CC BY
131
УДК 9454:1452
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Чичканов В.П., Дульщиков Ю.С., Раевский С.В.,
Статья посвящена исследованию проблем развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях. Рассматриваются основные направления совершенствования межбюджетных отношений. Предлагаются подходы, связанные с оптимизацией нормативов отчислений от регулирующих налогов для муниципального уровня бюджетной системы государства.
Взаимоотношения региональных и муниципальных бюджетов представляют собой низовой уровень межбюджетных отношений в Российской Федерации и поэтому имеют ряд особенностей, характеризующих систему в целом. Устройство бюджетной системы государства зависит от его административно-территориального устройства. За последние 10-15 лет и в административно-территориальном устройстве, в бюджетной системе РФ произошли определенные изменения, которые производились часто без согласования друг с другом. В период плановой экономики на территории России существовала жесткая административная вертикаль, при которой органы власти небольших территорий подчинялись более крупным властным структурам. В результате реформы местного самоуправления муниципальные образования в регионах стали создаваться на разных уровнях прежнего административно-территориального деления (рис. 1).
Первый вариант структуры органов местного самоуправления является наиболее распространенным и существует почти в 50 субъектах РФ. Муниципальные образования в этом случае создаются в границах сельских районов и крупных городов.
Рис. 1. Структуры органов управления в регионах Российской Федерации
Второй вариант с двухуровневой структурой местной власти предполагает одновременное создание муниципальных образований в границах территорий, относящихся к различным уровням
административно-территориального устройства в субъектах РФ. Муниципалитеты, сформированные на основе районов и городов областного (краевого) подчинения, называются муниципальными образованиями первого уровня. Муниципальные образования, созданные в границах территорий, входящих в состав городов районного значения, поселков и сельсоветов, называются муниципальными образованиями второго уровня. Этот вариант существует более чем в 20-ти субъектах Российской Федерации.
Третий вариант предполагает совместное функционирование двухуровневой структуры органов власти в регионах и одноуровневой структуры местных органов власти. Органы местного самоуправления в этом случае созданы на уровне городов областного (краевого) значения, а местные органы власти - на территориях низовых районов. Могут существовать и исключения, если на уровне районов и городов областного (краевого) подчинения действуют не органы местного самоуправления, а представители органов власти региона.
Одноуровневая организация региональных органов власти и органов местного самоуправления, сформированная по поселенческому признаку - четвертый вариант. Подобная организация имеет место в 8 субъектах РФ. Поселенческий признак имеет достаточно условный характер. Значительная часть муниципальных образований в этом варианте были созданы в границах сельсоветов, которые включают несколько сельских поселений.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на примерно равные исходные условия, структуры регионального управления в субъектах РФ достаточно серьезно различаются. В результате формирования различных структур местных органов власти, а также недоработанности законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в регионе, формирование бюджетных систем в каждом отдельном регионе осуществляется по собственному сценарию.
Например, пункт 2 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ[2] говорит о равенстве бюджетных прав муниципальных образований, имея в виду, что все местные бюджеты взаимодействуют с региональными бюджетами напрямую, а не опосредованно. В то же время прежний Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[1] давал разные формулировки функций и предметов ведения органов местной власти. В пункте 3 ст. 6 прежнего закона указывалось, что подчинение одного муниципального образования другому не допускается. Однако органы власти субъекта РФ руководствовались другой частью этого же закона, в которой указывалось, что какое-либо муниципальное образование находится на территории иного муниципального образования, то предметы ведения этих муниципалитетов, объекты собственности муниципальных образований, источники местных доходов регулируются соответствующим законом субъекта РФ.
Различные подходы к построению властной вертикали предполагают разное построение бюджетного процесса в регионах. Варианты бюджетного устройства в регионах даны на рис. 2. Как показывает рисунок, в субъектах РФ могут создаваться двух- и трехуровневые бюджетные системы.
Согласно информации Центра фискальной политики первый вариант двухуровневой бюджетной системы (при котором муниципальные образования и, соответственно, их бюджеты созданы на уровне районов и городов областного (краевого) подчинения), существует в большинстве регионов РФ. Такая система адекватна первому варианту структуры территориального управления (рис. 2).
Второй вариант двухуровневой бюджетной системы (при котором все муниципальные образования, сформированные по поселенческому признаку, имеют одинаковые бюджетные права) действует в 7 регионах России.
