CC BY
193
Методы управления недвижимыми активами муниципальных образований
А.С. Попов
руководитель направления ООО «ВекторПроф»*, кандидат физикоматематических наук (г. Москва)
Е.В. Гандзюк
руководитель отдела оценки ООО «ВекторПроф» (г. Москва)
Алексей Сергеевич Попов, [email protected]
Обзор текущего состояния практики управления муниципальными активами в Российской Федерации
В настоящее время в практике муниципальных образований порядок управления активами в виде единой методики отсутствует. Тем не менее в муниципальных образованиях сложились некоторые типичные алгоритмы управления активами.
В статье идет речь об активах, представляющих собой недвижимое и движимое имущество. Методы управления финансовыми активами и гибридами финансовых и нефинансовых активов в статье не рассматриваются.
Правовой основой для системы управления активами муниципальных образований являются законодательство Российской Федерации и нормативные документы органов государственной (региональной и местной) власти [1-6]. Существует ряд нормативных правовых документов, развивающих и изменяющих порядок работы с активами муниципальных образований, которые периодически пополняются и изменяются, влияя тем самым на юридическую сторону управления активами муниципальных образований. Однако стратегическая сторона процесса управления активами муниципальных образований, а также его техническое исполнение не затрагиваются в документах и остаются нереализованными [7]. А именно, как было указано, отсутствует единая методика управления активами муниципальных образований, не разработан
* Информацию о деятельности компании см. на с. 106.
порядок управления ими по целям и критериям достижения целей управления активами муниципальных образований [8, 9].
В то же время, как уже отмечалось, в Российской Федерации на региональном, а также на местном уровне появились примеры разработки методологий анализа наилучшего использования активов в муниципальных образованиях, методологий оценки эффективности использования актива на основе системы бюджетирования, ориентированного на результат, методологий управления активами на основе стандартов выполнения муниципальных услуг и т. д. [8].
Необходимо отметить, что в некоторых регионах Российской Федерации уже имеется опыт проведения анализа влияния развития отдельных активов инфраструктурного масштаба на сопутствующие отрасли. Можно назвать, например, проекты по оценке влияния строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства на экономику городов, проекты создания рекреационных зон регионального масштаба, строительство автодорог федерального уровня и т. д. Такие же примеры существуют и на местном уровне [9].
Систематизируя известную практику управления активами муниципальных образований, можно выделить цели и методы управления муниципальными активами.
Так, в настоящее время в практике управления активами в Российской Федерации выделяют следующие цели и методы управления муниципальными активами.
Цели управления муниципальными активами:
• коммерческие,
• экономические,
• социальные.
Под коммерческими и экономическими целями понимаются цели, свойственные коммерческим предприятиям, такие как повышение стоимости активов, извлечение прибыли, увеличение рентабельности, увеличение денежных потоков, стабилизация финансового положения, повышение объемов производства в денежном и натуральном выражениях и т. п. [9].
Под социальными целями понимают повышение качества образовательных, медицинских услуг, предоставляемых органами государственной власти населению, повышение уровня жизни, доходов, занятости населения и т. п.
Несмотря на сходство целей для муниципальных образований и коммерческих предприятий, методы управления в субъектах государственной собственности и субъектах частной собственности принципиально различны и пересекаются только на минимальном уровне. Можно отметить следующие методы управления муниципальными активами:
• управление денежными потоками (муниципальный заказ, выбор подрядных организаций и т. д.);
• управление материальными ресурсами;
• регулирование нормативных правовых актов.
Приведенный перечень методов управления муниципальными активами является укрупненным. Так, управление денежными потоками позволяет избегать кассовых разрывов, осуществляется во взаимосвязи с положительной динамикой показателей деятельности, прозрачностью и прогнози-руемостью денежных потоков.
Управление материальными ресурсами непосредственно влияет на доходную и расходную базы муниципальных образований, позволяет получать эффекты как от извлечения ценности из активов, так и от экономии от содержания активов.
Регулирование нормативных правовых
актов обеспечивает правовую основу достижения целей управления активами муниципальных образований.
Результаты эффективной системы управления активами следующие:
• обеспечение местных жителей качественными услугами, основанными на использовании местных активов (инфраструктура, услуги жилищнокоммунального хозяйства и т. д.);
• увеличение доходной части бюджета;
• повышение кредитного рейтинга местных административных образований;
• привлечение отечественных и зарубежных инвесторов;
• повышение качества земельных активов (путем перевода государственных объектов из одних категории и вида разрешенного использования в другие, продажи и аренды, а также посредством улучшения инфраструктуры) для создания привлекательных и более производительных условий использования;
• улучшение окружающей среды и качества жизни (создание парков и зон отдыха).
Инструментами реализации указанных методов управления активами муниципальных образований могут служить как юридические, так и экономические рычаги органов местной власти. Например, перечень государственных услуг позволяет произвести разграничение полномочий региональных и федеральных органов государственной власти, что, в свою очередь, позволяет определить для каждого уровня государственной власти необходимость использования и функциональную нагрузку административных зданий, потребность в государственных унитарных предприятиях (далее - ГУП), владении долями и акциями компаний, выполняющих государственный заказ, и т. д.
