра», которая позволит принимать решение по вопросу ратификации, когда будет достигнута ясность по всем его деталям. В России принят План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов.
Ключевые слова: Парижское соглашение, глобальное потепление, леса, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, выброс парниковых газов.
International legal regulation of combating global warming and the approaches of Russia and CIS countries to ratify the Paris agreement on climate change from G. 12.12.2015
BYKOVSKY VADIM KIRILLOVICH
Leading scientific researcher of the Center for economic and legal problems of Eurasian integration Security Problems Institute of the CIS Associate Professor MGLU them O.E. Kutafina, candidate of legal sciences
Abstract: The article examines the Paris agreement on climate change from 12 December 2015, as well as the participation of the Russian Federation in this international agreement and corresponding conclusions are drawn. Noted that the Paris agreement has not only environmental objectives, but political pressure on the emerging economies, reflecting common approaches and guidelines. It is not developed in detail, particularly the regulation of the system of control over execution of obligations by the countries-parties to the Agreement. In these conditions Russia should preserve the freedom to «maneuver», which will allow you to make a decision on the ratification when it achieved clarity in all its details. Russia adopted a Plan for the implementation of complex of measures on perfection of state regulation of greenhouse gas emissions.
Key words: The Paris agreement, global warming, forests, framework Convention on climate change, greenhouse gas emissions.
Актуальность международно-правового регулирования негативных последствий изменения климата
Существует актуальная международная проблема глобального потепления, которая возникла довольно давно как проблема, угрожающая безопасности человечества. Глобальное потепление - как медленное, неуклонное и постепенное увеличение средней температуры на нашей планете - наблюдается как системное явление с негативными последствиями изменения климата, ставшими предметом международно-правового регулирования на международном и региональном уровне. Поскольку данное явление способствует повышению уровня мирового океана, вследствие чего приводит к затоплению больших территорий, мировое сообщество обеспокоено необходимостью согласованных действий в рамках ООН по выработке общих норм и принципов противодействия негативным последствиям глобального потепления, которые рассматривает как угрозу безопасности.
В результате потепления происходит таяние ледников в Арктике, Гренландии и Антарктиде. Уровень воды на планете поднялся на 10-20 см, возможно, больше. Причины глобального потепления пока до конца не изучены, но скорее всего они являются результатами производственной и иной технической деятельности человечества.
Угольные электростанции, автомобильные выхлопы, заводские трубы и другие созданные человечеством источники загрязнения, вместе выбрасывают в атмосферу около 22 млрд тонн углекислого газа и других парниковых газов в год. Животноводство, применение удобрений, сжигание угля и другие источники дают около
250 млн тонн метана в год. Около половины всех парниковых газов, выброшенных человечеством, осталось в атмосфере. Около трех четвертей всех антропогенных выбросов парниковых газов за последние 20 лет вызваны использованием нефти, природного газа и угля. Большая часть остального вызвана изменениями ландшафта, в первую очередь вырубкой лесов1. Выброс данных газов приводит к потеплению.
Министерства обороны и государственные службы безопасности государств - членов ООН давно рассматривают климатические угрозы в контексте национальной политики и безопасности.
Прогноз изменений климата и геополитических последствий его изменения до 2020 г. был представлен Министерству обороны США в 2010 г. под названием «Сводка погоды: 2010-2020»2. В нем говорится, что глобальные климатические изменения способны полностью дестабилизировать политическую обстановку на планете. В числе правдоподобных упоминаются такие сценарии, как голод в Европе и соперничество ядерных держав из-за скудных водных ресурсов.
Стратегический прогноз изменений климата Российской Федерации на период до 2020 г. и их влияния на отрасли экономики России подготовила группа экспертов Росгидромета под руководством Главы Всемирной метеорологической организации руководителя Росгидромета А.И. Бедрицкого3. По мнению российских и международных экспертов, для предотвращения
1 О проблемах и последствиях глобального изменения климата на Земле. Эффективные пути решения данных проблем. https://geocenter.info/pages/climatology-report-onlin; http://www.vitamarg.com/eco/article/427.
2 Доклад Минобороны США «Прогноз изменений климата и геополитических последствий его изменения до 2020 года». https://ecoteco.ru/library/magazine/zhurnal-111/ekologiya/prognoz-izmeneniy-klimata-i-geopolitieskih-posledstviy-ego-izmeneniya-do-2020-goda
3 Стратегический прогноз изменений климата Российской Федерации на период 2010-2015 гг. и их влияния на отрасли экономики России. Росгидромет. https://ecoteco.ru/library/magazine/zhurnal-111/ekologiya/prognoz-izmeneniy-klimata-i-geopolitieskih-posledstviy-ego-izmeneniya-do-2020-god
либо снижения темпов мирового потепления среди других мер необходимо снизить содержание углекислого газа и других газов в атмосфере.