Первый вариант трехуровневой бюджетной системы формируется в том случае, если в регионе есть муниципальные образования первого уровня, созданные на базе городов областного (краевого) подчинения и районов. Здесь также существуют муниципальные образования второго уровня, реализующие свои финансовые взаимоотношения с бюджетом региона с помощью муниципалитетов первого уровня. Оказание финансовой помощи и распределение регулирующих налогов, полученных из бюджета региона, между бюджетами муниципальных образований второго уровня находится в компетенции органов местного самоуправления первого уровня (второй вариант структуры регионального управления). Такая система работает в примерно 20 регионах.
Устройство двухуровневой бюджетной системы
I вариант II вариант
Устройство трехуровневой бюджетной системы I вариант II вариант
Рис. 2. Варианты организации бюджетного процесса в регионах РФ
Второй вариант трехуровневой системы возникает в том случае, если в регионе существует второй уровень органов власти в виде их территориальных подразделений (вариант 4 структуры регионального управления). Фактически в этом случае муниципальные образования работают по смете. При этом заметим, что по старому Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 35) и по новому Закону (ст. 52)[3] на смете могут находиться только те поселения и территории, которые не имеют признаков муниципальных образований. Подобное построение бюджетной системы имеет место в 9 регионах РФ.
Таким образом, при анализе межбюджетных отношений в субъекте РФ необходимо учитывать особенности существующей бюджетной системы в каждом конкретном регионе Российской Федерации. Для проведения адекватной бюджетной политики региональным и местным органам власти необходимы достаточные финансовые ресурсы. Имеющиеся тенденции свидетельствуют о том, что в настоящее время особенности развития межбюджетных отношений в субъектах РФ в существенной степени определяются законодательством Российской Федерации и размерами финансовой помощи из федерального бюджета[8].
В условиях не до конца сформировавшейся модели бюджетного федерализма в нашей стране Центр в случае необходимости создает себе резервы для межбюджетного регулирования через концентрацию средств в федеральном бюджете. В то же время эффективная межбюджетная политика на региональном уровне пока остается под вопросом. Вместе с тем следует сказать, что вопросам межбюджетных отношений на региональном уровне в последние годы уделяется гораздо больше внимания. Подтверждением тому могут служить выработанные в Минфине РФ методические
подходы к их совершенствованию.
В то же время действующая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года [4] во многом основывалась на реализации тенденции к сужению финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти. Процессу централизации подверглись и расходные полномочия. Практически полностью централизованы расходы на реализацию промышленной, агропромышленной, научно-технической и социальной политики, а также на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и катастроф. Таким образом, объем оставляемых в регионах финансовых средств в последние годы существенно сократился.
Можно констатировать, что основной особенностью региональной политики в сфере межбюджетных отношений в России будет еще долго оставаться недостаток финансовых средств для ее реализации. В подобных условиях осуществление самостоятельной политики региональными и муниципальными органами власти крайне затруднено.
Тем не менее, можно согласиться с мнением ряда авторов[7], что у региональных властей все же есть некоторое «поле» для определения модели межбюджетных отношений. Практика ряда регионов свидетельствует, что хотя направления оптимизации межбюджетных отношений на территориях связаны с разными сторонами этой проблемы, все они в существенной мере исходят из решения проблемы оптимизации встречных финансовых потоков.
Причем процесс оптимизации в некоторых регионах, в отличии от федерального уровня, начинается уже на этапе создания нормативов отчислений от регулирующих налогов. Несмотря на то, что в отношении всех регионов существуют единые нормативы отчислений от регулирующих налогов, в субъектах Федерации используются самые разные варианты, в том числе и дифференцированный подход к отдельно взятой территории. Это позволяет производить горизонтальное выравнивание доходов дотационных местных бюджетов, учитывая особенности каждой территории с помощью наиболее весомых и имеющих повсеместное распространение налогов.
Исследование межбюджетных отношений в Российской Федерации дает возможность сформулировать следующие выводы:
1) межбюджетные отношения в настоящее время являются главным средством осуществления федеральной региональной экономической политики. Поэтому совершенствование системы взаимоотношений между различными бюджетами должно происходить с учетом основных тенденций региональной экономической политики;
2) сформировавшаяся в настоящий период модель бюджетного федерализма в России имеет признаки «модели сотрудничества», что приводит к активному использованию различных бюджетных грантов: нормативов отчислений от регулирующих налогов и трансфертов;
3) сосредоточение средств в федеральном бюджете с дальнейшим их перераспределением главным образом в виде трансфертов формирует искусственную дотационность отдельных регионов, что вызывает к жизни появление мощных встречных потоков финансовых средств, создает иждивенческие настроения;
4) для решения указанных проблем необходим переход к дифференциации нормативов отчислений финансовых средств от регулирующих налогов;
5) межбюджетные отношения на региональном уровне усложняются особенными региональными проблемами: наличием разных вариантов бюджетных систем в регионах, малыми финансовыми возможностями для проведения эффективной межбюджетной политики. В связи с этим проблемы межбюджетных отношений в субъекте РФ могут быть как аналогичны общегосударственным, так и носить особенный характер;
7) сокращение возможностей маневрирования финансовыми средствами говорит о том, что оптимизация межбюджетных отношений в регионе в существенной мере может быть связана с совершенствованием встречных финансовых потоков в бюджетной системе региона.