Использование системы бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет ставить цели и отслеживать эффективность их достижения. Однако система бюджетирования, ориентированного на результат, не всегда работает на практике, так как отсутствует заинтересованность ис-
полнителей всех уровней в работе указанной системы.
Стратегия развития субъекта Российской Федерации должна разрабатываться не для формальных целей, а для того, чтобы действия органов государственной власти были эффективными.
Исполнение нормативных правовых актов может привести как к положительным эффектам для местной экономики, так и к отрицательным. Как положительным, так и отрицательным примером может служить существующее в настоящее время требование установки противопожарных сигнализаций, заборов вокруг школ и т. д., что в состоятельных муниципальных образованиях приведет к повышению показателей достижения социальных целей, но в дотационных муниципальных образованиях высокая стоимость таких мероприятий может привести к критическому положению местного бюджета, вплоть до банкротного состояния муниципального образования. Таким образом, повсеместная эффективность ряда мероприятий, проводимых в исполнение нормативных правовых актов, сомнительна.
Итак, исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что в современной практике Российской Федерации можно выделить следующие инструменты управления муниципальными активами:
• перечень государственных услуг;
• использование системы бюджетирования, ориентированного на результат;
• реализация стратегии развития субъекта Российской Федерации;
• исполнение нормативных правовых актов и прочее.
Зарубежный опыт управления имуществом муниципальных образований
Зарубежный опыт управления имуществом муниципальных образований крайне разнообразен, и его полезно классифицировать по группам стран:
• страны «Большой восьмерки»;
• страны бывшего СССР;
• страны БРИК1;
• страны ОЭСР2.
В каждой группе стран накоплен опыт управления активами муниципальных образований и государственных предприятий.
Необходимо признать, что лучшая практика в сфере управления имуществом муниципальных образований существует в странах «Большой восьмерки». Эту практику мы и будем анализировать.
Отличия зарубежного опыта (здесь и далее под зарубежным опытом мы подразумеваем опыт стран «Большой восьмерки») от российского состоят, например, в методах управления, применяемом инструментарии. Так, зарубежный опыт характеризуется тем, что активно используется внешнее управление, продажа и покупка государственных и муниципальных активов, инструменты залога и выпуска ценных бумаг.
К практическим средствам управления активами в муниципальных образованиях и муниципальных учреждениях можно отнести следующие:
• рационализация и реорганизация сети муниципальных учреждений, проводимые с целью исключения параллельных функций путем закрытия, слияния и перевода в ведение вышестоящего органа управления - органа управления соответствующего региона;
• инвентаризация муниципальных активов;
• оценка и повышение стоимости активов;
• продажа активов;
• оптимальное управление денежными потоками, связанными с муниципальными активами (долговыми обязательствами, доходами, эффектом финансовой политики и т. д.).
В зарубежной системе управления муниципальными активами в отличие от отечественного опыта выделяют такие составляющие, как периодическая инвентаризация совместно с аудитом инвентаризации муниципальной собственности (активов), управ-
1 Страны БРИК: Бразилия, Россия, Индия и Китай.
2 ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития.
Таблица
Классификация муниципальной собственности по целям ее использования
Группа активов Активы Цель управления
Напрямую используемые органами государственной власти Здание администрации, полицейский участок, пожарная станция и т. д. Максимизация эффективности, минимизация издержек
Социального значения Жилой фонд, парки и т. д. Минимизация межбюджетных трансфертов
Прочие Инвестиционная собственность Максимизация прибыли
ление активами на портфельной основе, организационные процедуры, ревизия активов и финансов и т. д.
Основой управления муниципальными активами за рубежом часто является соответствующий стратегический план, который включает в себя, как правило, следующее:
• определение стратегических целей;
• оценка основных характеристик муниципальных услуг;
• оценка спроса на муниципальные услуги;
• разработка стратегии управления активами;
• разработка тактики управления активами;
• финансовое планирование управления активами;
• мониторинг и контроль управления.
В таблице приведена классификация муниципальной собственности по целям ее использования, составленная исходя из агрегированного зарубежного опыта.
Итак, как видно из таблицы, выделяют следующие группы активов: напрямую используемые органами государственной власти, социального значения, а также прочие. Таким образом, можно констатировать, что практический опыт в Российской Федерации существенно отличается от зарубежного опыта. Однако в Российской Федерации уже сложился опыт управления активами в бизнесе.
Опыт бизнеса в управлении активами
Практика управления активами может быть разделена на управление профиль-
ными и непрофильными активами. Управление профильными активами в частных коммерческих организациях достаточно широко освещено в учебной литературе и в настоящей статье не рассматривается.
Практика же управления непрофильными активами на регулярной основе сложилась только в рамках крупнейших компаний, которые обладают колоссальными активами, не относящимися ни к основной, ни к вспомогательной деятельности. Так, например, частные предприятия, относящиеся к газовой, энергетической, железнодорожной отраслям, могут обладать активами, не соответствующими деятельности компании, скажем, сельскохозяйственными активами, офисной недвижимостью и т. д. Также на балансе предприятий могут находиться активы социальной сферы, которые в зависимости от стратегии компании могут относиться как к профильным, так и к непрофильным активам.
Таким образом, для того чтобы отнести актив к профильному или непрофильному, требуются выработка соответствующих критериев - классификатора активов, и разработка методов отнесения активов к тому или иному классу. После классификации активов компании, как правило, разрабатывают методы управления соответствующими классами активов.