В Париже 12.12.2015 г. в рамках реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в целях снижения углекислого газа в атмосфере было заключено Парижское соглашение4.
Парижское соглашение от 12.12.2015 г. является Договором в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, регулирующей меры по снижению углекислого газа в атмосфере с 2020 г.5 Парижское соглашение было подготовлено взамен Киотского протокола в ходе Конференции ООН по климату в Париже и принято консенсусом 12.12.2015 г., вступило в силу 22.04.2016 г.
Стороны Парижского соглашения признали важность предупреждения, минимизации и решения вопросов потерь и ущерба, связанных с неблагоприятными воздействиями изменения климата, включая экстремальные погодные явления и медленно протекающие явления, а также роль устойчивого развития в снижении риска потерь и ущерба. Они решили стремиться углубить понимание, активизируют действия и поддержку, в том числе через Варшавский международный механизм, когда это необходимо, на основе сотрудничества и стимулирования в отношении потерь и ущерба, связанных с неблагоприятными воздействиями изменения климата.
Цель Соглашения заключается в том, чтобы государства-участники дали свое согласие на то, чтобы удерживать рост глобальной средней температуры намного ниже 2 °С и приложить усилия для ограничения роста температуры отметкой в 1,5 °С.
Страны - участники Соглашения заявляя, что пик выбросов СО2 может быть достигнут внезапно, определили что свои вклады в достижение декларированной общей цели снижения выбросов страны устанавливают по своим стандартам, но пересматривают их один раз в пять лет.
В Соглашении также сказано, что для снижения уровня углекислого газа сейчас недостаточно предложенных текущих национальных вкладов, а данным Соглашением не установлен механизм международного принуждения как в отношении декларирования национальных целей, так и в обеспечении обязательности их достижения.
Стороны Парижского соглашения признали важность предупреждения, минимизации и решения вопросов потерь и ущерба, связанных с неблагоприятными воздействиями изменения климата, включая экстремальные погодные явления и медленно протекающие явления, а также роль устойчивого развития в снижении риска потерь и ущерба.
• системы раннего предупреждения;
• готовность к чрезвычайным ситуациям;
• медленно протекающие явления;
• явления, которые могут приводить к необратимым и перманентным потерям и ущербу;
• комплексная оценка и управление рисками;
• средства страхования риска, создание пулов климатических рисков и другие решения в области страхования;
• неэкономические потери;
• сопротивляемость общин, средства к существованию и экосистем.
4 Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 09.05 1992 г. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ сопуепйопв/сИ|т^е_1:га1т^огк_сопу.8№т1
5 Парижское соглашение в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, регулирующее меры по снижению углекислого газа в атмосфере с 2020 г. от 21.12.2015 г. http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf
Важным направлением по борьбе с парниковыми газами является охрана лесов (ч. 1 ст. 5). Государства должны предпринимать действия по охране и повышению качества, в соответствующих случаях, поглотителей и накопителей парниковых газов, как это упомянуто в ст. 4, п. ^ Конвенции, включая леса.
Участникам Парижского Соглашения было направлено обращение Генеральной Ассамблеи ООН о необходимости предпринимать действия по осуществлению и поддержке деятельности в сфере снижения выбросов углекислого газа, основанной на действующих международно-правовых нормах, как они изложены в соответствую-
щих руководящих указаниях и решениях ООН в этой области.
Государства должны придерживаться Парижского соглашения при выработке политических подходов и позитивных стимулов своей деятельности, связанной с сокращением выбросов углекислого газа, принимая меры по противодействию обезлесению и деградации лесов с учетом необходимости сохранения лесов как природной биосистемы устойчивого углеродного обмена. Государства должны обеспечить эффективное управление лесным хозяйством по увеличению количества территорий, занятых лесами, особенно в развивающихся странах.
Парижское соглашение как инструмент политического давления на развивающиеся экономики
Парижское соглашение подписано Российской Федерацией, но не ратифицировано, поскольку данный международно-правовой акт имеет много неясностей и недоработок, что может негативно отразится на темпах экономического роста России, а обязательство довести выбросы в атмосферу ниже уровня 1990 г. Россия уже перевыполнила.