Для решения проблемы оптимизации встречных финансовых потоков в регионе видимо, необходим дифференцированный подход к формированию нормативов отчислений от регулирующих налогов, что может в достаточной степени снизить напряженность в области межбюджетных отношений в регионе и содействовать усилиям местных органов власти в наращивании налоговой базы на территории районов. В поддержку подобной гипотезы свидетельствуют и работы ряда авторов, подтверждающие, что проблема одинакового подхода ко всем районам не должна заключаться только в унификации нормативов. Она может быть решена при помощи формирования эффективного механизма определения нормативов для каждой территории[5].
Создание различных по величине нормативов отчислений от регулирующих налогов для муниципалитетов может основываться на следующих положениях:
1. Главным требованием к формированию методического подхода к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов должна явиться возможность его формализации.
2. Формализованный подход при этом не обязательно должен подразумевать ориентацию на получение, в конечном счете, унифицированной формулы. Результатом такого подхода может быть применение единого алгоритма, с помощью которого можно было бы рассчитать конкретные нормативы отчислений для каждого отдельного муниципального образования или для их групп.
3. Предпочтительность объединенного подхода при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов объясняется, по меньшей мере, двумя причинами. Во-первых, в общей массе исследуемых территорий всегда можно найти районы с относительно близкими параметрами развития. Объединение таких муниципалитетов в общие группы ускорит процесс формализации. Во-вторых, для построения оптимальной системы межбюджетных отношений в регионе оправданы равные действия, предпринимаемые по отношению к муниципальным образованиям со сходными условиями их социально-экономического развития.
4. Создание в регионе унифицированных нормативов отчислений от регулирующих налогов можно рассматривать как базовые нормативы для муниципальных образований, обеспеченных условно-собственными доходами. Для менее обеспеченных муниципальных образований могут быть назначены более высокие нормативы. Подобный подход позволит, с одной стороны, увеличить средний уровень условно-собственных доходов муниципальных образований, а с другой - резко не снижать доходы бюджета региона.
5. Немаловажная цель создания дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов заключается во включение этого инструмента межбюджетных отношений в процесс выравнивания уровня обеспеченности территорий бюджетными доходами.
6. Определение нормативов отчислений от регулирующих налогов не должно снижать заинтересованности местных органов власти в наращивании собственной налоговой базы и собираемости соответствующих муниципальных образований налогов. С целью достижения этого условия необходимо, чтобы дифференцированный подход к определению нормативов, уменьшая различия в величине условно-собственных доходов, не менял распределение муниципалитетов по этому виду доходов. Иначе говоря, в результате установления различных нормативов разделении регулирующих налогов муниципальные образования с меньшим экономическим потенциалом не должны быть впереди муниципалитетов с относительно высоким уровнем развития.
Таким образом, данный подход к установлению дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов способствует решению следующего комплекса задач: ведет к росту уровня условно-собственных доходов муниципальных образований; снижает различие районов по уровню бюджетной обеспеченности и уменьшает встречные финансовые потоки в региональной бюджетной системе.
The article deals with problems of intergovernmental relations in the Russian Federationat the regional and municipal levels. The main directions of improving inter-budgetaryrelations. Approaches related to the optimization of the regulations governing deductions from taxes for municipal budget system of the state.
Список литературы
1. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
4. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года» // Собрание законодательства РФ, 17.08.2009, № 33, ст. 4129.
5. Полозков М.Г. Межбюджетные отношения и экономический рост: новые возможности социально-экономического развития. М.: Изд-во РАГС, 2010.
6. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования // Финансы. 2004. - № 6.
7. Слепов В.А., Шубов В.А. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009 № 3.
8. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И., Петренко В.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
Об авторах
Чичканов В.П. - доктор экономических наук, профессор член-корреспондент РАН, советник ректора РАНХиГС
Дульщиков Ю.С. - доктор экономических наук, профессор РАНХиГС Раевский С.В. -доктор экономических наук, профессор РАНХиГС