Для непрофильных активов соответствующие мероприятия обычно сводятся к предпродажной подготовке, которая может быть довольно растянутым по времени процессом, и отчуждению путем выбора его оптимальной формы.
Практика показывает, что эффект от вве-
дения системы управления непрофильными активами крупнейших компаний может зависеть от интересов внутренних групп влияния (аналогичная ситуация и в западных компаниях), а его оценка может быть искажена вследствие невозможности количественно определить критерии достижения целей. Например, отчуждение и управление активами формально происходит правильно, но фактически может нанести вред. Причиной могут быть как саботаж процесса управления непрофильными активами внутри крупнейших компаний в связи с нарушением сферы влияния одной из внутренних групп компании, так и бюрократические методы, применяемые внутри компании, искажение инструментария и критериев достижения целей внутренними регламентами. К примеру, теоретически верно контролировать аффилированность сделок путем оценки стоимости услуг, а практически это бесполезно и дополнительно нагружает трудовые и финансовые ресурсы - происходит принятие неверных управленческих решений. Также негативный эффект управления может быть связан с неправильным определением целей функционирования компании. Бесперспективной может быть такая цель компании, как рост ее стоимости, поскольку зачастую она определяется не фундаментальными характеристиками бизнеса компании, а конъюнктурными колебаниями.
Подходы к определению профильных и непрофильных активов
В настоящее время единая методика определения непрофильных активов отсутствует. В качестве примера рассмотрим методику управления непрофильными активами, которая была разработана одной из крупнейших российских естественных монополий. Согласно этой методике система управления непрофильными активами включает следующее:
• классификатор непрофильных активов компании и ее дочерних обществ;
• метод отнесения активов компании и ее дочерних обществ к категории непрофильных на основе оценки эффективности вложений;
• метод определения оптимального состава мероприятий по предпродажной подготовке непрофильных активов компании и ее дочерних обществ.
Итак, для того чтобы понять, какие активы или отдельные функции деятельности компании являются непрофильными, необходимо прежде всего проанализировать текущую цепочку создания стоимости в компании с целью отражения долгосрочной стратегии и охвата всего перечня стратегических инициатив, включая планы по интеграции и диверсификации бизнеса.
Далее для достижения максимального эффекта при определении непрофильных активов следует разработать индивидуальную карту бизнес-процессов компании на основе отраслевой цепочки создания стоимости. Эта карта позволит получить ясную картину всех существующих основных и вспомогательных процессов. Стратегические цели компании целесообразно структурировать и декомпозировать по четырем перспективам согласно методологии Balanced Scorecard:
1) финансы;
2) рынки сбыта;
3)внутрикорпоративные процессы;
4) инновации и кадровый потенциал.
В результате формируется четкая картина влияния отдельных показателей эффективности по указанным перспективам и их воздействия на главную стратегическую финансовую цель компании. Все последующие действия, связанные с анализом, группировкой и классификацией непрофильных активов, будут производиться с целью определения их влияния на ключевые показатели эффективности (КПЭ - Key Performance Indicator - KPI) функционирования основного процесса основной деятельности компании. На рисунке 1 показан бизнес-процесс проверки активов на предмет непрофильности.
Согласно приведенной диаграмме на первом этапе осуществляются вспомогательные виды деятельности. Для вспомогательных видов деятельности определяются активы, обеспечивающие основную производственную деятельность и активы, участвующие в выполнении прочих вспомогательных видов деятельности.
СО : I:
со
О
со
со
со
ф
со
о
с
к со ■
I: со
0 :
1 :
О :
0:
О
0
1 _0 •.
О
С^:-:
СХктивы^
Участвующие в выполнении Участвующие в выполнении ■;
? ОСНОВНЫХ видов ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ видов
деятельности Группы деятельности Группы
Выполняющие вспомогательные виды деятельности, обеспечивающие основную производственную деятельность
Участвующие в выполнении прочих вспомогательных видов деятельности
Обеспечивающие Остальные
экономическую, финансовую и иную безопасность Группы активы
I
о
с
о
1^
ё;: I < .0
с; N
I-----------------------*-----------------------7
11. Проверка активов по дополнительным критериям *
< 2. Экспертная оценка [
ф ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ
о 1. Советом директоров (рыночная стоимость активов более 30 млн р.) с 2. Председателем Правления (рыночная стоимость активов менее 30 млн р
ПРОФИЛЬНЫЕ АКТИВЫ
НЕ ПОДЛЕЖАЩИЕ ПРОДАЖЕ ПОДЛЕЖАЩИЕ ПРОДАЖЕ
НЕПРОФИЛЬНЫЕ АКТИВЫ
СГОКОНЧАНИЕ ПРОВЕРКИ11>
Рис. 1. Бизнес-процесс проверки активов на предмет непрофильности
Активы, участвующие во вспомогательных видах деятельности, обеспечивающие основную производственную деятельности, относятся к непрофильным или профильным на основании экспертных оценок. Решения по управлению такими активами принимаются на основании решений высших органов управления компании, к компетенции которых относится соответствующий вопрос.
Активы, участвующие в выполнении прочих вспомогательных видов деятельности, делятся на активы, подлежащие продаже и не подлежащие продаже.