12 апреля 2017 г. в Госдуме РФ на заседании экспертной группы Экспертного совета по вопросам различных аспектов Парижского соглашения ООН по климату, среди которых находились представители «Деловой России», Союза нефтепромышленников России, ТПП, эксперты ведущих промышленных компаний страны, Парижское соглашение было подвергнуто критике как не соответствующее интересам российской промышленности и топливно-энергетическому комплексу, поскольку также его ратификация увязывалась западными странами с прекращением действий антироссийских санкций6.
По итогам заседания в Госдуме РФ Экспертного совета по вопросам Парижского соглашения по климату отмечалось, что обязательства России в рамках Парижского соглашения являются добровольными, но невыполнение их несет для страны серьезные риски санкций и принуждений, влияющих на снижения темпов роста российской экономики. В случае ратификации Соглашения потребуется глубокий экономический
PARIS2015
UN CLIMATE CHANGE CONFERENCE
COP21-CMP11
6 Насколько России необходима борьбы с потеплением климата http://www.ng.ru/economics/2017-04-12/100_globalhea ting.html
анализ последствий выполнения обязательств Россией на периоды за пределами 2030 г. с тем, чтобы избежать новых санкций и ограничений со стороны западного сообщества за негативное влияние российского топливно-энергетического комплекса на климат вследствие увеличения углекислого газа в атмосфере.
Парижское соглашение имеет не только экологические цели, но и политические цели давления на развивающиеся экономики, отражая общие рамочные подходы и ориентиры, не разработанные в деталях, особенно это касается регламентации системы контроля за исполнением обязательств странами - участниками Соглашения. В этих условиях России целесообразно сохранять свободу маневра, которая позволит принимать решение по вопросу ратификации тогда, когда будет достигнута ясность по всем его деталям.
2017 г. объявлен годом экологии в России. В настоящее время показатель выбросов парниковых газов в России в год составляет 3,5 млрд тонн. При этом лишь 35,7% выделяемого СО2 компенсируется его поглощением. Российская Федерация планирует к 2030 г. снизить объем
выбросов на 30% по сравнению с уровнем выбросов 1990 г. Для достижения этой цели необходимо наладить учет выбросов. Данные работы уже ведутся7.
15-18 ноября 2016 г. в г. Марракеш (Марокко) состоялась 22-я Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (и^ССС СОР22), на которой специальный представитель Президента России, Александр Бедрицкий, выступил по вопросам изменения климата, выразив позицию России по Парижскому соглашению на ближайшее будущее. Он отметил, что Российская Федерация, приветствуя вступление в 2016 г. в силу Парижского соглашения, считает его надежной международно-правовой основой для долгосрочного климатического урегулирования. Для России вступление в силу Парижского соглашения является хорошим стимулом и возможностью выйти эволюционным путем на устойчивую траекторию низкоуглеродного развития8.
А. Бедрицкий также отметил, что Россия не рассматривает отказ от углеводородов в качестве способа снижения выбросов парниковых газов в рамках выполнения взятых на себя обязательств в среднесрочной перспективе. Необходимо искать новые рецепты с учетом текущей и прогнозируемой экономической ситуации, планов социально-экономического развития, учитывать национальные особенности и интересы страны. В частности, представляется важным учитывать роли и потенциал энергосбережения, природного газа, применения инновационных низких эмиссионных технологий использования угля, метана, создания новых свойств материалов, а также предотвращения выбросов и увеличение стоков в лесной экосистеме нашей страны.
А. Бедрицкий заявил, что благодаря принятым недавно мерам государственной поддержки к 2024 г. планируется ввести в России около 6 ГВт новых мощностей солнечных, ветряных
7 Развиваться без ущерба для экономики реально // Российская газета. 28.02.2017 г. С. 4.
8 В Марракеше 15.11.2016 г. открылась Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата. http:// golosarmenii.am/article/46965/v-marrakeshe-otkrylas-konferenciya-storon-ramochnoj-konvencii-oon-ob-izmenenii-klimat
электростанций и малых ГЭС. В энергетике России уже присутствует положительный для климата и глобального потепления момент, когда
40% электроэнергии страны вырабатывается за счет безуглеродных источников, таких как АЭС и ГЭС9.
Парижское соглашение в контексте интересов стран СНГ и развивающихся стран
Между тем, количество стран, ратифицировавших парижское соглашение по климату, подготовленное во время 21-й сессии Конференции сторон (СОР21) Рамочной конвенции ООН об изменении климата (и^ССС) удвоилось.
