CC BY
25
МЕЖДУ ТРАДИЦИЕЙ И НОВАЦИЕЙ: ИСКУШЕНИЯ ПО-БРИТАНСКИ
Вышло в свет фундаментальное исследование коллектива авторов "Дилеммы Британии. Поиск путей развития"1. Книга выпущена совместными усилиями Института Европы Российской Академии Наук и Российского Совета по международным делам. Примечательно, что авторский коллектив издания включает в себя несколько поколений англоведов, демонстрируя таким образом, преемственность интереса к исследованиям Британии.
Институт Европы уже обращался к теме поиска путей развития и особенностей этого поиска ранее (издателем и тогда выступило партнёрское издательство "Весь Мир")2. Но если прежде авторы рассматривали перспективы реформ в Британии в основном через генезис её внутренней и внешней политики, то в новом исследовании авторы применили другой подход.
В представленном издании авторы рассматривали британское государство и британское общество через проникновение вместе с читателем в существующие проблемы, через проблемный анализ и, как результат, выход на развилку поиска путей решения, причём, на наш взгляд, именно попытки британского истеблишмента определиться с решением существующих проблем представляют исключительный интерес - с точки зрения читателя.
Проблемы эти, как справедливо полагают авторы, приобрели дополнительную актуальность в период между выборами 2010 и 2015 годов (книга вышла в свет, когда выборы 2015 года ещё не проводились). С другой стороны, и рецензируемое издание тому подтверждением, проблемы эти в определенном смысле извечные, как и сама природа британской политики. Самая консервативная политическая система в мире пытается подвергнуть себя реформам - вот,
1 Дилеммы Британии. (Отв. редактор А. Громыко). М., "Весь Мир", 2014, 462 с.
2 Великобритания. Эпоха перемен. (Отв. ре-
дактор А. Громыко). М., "Весь Мир", 2007, 536 с.
как можно вкратце выразить ощущение от ознакомления с книгой.
Как изменить всё, не меняя ничего, или как изменить хоть что-то, но не сразу. Это и есть дилемма, знакомая нам, кстати говоря, не только по академическим источникам. Британия - родина политической сатиры, страна генетической самоиронии, спасавшей и спасающей её от революционных катаклизмов.
Парадоксальным образом, - правда, парадоксальным только для нас, - многие жители Альбиона считают лучшей книгой, описывающей суть политической системы Британии великолепную сатирическую книгу Джонатанна Линна и Энтони Джея "Да, господин министр",3 на страницах которой представитель победившей на выборах партии Джеймс Хэкер становится министром административных дел (несуществующая в реальности должность) с горячим порывом провести насущное реформирование своего министерства и его политики и тут же вступает в бюрократическую схватку со своим постоянным заместителем (чиновничья должность, не зависящая от выборов и представляющая собой некий аналог руководителя аппарата и управляющего делами в одном лице) сэром Хамфри. Этот шедевр иронической сатиры оказался настолько востребован, его коллизии настолько жизненны, а герои настолько узнаваемы, что Маргарет Тэтчер (на тот момент - лидер Консервативной партии и Премьер-министр) вызвалась стать автором одной из сцен для экранизации "своей настольной" книги. На это произведение обращают свое внимание и авторы рецензируемой книги (С. 87) и мы позже последуем их совету.
Рецензируемая нами книга "Дилемма Британии. Поиск путей развития" системно разделена на четыре главы, посвящённые экономике, государственному управлению, социальной политике и внешней политике соответственно. При том - главы, посвящённые государственному управлению
("Вестминстерская модель демократии и государственное управление") и внешней политике ("Внешняя политика: традиции и новизна") наделены большим объемом и занимают вместе почти две трети книги. Здесь, как, впрочем и остальном, авторам не откажешь в логике. Внешняя политика для Британии традиционно имеет такое же значение, что и внутренняя и государственная модель управления Британии - наименее изученная и наиболее интересная для неискушенного исследователя, в роли которого выступает читатель. Из-за невозможности подробно описать все главы рецензируемого исследования, мы рассмотрим некоторые, на наш взгляд, наиболее интересные и - показательные его части.
Так, в главе, посвященной государственной службе приводятся её основные принципы (С. 80-82). Во-первых, аполитичность. Кадровые чиновники не назначаются министрами, т.е. политиками и - что самое главное - не могут быть ими уволены и если политики могут меняться посредством выборов с соответствующей сменой кабинета министров, то аппарат госслужащих - несменяем. Таким образом, министр определяет стратегию развития министерства в соответствии с программой своей партии и решениями политического руководства и не вмешивается в конкретную работу аппарата. Чиновники аппарата же напротив, не имеют права вмешиваться в стратегию развития министерства, однако они - полновластные хозяева аппарата, куда заказано вмешательство министров -политических деятелей. Это и есть первый и главный принцип британской госслужбы, залог её стабильности.