Управленческий бизнес-процесс проверки активов на предмет непрофильности (см. рис. 1) применяется к активам компании, подлежащих проверке на профильные и на непрофильные. В результате первичной классификации такие активы:
1) могут быть сразу отнесены к профильным - стратегические активы, которые участвуют прямо в основных процессах компании;
2) могут быть сразу отнесены к непрофильным - большая часть активов, выполняющих прочие вспомогательные процессы, направления, которые не являются ключевыми для будущего компании и лишь отвлекают внимание руководства и финансовые ресурсы от перспективных направлений;
3) могут быть впоследствии проверяться на непрофильность по дополнительным показателям - активы, которые выполняют вспомогательные процессы, обеспечивающие основную деятельность компании.
Разработка классификатора непрофильных активов компании и ее дочерних обществ
В результате анализа активов по шести основным проекциям (группировкам):
1) стратегической, 2) отраслевой, 3) региональной, 4) корпоративной, 5) финансовой, 6) полезности (масштаб и глубина участия в основной деятельности) активы распределяются на следующие группы, сфор-
мированные по принципу их совокупной значимости и прямого воздействия на реализацию стратегии компании:
• группа 1 - максимальные (положительные) показатели по всем шести группировкам, агрегированный показатель 5-4;
• группа 2 - очень хорошие показатели по всем шести группировкам, агрегированный показатель 4-3;
• группа 3 - удовлетворительные показатели по всем шести группировкам, агрегированный показатель 3-2;
• группа 4 - неудовлетворительные показатели по всем шести группировкам, агрегированный показатель менее 2.
Из всего перечня активов, сгруппированных по принципу «максимальный показатель - минимальный показатель», образуются четыре группы для принятия окончательного решения соответствующими коллегиальными органами компании по непрофильным активам. Окончательный перечень активов классифицируется исходя из принципа агрегированных критериев приоритета сохранения или избавления от актива, что позволяет сделать окончательный вывод о дальнейших действиях, связанных с инвестиционными и (или) стратегическими инициативами по тому или иному непрофильному активу компании.
Класс «А» - активы, набравшие макси-
мальное значение по всем шести группировкам и сохраняющие ценность реализации стратегии компании на протяжении всего времени реализации долгосрочной стратегии компании.
Класс «Б» - активы, которые имеют существенное стратегическое значение для группы и требующие поддержания и развития, так как они будут необходимы для достижения стратегических целей в определенный момент.
Класс «В» - активы, которые необходимо удерживать в настоящий момент до достижения ими максимальной стоимости в соответствии с жизненным циклом отрасли, в которой они ведут свои операции, и своевременно избавляться от них в момент достижения ими максимальной стоимости.
Класс «Г» - активы, разрушающие стоимость бизнеса в настоящий момент или имеющие ничтожное значение как для реализации стратегии компании, так и с точки зрения создания ими дополнительной стоимости для компании.
Согласованный критерий ценности актива прежде всего отражает способность актива сохранять и наращивать свою стоимость, рыночную конкурентоспособность, технологический потенциал, компетенции персонала и т. д., то есть отражает степень и величину возможностей актива для внутреннего роста (см. рис. 2).
согласованный критерии реализуемости стратегических инициатив по развитию актива
Рис. 2. Матрица расстановки приоритетов
Согласованный критерий реализуемости стратегических инициатив отражает полезность актива для компании и наличие необходимости и потребностей компании в этом активе в течение всего периода реализации долгосрочной стратегии компании. Иначе говоря, этот критерий отражает внешние факторы, позволяющие сделать вывод о стратегической важности актива для компании в долгосрочной перспективе, влияющей на решение о его сохранении и возможном развитии.
Отнесение активов компании и ее дочерних обществ к категории непрофильных на основе оценки эффективности вложений
В настоящее время методы управления непрофильными активами позволяют решать задачи по определению эффективности использования активов, выделять непрофильные активы исходя из правил и критериев отнесения различных групп активов к категории непрофильных, оценивать эффективность вложений в основные производственные фонды (имущество), ценные бумаги и доли (паи) других компаний, определять виды инвестиционных стратегий для различных видов активов, проводить анализ влияния активов в составе долгосрочных финансовых вложений на основную производственную деятельность группы компаний, применять набор инвестиционных показателей, мультипликаторов и финансово-инвестиционных моделей для оценки активов. При управлении активами компании целевой функцией может являться, например, долгосрочная максимизация стоимости компании. Эффективность управления активами компании (результативность управления) состоит в достижении максимума этого приоритетного целевого показателя. Система оценки эффективности имеет конечной целью положительное влияние на приоритетные стратегические показатели, то есть увеличение стоимости компании.
Таким образом, система управления активами будет состоять из следующих основных элементов:
1) группы инвестиционных показателей, базирующихся на декомпозициях целей и задач. Необходимость таких групп показателей обусловлена существованием качественно различающихся групп активов. Состав показателей формируется исходя из целей приобретения и использования каждой группы активов;
2) методика определения групп показателей и применения каждого из них, включая необходимые финансово-экономические и процессные модели;
3) регламент, устанавливающий и распределяющий ответственность за различные этапы цикла управления активами, включая связь с системой мотивации.