Чтобы соглашение вступило в силу, требуется, чтобы страны, подписавшие его, осуществляли выброс как минимум за 55% мировых выбросов парниковых газов. На данный момент его подписали 60 стран, выбросы которых составляют 48%. В число новых 31 стран, ратифицировавших парижское соглашение в среду, вошли Аргентина, Беларусь, Казахстан, Бразилия, Мексика, ОАЭ (Объединенные Арабские Эмираты), Сингапур, Таиланд, Украина и Шри-Ланка.
Казахстан готов к сокращению выбросов парниковых газов по Парижскому соглашению, что потребует на национальном уровне четко определить вклады и придерживаться их. В соответствии со ст. 4 Парижского соглашения МЭС будут периодически обновляться раз в 5-10 лет в сторону повышения соответствующих вкладов участвующих стран, а для их достижения должны разрабатываться и реализовываться национальные меры.
Казахстан представил первоначальный национальный вклад в сокращение выбросов парниковых газов по Парижскому соглашению в Секретариат Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 28.09.2015 г. Представленный Казахстаном национальный вклад по Парижскому
соглашению определен в масштабе всей экономики, т.е. должен покрывать меры по сокращению выбросов парниковых газов в пяти секторах МГЭИК: энергетика; промышленные процессы; сельское хозяйство; управление отходами; землепользование, изменение землепользования и лесное хозяйство.
Наиболее крупные установки, выбросы которых превышают эквивалент 20 тыс. тонн двуокиси углерода в год, регулируются в Казахстане национальной системой квотирования и торговли выбросами парниковых газов в соответствии с положениями гл. 9-1 Экологического кодекса Казахстана «Государственное регулирование в сфере выбросов и поглощений парниковых газов». Однако действие данной рыночной системы приостановлено до 01.01.2018 г. в соответствии с Законом Республики Казахстан от 08.04.2016 г. № 491-У ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по экологическим вопросам»10.
Согласно ст. 4 Парижского соглашения государства стремятся как можно точнее оценить уровень «допустимого глобального пика» выбросов парниковых газов для того, чтобы обеспечить снижение выбросов углекислого газа в будущем. При этом они признают, что достижение такого пика потребует более длительного времени для тех стран, которые являются развивающимися. Добиваться сокращений выбросов углекислого газа необходимо в соответствии с последними
9 Выступление специального представителя Президента РФ А. Бедрицкого на 22-й Марракешской Конференции участников Рамочной конвенции ООН об изменении климата (UNFCCC COP22) 15.11.2016 г
10 Ратификация Казахстаном Парижского соглашения: основные правовые вопросы, требующие рассмотрения http:// eenergy.media/2016/11/03/ratifikatsiya-kazahstanom-parizhskogo-soglasheniya-osnovnye-pravovye-voprosy-trebuyushhie-rassmotreniya
открытиями в области науки и техники, высокими технологиями, современными научными знаниями для достижения сбалансированности между антропогенными выбросами из источников и абсорбцией поглотителями парниковых газов на основе справедливости, в контексте устойчивого развития и усилий по искоренению нищеты.
Участники Парижского соглашения договорились, что каждая из стран разрабатывает, сооб-
щает и сохраняет последовательность в определении на национальном уровне вкладов в снижение выбросов, которых она намеревается достичь, принимая национальные меры по предотвращению изменения климата.
Главная ответственность за снижение выбросов лежит на развитых странах, которые устанавливают целевые показатели абсолютного сокращения выбросов в масштабах всей экономики страны. Развивающиеся страны должны продолжать активизировать свои усилия по предотвращению изменения климата, переходя со временем к целевым показателям ограничения или сокращения выбросов в масштабах всей экономики с учетом различных национальных условий.
Кроме того, развивающие страны на основе региональных, двусторонних и многосторонних подходов, регулярно сообщают об своих действиях или мерах по укреплению потенциала охраны природы. Развивающиеся страны, должны регулярно сообщать о прогрессе, достигнутом в осуществлении планов, политики, действий или мер по осуществлению Парижского соглашения.