Как говаривал по этому поводу незабвенный сэр Хамфри (чиновник аппарата) из книги "Да, господин министр": "Жизнь в государстве должна продолжаться и в отсутствие политических деятелей'. На что его министр - как раз-таки политический деятель - Джеймс Хэкер признавался: "Мы слишком долго находились в оппозиции, поэтому практически все члены нового кабинета... знакомы с деятельностью Уайтхолла только понаслышке... Таким образом, наша зависимость от чиновников вполне объяснима. Слава Богу, они ведут себя благородно Г1.
Второй принцип, на который обращают наше внимание авторы исследования - постоянство госслужбы в Британии. Другими словами, срок пребывания госслужащего в должности не ограничен и министр не может повлиять на его продвижение по карьерной лестнице, которое определяется исключительно карьерными соображениями.
Третий принцип - анонимность государственной службы Британии. Чиновники министерства готовят решение министра, но ответственность за это решение несет только министр - никак не аппарат. Именно министр выходит с предложениями в парламент, именно министр общается с прессой, именно министр может покинуть пост в результате политического просчета.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что умело раскрытые авторами принципы британской госслужбы если и не вытекают друг из друга, то гармонично интегрированы. Они могут существовать только вместе и никак иначе. Авторы настаивают на эффективности британской модели, которая справедливо считается наименее коррумпированной в мире. И -сословно иерархической. Так, верхний эшелон госслужащих имеет семь разрядов и составляет четыре тысячи человек (С. 88), а три его верхних разряда - не более шестисот человек (традиционно - выпускники Оксфорда и Кембриджа).
Сложившаяся столетиями, замкнутая и интровертная по своей сути система государственной службы подвергается в Британии постоянным попыткам её реформирования. Авторы исследования подробно излагают историю этих поползновений начиная с Маргарет Тэтчер (о том, какую книгу она называла своей настольной мы писали выше), которая считала недопустимой ситуацию, при которой госчиновники высшего звена "крутили как хотели" некомпетентными министрами (С. 87-94).
Однако попытки изменить принцип государственной службы Британии были и остаются в принципе - британскими. Не затрагивая ни структуру, ни численность, ни материальное обеспечение государственной службы, наблюдается стремление изменить её культуру. И это - чисто по-британски!
Так, сначала госслужащих философски преобразовали из мудрых советников в грамотных исполнителей, что повысило её эффективность, но задело профессиональную этику чиновников (что для сословного
британского общества играет первостепенную роль!). Все большую роль стал играть фактор "политической неблагонадежности" чиновников (высказываемый не напрямую, разумеется, а под видом "служебного несоответствия"). Кроме того, значительная часть ответственности была перенесена на плечи полуавтономных неправительственных организаций, назначение руководства которых контролируется министерством.
Одно из последних поползновений реформировать госслужбу - проект формирования у министра собственного аппарата (заметим - не ломая и не сокращая имеющийся аппарат министерства), который бы включал в себя собственного руководителя аппарата, подчиненного министру, группу политических советников, "внешних" экспертов, спичрайтеров.
Достаточно обыденная для любой другой страны реформа, для Британии выглядит революционной. Что, в свою очередь, объясняет её нелегкую судьбу. Авторы исследования, раскрывая перед нами британский принцип "менять все, не меняя ничего" справедливо полагают, что речь идет о процессе, "которому пока не видно конца" (С. 92) и который ещё долгое время будет "оставаться центральным звеном тех межпартийных и внутрипартийных дискуссий и столкновений", каковым он является на продолжении последних десятилетий (С. 94). Очень по-британски, добавим мы.
Ещё один аспект, на который хотелось бы обратить внимание - поиск путей реформирования избирательной системы (С. 70-77). Главу, посвященную этой проблематике авторы назвали, на наш взгляд, весьма показательно - "Фальстарты избирательной реформы".
Целью реформы было сделать избирательную систему Британии более справедливой и демократичной. При существующей мажоритарной системе побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов в округе, при этом голоса, отданные за других кандидатов - "сгорают", т.е. игнорируются. Эта система явно дискриминирует малые партии.
Одна из таких партий - партия либеральных демократов долгое время выступала за пропорциональную систему, при которой голоса, поданные за партию в каждом округе суммируются и определяют общее количество голосов. Авторы исследования приводят расчеты, сколько бы получили
партии по такой системе на прошедших в 2010 году выборах: консерваторы - 246 (вместо полученных по действующей мажоритарной системе 306); лейбористы -207 (вместо полученных 256), либеральные демократы - 163 (вместо полученных 57). Надо ли говорить, что две крупнейшие партии всячески избегали какого-либо реформирования действующей мажоритарной системы, вне зависимости от того, находились они у власти или же - в оппозиции.