Эффективность вложений в активы оценивается на основе двух качественно отличных групп критериев этой оценки:
1) имущество, входящее в другой, более крупный объект (комплекс), и которое невозможно оценить отдельно, оценивается по критериям их роли в основной деятельности;
2) активы - акции (паи, доли) оцениваются преимущественно по критериям коммерческой эффективности, окупаемости инвестиций.
Назначение соответствующих групп показателей и критериев может определяться следующим:
• целями инвестиций;
• признаком отнесения актива к имуществу (комплексам) либо к акциям (паям, долям).
Система оценки эффективности разрабатывается на основе следующих принципов:
1) введение системы имеет конечной целью положительное влияние на приоритетные стратегические показатели, то есть увеличение стоимости компании;
2) принцип долгосрочного вложения средств (цель - извлечение прибыли в долгосрочном периоде);
3) учет временной стоимости денег;
4) учет альтернативных вариантов соотношения объема инвестиций и эффекта от них (производится путем сопоставления этих показателей по нескольким альтернативным вариантам вложений);
5) учет сопутствующих инвестиций (необходимость учета системных эффектов от инвестиций, сопутствующих инвестициям в основной объект);
6) учет общественной и иной эффективности, помимо экономической.
Основной особенностью процедур оценки эффективности использования имущества является то, что в одних случаях можно выделить эффект от таких вложений, а в других - можно только учесть инвестиционные затраты. Это обусловлено следующим:
1) не всегда возможно определить денежные потоки, генерируемые активами, поскольку они являются объектами (входят в состав комплексов), которые прямо не предназначены для извлечения дохода, а служат базой для последующего включения в технологические цепочки основного или вспомогательного производства, элементом строящейся инфраструктуры;
2) такие активы входят составной частью в объект или комплекс, эффективность которого рассчитывается (может быть рассчитана) только целиком.
Итак, система оценки эффективности вложений в основные производственные фонды (имущество) строится на ряде показателей оценки имущества, входящего в более крупный объект (комплекс), которое невозможно оценить отдельно.
Выделяют две группы показателей:
1)группа производственных показателей (показатели эффективности использования основных средств);
2) группа показателей оценки эффективности инвестиций (ЫРУ, 1ВЯ и т. п.).
На основе этих групп показателей строится соответствующая финансово-инвестиционная модель.
Система оценки эффективности инвестиций в ценные бумаги и доли применяется в следующих случаях:
• владение активом юридическим лицом, приносящим дивиденды и (или) увеличивающим свою стоимость;
• вложения в иные финансовые инструменты (долгосрочные финансовые вложения).
Эффективность инвестиций выражается исключительно финансово-экономичес-
кими (инвестиционными) критериями плюс критериями прироста стоимости компании. Показатели эффективности инвестиций формируются с учетом следующих соображений оптимальности портфеля инвестиций:
• сбалансированность рисковых и высокоприбыльных, с одной стороны, и надежных, но малорентабельных инвестиций - с другой;
• равномерность (по планируемому времени поступления возмещений, инвестиции проверяются на отсутствие временных разрывов).
Оценка эффективности любых инвестиций базируется на концепции DCF (Discounted cash flow).
Определение оптимального состава мероприятий по предпродажной подготовке непрофильных активов
Определяется группа активов, принятых для отчуждения, проводится бизнес-диагностика непрофильных активов, определяется потенциал увеличения стоимости непрофильного актива в процессе предпродажной подготовки.
Методика определения оптимального состава мероприятий по предпродажной подготовке непрофильных активов включает рекомендации:
1) по определению потенциала увеличения стоимости актива;
2) по управлению портфелем непрофильных активов и их развитию с целью последующего отчуждения;
3) по разработке оптимальной схемы и способа отчуждения.
Бизнес-диагностика осуществляется с целью определения потенциала увеличения стоимости непрофильного актива в процессе осуществления предпродажной подготовки. Бизнес-диагностика должна включать в себя следующие этапы:
• инвентаризация (имущественная, юридическая, финансовая и т. д.);
• описание финансово-экономического состояния непрофильных активов;
• стратегический анализ, анализ операционной деятельности, анализ эффективности использования;
• анализ круга потенциальных покупателей.
Выбор и группировка показателей стоимости непрофильных активов влекут за собой необходимость выбора ключевых показателей стоимости, что, в свою очередь, приводит к управлению портфелем непрофильных активов и, соответственно, синергии от финансирования основной деятельности и непрофильных активов на развитие. Набор ключевых показателей стоимости определяется видом непрофильного актива, уровнем экономического развития региона и уровнем развития непосредственно бизнес-единицы. Ключевые показатели стоимости в первую очередь должны обеспечивать отражение влияния роста стоимости непрофильных активов в процессе их развития на потенциальную капитализацию компании.
Ключевые показатели стоимости формируются исходя из полученных групп показателей оценки. Для разработки и группировки показателей оценки при применении различных подходов к оценке целесообразно разделять их следующим образом:
• в затратном подходе - ценообразующие натуральные показатели (функциональные, технические, объемные характеристики и т. д.) актива;
• в доходном подходе - финансовые показатели;
• в сравнительном подходе - агрегированные натурально-финансовые показатели.
Процесс управления портфелем непрофильных активов строится на основании ключевых показателей стоимости. Управление портфелем непрофильных активов следует осуществлять с использованием методов портфельного анализа, оптимизации структуры в пространстве и времени (тайм-менеджмент). Методы управления должны учитывать факт потенциального влияния синергии портфеля на капитализацию компании.