Реализация Парижского соглашения
В настоящее время идет процесс реализации Парижского соглашения на уровне внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации. Уже подготовлен Проект закона об отчетности компаний о выбросе парниковых газов, который в ближайшее время будет рассматриваться в Государственной думе РФ и станет базой для создания в России системы углеродного регулирования. Данное решение было принято на Международном инвестиционном форуме в Сочи 2016 г.11
С 2017 г. «углеродная отчетность» должна стать обязательной для всех предприятий с объемом выбросов более 50 тыс. тонн СО2-эквива-лента в год. Планируются соответствующие изменения и дополнения к Федеральному закону от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды», которые вводят в российское экологическое законодательство понятие «парниковые газы» и обязывают компании с начала 2018 г. отчитываться об их выбросах12. В настоящее время законопроект согласовывается с различными ми-
11 Международный Инвестиционный Форум. 2016 г. г. Сочи. https://ria.ru/trend/international_investment_forum_27092016
12 Федеральный закон от 10.01 2002 г. «Об охране окружающей среды». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_34823
нистерствами, а Федеральный закон о государственном регулировании выбросов должен быть принят летом 2019 г.13
Распоряжением Правительства РФ от 03.11.2016 г. № 2344-р утверждены План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения, принятого 12.12.2015 г. 21-й сессией Конференции Сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата14.
Согласно этому нормативно-правовому акту на 2017-2019 гг. намечаются следующие меры:
• принять Указ Президента РФ «Об утверждении цели ограничения выбросов парниковых газов к 2030 г.»;
• разработать и принять проект Плана мероприятий по реализации установленной Указом Президента РФ цели ограничения выбросов парниковых газов к 2030 г.;
• разработать и принять проект Федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов»;
• подготовить Предложения об участии в международных финансовых механизмах по оказанию помощи развивающимся странам в смягчении последствий изменения климата и адаптации;
• разработать и принять проект «Стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.»;
• разработать План по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, усилить меры по сохранению,
устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах.
В дальнейшем будет разработана модель государственного регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации и разработан проект национального плана адаптации к неблагоприятным изменениям климата.
В заключение следует отметить, что главный недостаток Парижского соглашения заключается в том, что оно не устанавливает эффективный принудительный механизм реализации достигнутых договоренностей, не предусматривает какие-либо санкции в случае не достижения сторонами задекларированных ими целей, а в международно-правовом смысле какие-либо сокращения эмиссии вообще не являются для них обязательными.
Создаваемый комитет для соблюдения Парижского соглашения не имеет реальных полномочий для этого. Согласно ч. 2 ст. 15 Соглашения комитет основывается на знаниях экспертов и имеет стимулирующий характер, который функционирует транспарентным, невраждебным и не-наказательным образом. Комитет уделяет особое внимание соответствующим национальным возможностям и обстоятельствам Сторон.
13 Может быть принят закон о государственном регулировании выбросов парниковых газов http://www.garant.ru/ news/704450/#ixzz4gc842E00
14 СЗ РФ. 2016. № 46. Ст. 6504.
Нормативно-правовые акты и литературы
1. Парижское соглашение от 21.12.2015 г. http:// unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf
2. Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 09.05.1992 г. http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/climate_framework_conv.
3. Федеральный закон от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_34823
4. Распоряжение Правительства РФ от 03.11.2016 г. № 2344-р «Об утверждении Плана реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов» (вместе с «Планом реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения, принятого 12.12.2015 г. 21-й сессией Конференции Сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата») http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34823
5. О проблемах и последствиях глобального изменения климата на Земле. Эффективные пути решения данных проблем. https://geocenter.info/pages/
climatology-report-onlin; http://www.vitamarg.com/eco/ article/427.
6. Доклад Минобороны США «Прогноз изменений климата и геополитических последствий его изменения до 2020 г.». https://ecoteco.ru/library/ magazine/zhurnal-111/ekologiya/prognoz-izmeneniy-klimata-i-geopolitieskih-posledstviy-ego-izmeneniya-do-2020-goda
7. Стратегический прогноз изменений климата Российской Федерации на период 2010-2020 гг. и их влияния на отрасли экономики России. Росгидромет. https://ecoteco.ru/library/magazine/zhurnal-111/ ekologiya/prognoz-izmeneniy-klimata-i-geopolitieskih-posledstviy-ego-izmeneniya-do-2020-god
8. Ратификация Казахстаном Парижского соглашения: основные правовые вопросы, требующие рассмотрения. http://eenergy. media/2016/11/03/ ratifikatsiya-kazahstanom-parizhskogo-soglasheniya-osnovnye-pravovye-voprosy-trebuyushhie-rassmotreniya
9. Может быть принят закон о государственном регулировании выбросов парниковых газов. http:// www.garant.ru/news/704450/#ixzz4gc842E00