Как объяснил в свое время персонаж книги "Да, господин министр" Джим Хэ-кер: "... в этой оппозиции, по сути, нет ничего оппозиционного — одно название. Собственно, они — оппозиция не у дел, а вот государственная служба — это оппозиция... у власти"1.
В результате противостояния двух основных и прочих мелких партий появился и ещё один вариант - проект альтернативного голосования, при котором избиратель голосует не за одну партию, а расставляет свои приоритеты в списке партий и на основании этих приоритетов определяются места в парламенте.
Это, конечно, не тоже самое, чего добиваются малые партии во главе с либеральными демократами, но и не действующая -мажоритарная - система. Однако судьба её обсуждения, как и судьба всей реформы избирательной системы - неопределённая.
Еще один аспект вынужденного реформирования британской политической системы - положение Шотландии и Уэльса. Здесь авторы исследования, на наш взгляд, испытывают больший оптимизм с точки зрения перспективы процесса (С. 60-66).
Великобритания является королевством, другими словами - унитарным государством и никогда не допустит ничего похожего на федеративное устройство. Однако, время и рост национального самосознания в Шотландии взяли своё - постепенно начался процесс передачи большего числа полномочий из центра (Лондон, а точнее -парламент королевства) непосредственно в Шотландию и Уэльс. Эта политика, по мнению Лондона, позволила усмирить шотландских националистов, набирающих все большее число голосов на выборах.
Как мы знаем, проведённый в Шотландии референдум отложил на какое-то время
обретение ею независимости (во многом, как пишут авторы, благодаря замене Лондоном формулировки в бюллетене - с "Вы согласны, что Шотландия должна быть независимой страной", предложенной шотландскими борцами за независимость на "Должна ли Шотландия быть независимой страной?", утверждённой Лондоном).
Вместе с тем, предоставление больших прав для Шотландии и Уэльса, а главное -предоставление им возможности самостоятельно решать вопросы своей внутренней политики спровоцировали обратный результат для Англии. Именно Англия, будучи структурно интегрированной в Великобританию, оказалась ущемлена, так как не обладала подобными полномочиями. Самый яркий пример такого ущемления -члены парламента, избранные в Англии, не имеют возможности голосования по вопросам, касающимся Шотландии, так как эта компетенция Шотландского парламента, но вот члены парламента, избранные от Шотландии, вполне могут голосовать по вопросам, касающимся Англии.
Сразу возник так называемый "английский вопрос" - как управлять Англией? И сразу же возникло первое предложение -создать собственно английского парламента. Этот предложение, однако, было насторожено воспринято населением Англии и политическим истеблишментом. Среди прочего высказывались опасения в перспективе роста английского национализма. Консерваторами была выработана другая модель - "английские голоса для английских законов". Другими словами, члены парламента, избранные от Шотландии и Уэльса не будут иметь права голосовать по законопроектам, касающимся Англии.
Именно такой подход вкупе с передачей больших полномочий в управлении на уровень муниципалитетов проводит партия консерваторов. Таким образом, государственное устройство Великобритании остается незыблемым, по крайней мере для Англии. И это тоже - очень по-британски.
Что же касается непосредственно механизма управления различными частями Великобритании, то он представляется достаточно запутанным, с нашей точки зрения. Джим Хэкер ("Да, господин министр") однажды поинтересовался: "Каковы мои реальные полномочия в отдалённых частях королевства, таких как Шотландия и Северная Ирландия?" и получил официальное разъяснение в чисто британском стиле:
"Невзирая на положения, содержащиеся в подразделе 3 раздела А пункта 214 Акта об административных процедурах (Шотландия) 1978 года, и в соответствии с достигнутой договоренностью практическое урегулирование спорных и/или вызывающих сомнение вопросов между министерствами подпадает под компетенцию министра административных дел '. По признанию Джима Хэкера - "Меня тут же потянуло ко сну"1.
Отдельно хочется упомянуть о главе, посвященной внешней политике Великобритании (С. 261-440). Сразу скажем, перед авторами стояла непростая задача вместить в формат одного раздела тему, которая является ключевой не только для политического развития Великобритании, но, в определенном смысле, является определяющей для всего мира в течении многих столетий.