На основе ключевых показателей стоимости определяют сценарии предпродажной подготовки. Затем исходя из оптимального сценария (на основе максимальной потенциальной стоимости непрофильного
актива) осуществляют мероприятия по повышению инвестиционной привлекательности непрофильного актива. Далее осуществляют предпродажную подготовку. Предпродажная подготовка обеспечивается по одной из следующих схем:
• реструктуризация;
• выделение непрофильных функций в отдельный бизнес;
• проведение процедуры банкротства.
Оптимальная схема отчуждения может
включать следующие мероприятия:
• оценка и анализ непрофильного актива;
• разработка и реализация плана реорганизации непрофильного актива;
• выделение непрофильных активов;
• выбор и реализация схемы реструктуризации.
Согласно выбранной оптимальной схеме отчуждения подготавливается информация об отчуждаемом активе, проводятся консолидация и оценка активов.
Консолидация активов проводится с целью создания окончательных лотов для продажи, например путем объединения активов в капиталах вновь образуемых юридических лиц, создания закрытых паевых фондов и прочих юридических условий, связывающих активы в единый бизнес (имущественный комплекс).
Вероятный способ отчуждения определяется исходя из анализа (на этапе бизнес-диагностики) круга потенциальных покупателей: продажа путем организации конкурсов, аукционов, прямая продажа.
Инвентаризация(методы классификации) активов муниципальных образований
Инвентаризация позволяет контролировать наличие активов и крайне важна для процесса управления активами. Наряду с инвентаризацией также важно проводить аудит инвентаризации, который является одним из средств устранения неэффективности проведения инвентаризации.
Таким образом, осуществляется контроль контроля. Контроль контроля со значительным усилением ответственности на
каждой последующей стадии контроля позволяет снизить риски искажения информации о наличии активов и их состоянии. Примеров искажений результатов проведения инвентаризации достаточно много. Например, в процессе банкротства крупнейшего налогоплательщика ОАО «Тулау-голь», крупнейшим кредитором которого является государство, было выявлено абсолютное искажение информации об активах в результате проведения инвентаризации, что потребовало экстренной разработки методологии проведения недорогостоящего аудита инвентаризации. Искажение составляло до 50 процентов от активов.
Итак, для определения целей проведения инвентаризации следует осуществить группировку объектов. Группировку объектов целесообразно проводить исходя из целей инвентаризации. Как правило, группировку производят по территориальному признаку, но возможны и иные группировки. Обычно проводится группировка объектов по территориям. В рамках каждой территории объекты разбиваются на подгруппы исходя из их ценности для муниципалитета. В рамках каждой территории выбирается целевая группа объектов, представляющая наибольшую ценность для муниципалитета, инвентаризация которых затем проводится.
Целью проведения инвентаризации является анализ степени достоверности результатов, в том числе уже проведенной инвентаризации, и выявление объектов, не попавших в инвентаризационную ведомость. В качестве базовой схемы учета результатов инвентаризации объектов (движимого и недвижимого имущества) рекомендуется использовать следующую группировку объектов:
• группа 1 - выявленные в результате инвентаризации объекты;
• группа 2 - не выявленные в результате инвентаризации объекты;
• группа 3 - недвижимое имущество (кроме земли), права на которое не предъявлены третьими лицами и могут быть зарегистрированы;
• группа 4 - земельные участки, коммуникации и прочее, права на которые могут быть зарегистрированы;
• группа 5 - объекты недвижимого имущества, права на которые можно получить как путем оспаривания сделок купли-продажи, так и путем препятствия финансово-хозяйственной деятельности собственников приобретенных объектов недвижимости (оценка объектов сильно занижена, произведена с нарушением закона, эксплуатация осуществляется не на должном уровне, объекты подключены к сетям объекта, принадлежащего региону или муниципалитету, и т. д.).
Исходя из собственного опыта работы авторами статьи рекомендуется использовать следующую схему:
• сопоставить результаты проведенной инвентаризации с данными бухгалтерского учета;
• определить наиболее ценные объекты с точки зрения социальной, общественной, экономической значимости;
• провести проверку соответствия инвентаризационной описи фактического качественного и количественного состояния выбранных объектов.
Процедура проведения аудита инвентаризации следующая:
• проверка правильности оформления материалов инвентаризации объектов недвижимости и отражения результатов инвентаризации в учете;
• анализ результатов инвентаризации объектов;
• анализ инвентаризации незавершенного производства (материалы);
• изучение частоты проведения инвентаризации имущества и финансовых обязательств;
• изучение результатов предыдущих инвентаризаций;
• анализ приказа (распоряжения) о создании инвентаризационной комиссии;
• анализ правильности оформления материалов инвентаризации транспортных средств и отражения результатов инвентаризации в учете;
• анализ правильности оформления материалов инвентаризации основных средств и отражения результатов инвентаризации в учете;
• анализ приказа (распоряжения) на соответствие проведения процедуры указаниям в приказе (распоряжении) о проведении инвентаризации;
• анализ результатов инвентаризации дебиторской задолженности;
• анализ результатов инвентаризации кредиторской задолженности;
• анализ сводных результатов проведенной инвентаризации.
По результатам инвентаризации авторами настоящей статьи рекомендуется проведение следующих мероприятий:
1) в случае положительного решения на основе проведенной инвентаризации и выявленных в результате объектов зарегистрировать права и оценить объекты из инвентаризационной ведомости;
2) в случае отрицательного решения:
а) при несоответствии результатов инвентаризации фактическому состоянию более чем на 50 процентов провести повторную инвентаризацию с участием независимых лиц и организаций;
б) при несоответствии результатов инвентаризации фактическому состоянию менее чем на 50 процентов, в случае если была проведена территориальная группировка объектов, рекомендуется провести следующие этапы работ (для каждого территориально независимого объекта):
• поставить на учет объекты инвентаризации из группы 1 как имущественные комплексы с тем, чтобы в будущем была возможность добавлять выявленные объекты регистрации. Параллельно производить оформление права собственности с привлечением специализированных организаций (независимых третьих лиц) по каждому территориально независимому пункту. При оформлении прав собственности включать объекты из группы 2;
• провести предварительную оценку полученных имущественных комплексов;
• в результате оценки выбрать объекты, для которых провести оформление прав собственности на объекты группы 3 и подгруппы 4.1 (о подгруппах см. далее);
• провести подготовку объектов в зависимости от целей региона или муниципалитета соответственно, в следующем (укрупненном) порядке: ремонт, реконструкция, составление инвестиционных предложений, поиск потенциальных инвесторов и т. д.;
• в случае необходимости осуществить регистрацию объектов подгрупп 4.2, 4.3 и группы 5.
Для определения объектов, по которым экономически оправдано оспаривание сделок, следует:
• запросить правоустанавливающие документы на сделки (договоры купли-продажи и отчеты об оценке объектов недвижимости, которые были на балансе региона или муниципалитета или не попали в план приватизации и разделительный баланс);
• выяснить степень подключенности объектов недвижимости к инфраструктуре объектов региона или муниципалитета, определить их сервитуты.
Авторами настоящей статьи рекомендуется группу 4 разбить на следующие подгруппы:
• 4.1 - коммуникации и земельные участки, относящиеся непосредственно к зданиям и сооружениям (территориям имущественных комплексов);
• 4.2 - земельные участки, которые могут быть зарегистрированы (например находятся на праве бессрочного пользования и могут быть зарегистрированы как земли сельскохозяйственного назначения);
• 4.3 - прочие (в эту группу рекомендуется включить объекты, представляющие ценность, например карьеры, горные отвалы, терриконы и прочие).
Постановка целей и определение критериев управления активами муниципальных образований
Постановка целей - важный процесс [8-10]. В случае отсутствия целей, нет вектора стратегического развития. Однако к постановке целей все же следует относиться адекватно. Например, в Республике Ма-
рий Эл существовал дорожный фонд. Когда финансирование ГУПов по обслуживанию дорог перешло в ведение Министерства финансов этой республики, появилось множество документов, согласно которым существовала острая потребность в покраске заборов, остановок, уборке снега. Причем все документы основывались на нормативах, что формально приводило к необходимости достигать поставленные цели. Однако на практике постановка этих целей не приносила пользу, поскольку нормативы по уборке снега могут не совпадать с фактом выпадения снега, а покраска остановок не поддается в настоящее время контролю и т. д.
Таким образом, к постановке целей надо подходить очень осторожно. В примере Республики Марий Эл министерство финансов выходит из ситуации следующим путем: цели ставятся не для достижения результатов процесса ради достижения результатов этого процесса, а как достижение неких социально-экономических эффектов, выраженных в четкой стратегии Республики Марий Эл.
Разработка ключевых показателей эффективности, широко применяемых в ряде компаний, тоже полезна. В последнее время ключевые показатели эффективности активно разрабатываются и на уровне органов управления региональной и местной властей, ГУПов. Но необходимо отметить, что опасность заключается в том, что на уровне компаний начинается игра в показатели, искажается их смысл, что приводит к неверному выбору вектора развития объекта управления (компании, ГУПа, муниципального образования).
Критерии управления муниципальными активами, как правило, следующие:
• максимизация стоимости актива;
• максимизация прибыли;
• минимизация издержек;
• повышение социального эффекта;
• выполнение требований нормативных правовых актов, законодательства, распоряжений, регламентов, целей стратегии развития региона, нормативов и т. п.;
• повышение налогового потенциала
муниципального образования и прочее.
На основе введенных целей и критериев управления активами муниципальных образований определяется оптимальный состав мероприятий по управлению указанными активами.
Определение оптимального состава мероприятий по управлению активами муниципальных образований.
Мониторинг достижения целей и
корректировка управления активами муниципальных образований
Для определения оптимального состава мероприятий по управлению активами муниципальных образований рекомендуется использовать матрицу, разработанную авторами настоящей статьи для финансовых органов местного самоуправления (рис. 3).
Исходя из положения объекта на матрице может быть рекомендован некий шаблон мероприятий. Мероприятия могут быть двух типов: фиксирующие текущее состояние и посредством которых осуществляется развитие из текущего состояния в иное.
Оценка финансового потенциала требуется при бюджетном планировании, распределении межбюджетных трансфертов. В результате оценки финансового потенциала повышается обоснованность принятия решений местными органами власти в части разработки местной политики, появляется возможность более точного анализа сценариев развития ситуации и разработки наборов соответствующих мероприятий.