Начинается раздел с описания англоамериканских отношений - англосаксонского союза, играющего, на наш взгляд, определяющую роль в формировании современного миропорядка (мы не обсуждаем насколько это полезно и хорошо для самого миропорядка). Здесь мы наблюдаем достаточно стабильные, хотя и не всегда удовлетворяющие британский истеблишмент отношения (глава "Афганская западня" (С. 285). Авторы приводят множество доказательств того, что сами они называют "плотной тканью партнёрства": синхронизиро-ванность разведок двух стран, сотни ежегодных двухсторонних визитов на всех уровнях исполнительной и законодательной властей, нарастающее военное сотрудничество и т.д. Мы, в частности, узнаем, что штат британского посольства в США - самый многочисленный из прочих. И даже временное торможение в развитии англоамериканских отношений, случившееся во время сирийского кризиса, когда британские парламентарии, памятуя опыт Ирака и Афганистана не поддержало 29 августа 2013 года предложение премьера Кэмерона принять участие в боевых действиях - не более, чем исключение из правил.
Другое дело - место и роль Великобритании в Евросоюзе. Здесь авторы подробнейшим образом описывают двойственность британской политики. С одной стороны - Британия является членом Европей-
ского Союза, последовательно выступает за его расширение путем включения в него Турции, Исландии, Хорватии, Македонии. С другой стороны - противится введению у себя евро, отказывается передавать Брюсселю ряд полномочий, постоянно угрожает правом вето при голосовании, настаивает на своей особой роли. Эта двойственность, по мнению авторов, все более раздражает партнёров Британии по ЕС, заставляет их задумываться о значении Британии для ЕС и ЕС для Британии.
На эти вопросы уже отвечал однажды сэр Хамфри - чиновник министерства из книги "Да, господин министр": "Мы вступили в ЕЭС, чтобы прищемить хвост французам, отколов их от немцев, французы — с целью оградить своих малопроизводительных фермеров от более удачливых конкурентов. Немцы ухватились за идею в надежде очиститься от скверны геноцида и вновь принадлежать к человеческой расе" . И когда министр Хэкер указывает ему, что будь всё так плохо, в Сообщество не стремились бы малые страны, такие как Греция, например, сэр Хамфри, задумчиво отвечает ему: "Честно говоря, я не вижу большого смысла в том, чтобы принимать греков"1. Что ж, мы можем констатировать, что здесь мало что изменилось...
К сожалению, формат рецензии не позволяет нам подробнее остановиться на остальных разделах книги, однако мы стремимся не только высказать своё отношение к вышедшему исследованию, но и привлечь потенциального читателя к самостоятельному изучению рецензированного издания.
Главный вывод, который напрашивается при прочтении книги, это стремление британского истеблишмента, да, пожалуй, и всего британского общества в целом провести реформирование существующей социальной, экономической и политической систем Великобритании, не нарушая при этом сложившийся уклад.
Этот принцип касается всего, чего бы мы не коснулись - выборов, финансовой политики, Шотландии, участия в органах ЕС и прочего. Это и есть та особенность, то отличие британской системы от всех прочих и - если угодно - отличие Британии от прочих стран.
Любые попытки, даже исходящие от политического истэблишмента, построить
новое, современное, более открытое к переменам государство всегда будут порождать в Великобритании равное по силе противодействие самого же истеблишмента. Джим Хэкер, помнится, тоже пытался организовывать правительство, открытое перед своим народом: "У нас открытое правительство! Это наше обещание избирателям. Один из главных козырей. Премьер-министр тоже за открытое правительство... ". "Открытое, но не зияющее!" - тут же поправили его2. И в этом была, есть и будет сама Британия.
Однако, перечисляя очевидные достоинства рецензируемого издания нельзя не отметить и его недостатки. Старинное редакторское правило гласит, что не существует текстов, которые не нуждались бы в редактуре и нет изданий, которые нельзя было бы выпустить ещё лучше. К очевидному недостатку книги "Дилемма Британии" - недостатку единственному, но весьма печальному - я отношу тираж издания -500 экземпляров!
Для исследования, одинаково серьезного и с точки зрения проделанной научной работы и с точки зрения оформления издания (твердая обложка, хорошая добротная бумага, внушительный объем книги) такой тираж выглядит по меньшей мере неуместно. Очевидно, указанный тираж является наглядным доказательством приговора, вынесенного современной академической науке, которая вынуждена издавать серьёзные исследования тиражами, которыми в советское время издавались лишь брошюры для внутреннего пользования.
На наш взгляд, указанное обстоятельство демонстрирует энтузиазм авторского коллектива во главе с Алексеем Громыко. Энтузиазм, который в наших современных обстоятельствах всё более напоминает подвижничество. Так что пожелаем коллегам и дальше не сворачивать с этого тернистого пути. И тогда есть надежда, что свеча просвещения не погаснет.
П.П. Александров-Деркаченко,
Председатель Московского общества истории, член Совета Российского исторического общества, статс-секретарь Русского исторического общества заграницей).