На рисунке 3 видно, что экономика муниципального образования может быть отнесена к одному из четырех классов:
• квадрант 1 - мало отраслей, мало компаний - оценка только крупнейших компаний;
• квадрант 2 - мало отраслей, много компаний - оценка выборки крупнейших компаний;
• квадрант 3 - много отраслей, много компаний - маловероятный вариант для муниципальных образований;
количество отраслей, доход которых составляет 65% от общего в регионе
Рис. 3. Матрица оценки финансового потенциала муниципального образования
Рис. 4. Схема оценки налогового потенциала на базе оценки отраслей и крупнейших
налогоплательщиков
• квадрант 4 - много отраслей, мало компаний - нереальный вариант для муниципальных образований.
В зависимости от класса, к которому относится экономика муниципального образования, определяется набор мероприятий по управлению активами. Авторами настоящей статьи рекомендуется при этом работать с крупнейшими налогоплательщиками, а именно относящимися к квадранту 1.
На рисунке 4 приведена общая схема оценки налогового потенциала субъекта Российской Федерации на базе оценки крупнейших налогоплательщиков.
Например, в Республике Удмуртии следующие крупнейшие отрасли и предприятия.
Крупнейшие отрасли:
1) добыча полезных ископаемых (57%);
2) обрабатывающие производства (16%).
Крупнейшие предприятия:
1) добыча полезных ископаемых:
• ОАО «Удмуртнефть»;
2) обрабатывающие производства:
• ОАО «Глазов-молоко»;
• ООО «Глазовский завод Химмаш»;
• ООО «Глазовский комбикормовый завод»;
• ОАО «Глазовская мебельная фабрика»;
• ООО «Ижмолоко»;
• ОАО «Ижевский завод пластмасс»;
• ОАО «ИжСталь».
В Республике Марий Эл следующие крупнейшие отрасли:
• обрабатывающие производства;
• производство и распределение электроэнергии, газа и воды;
• строительство;
• транспорт и связь;
• операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг;
• государственное управление и обес печение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение.
о'
ТО О • • ф (13
! 8 §
1 § §
< со Ї
>§1! .0 Ї
®. §
;:НЄТ-:
Оценка выборки крупнейших налогоплательщиков
Доля крупнейших налогоплательщиков больше 70%
■да:
Оценка всех крупнейших налогоплательщиков
?)> й .о
п
^ со & ё
О
си
Блок 2
Прогноз ВРП на основе затрат крупнейших налогоплательщиков
Блок 1
Прогноз выручки
Прогноз
себестоимости
Прогноз
штатной
структуры
персонала
Прогноз
стоимости
основных
средств
±
>:з >< э
І з і §
8 ° ^ °
к со о
Ї о с
1!
Прогноз налога на прибыль
Прогноз
НДС
Прогноз взносов в ВБФ*
I
Прогноз налога на имущество
Т
о
С^
О
О §
О §
сЗ ^ ї $
Є
о с
8
і
ф
3-
О
т
Оценка вклада Блок 3 Оценка вклада Оценка вклада
крупнейших бюджетных прочих
налогоплательщиков предприятий в налогоплательщиков
в налоговый налоговый в налоговый
потенциал потенциал потенциал
Оценка налогового потенциала
* ВБФ - внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования
Рис. 5. Модель оценки налогового потенциала
На рисунке 5 представлена модель оценки налогового потенциала на основе отбора крупнейших отраслей и предприятий.
Оценка компаний, приносящих доход, позволяет строить на ее базе уточненные краткосрочные и долгосрочные прогнозы финансового потенциала муниципального образования. В представленной модели (см. рис. 5) оценка финансового потенциала стоится на основе независимых трендов развития компаний без учета их взаимовлияния. Оценка финансового потенциала на базе оценки компаний является наиболее адекватной в текущей экономической ситуации. Оценка по такой модели стоит недорого, прогнозные данные о крупнейших доходоприносящих компаниях также могут быть использованы для иных целей (мониторинг, разработка рыночных показателей, финансовое планирование) и позволяют строить различные сценарии развития экономики муниципального образования.
С учетом сказанного авторами рекомендуется ввести мониторинг финансово-экономической, инвестиционной и социальной деятельности крупнейших доходоприносящих компаний, для чего потребуется определить периодичность, цели и критерии достижения конечного результата мониторинга.
Проведение мониторинга должно способствовать обеспечению результативности использования субсидий муниципальным образованиям в полном объеме, исключить возможность искажения отчетности по расходованию бюджетных средств. Этот процесс предполагает регулярный сбор и анализ финансово-бюджетных показателей, к которым относятся:
1) финансовое планирование доходов от актива;
2) доходы от использования активов;
3) расходы на актив;
4) межбюджетные отношения (только для муниципальных районов) - субсидии на
актив;
5) дефицит (профицит) бюджета по активу, муниципальный долг - залог актива.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
5. О бюджетной классификации Российской Федерации : Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3.
7. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ.
8. Лавров А. М. Основные принципы межбюджетной реформы // Муниципальная власть. 2004. № 1.
9. Кириллова О. С. Экономический потенциал как база оценки налогового потенциала региона // Финансы и кредит. 2005. № 6.
10. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социальноэкономических реформ. СПб., 2004.
11. О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений : приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года № 243.
